CE-19001-23-31-000-2005-00669-01(AC)-2005

DERECHO DE CONTRADICCION - Oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones por los medios legales / DOCUMENTOS DE INVESTIGACION ADMINISTRATIVA - El representante legal de la entidad investigada tiene derecho a tener acceso al expediente y solicitar copia / EXPEDIENTE DE ACTUACION ADMINISTRATIVA - Cualquier persona puede tener acceso a él sin importar el estado en que se encuentre / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se vulnera cuando se niega el acceso al expediente de la actuación administrativa / COPIA DEL EXPEDIENTE DE INVESTIGACION ADMINISTRATIVA - Al negarse su expedición se vulneran los derechos al debido proceso y de contradicción / DERECHO DE DEFENSA Y CONTRADICCION - Deben garantizarse eficazmente a todas las personas que intervienen en un proceso Resalta la Sala en este aspecto que uno de los principios orientadores de las actuaciones administrativas es el de contradicción regulado en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo que señala que los interesados tienen la oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones por los medios legales, así si al momento de notificarse el acto de apertura de investigación administrativa el representante legal o apoderado considera que no es suficiente para presentar los descargos la copia de la decisión, sino que también necesita todos y cada uno de los documentos que la motivaron para desvirtuar los cargos imputados, está en todo su derecho de acceder al expediente y solicitar copia del mismo, de conformidad con el artículo 29 ibídem: Se tiene de lo anterior que cualquier persona puede tener acceso a los expedientes que contengan actuaciones administrativas sin importar el estado en que se encuentren y con mayor razón la representante legal de la Cooperativa de Motoristas del Cauca no solo estaba

facultada para examinarlos sino que la amparaba un derecho por cuanto estaba actuando en defensa de sus intereses y de los de los asociados a dicha entidad. Se concluye de lo anterior que la Superintendencia de Puertos y Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y a la contradicción contenido en el artículo 29 de la Constitución Nacional al impedirle a la representante legal de la Cooperativa de Motoristas del Cauca acceder a los expedientes de forma oportuna y eficaz y al no facilitarle las copias solicitadas dentro del término que exige el artículo 29 del C.C.A., con el argumento de que la entidad ya tenía conocimiento suficiente de los hechos que dieron origen a las investigaciones. Se advierte que el derecho al debido proceso, a la defensa y a la contradicción debe garantizarse eficazmente a todas las personas que intervienen dentro de un proceso cualquiera sea su naturaleza, siendo deber del funcionario que lo adelanta velar para que todo procedimiento cumpla con las formas debidas y las garantías procesales y legales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 19001-23-31-000-2005-00669-01(AC)

Actor: COOPERATIVA DE MOTORISTAS DEL CAUCA Demandado: SUPERINTENDENCIA DE PUERTOS Y TRANSPORTE Referencia: Acción de Tutela - Impugnación contra la providencia de 17 de mayo de 2005 del Tribunal Administrativo del Cauca.

F A L L O

Decide la Sala la impugnación presentada por la accionada contra la providencia de 17 de mayo de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se ampararon los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa y contradicción de la Cooperativa de Motoristas del Cauca. ANTECEDENTES La Cooperativa de Motoristas del CaucaCOOMOTORISTAS por intermedio de apoderada interpuso acción de tutela contra la Superintendencia de Puertos y Transporte por considerar que vulneró sus derechos a la defensa y al debido proceso. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: La Cooperativa de Motoristas del CaucaCOOMOTORISTAS es una entidad de economía solidaria sin ánimo de lucro, regulada por la Ley 79 de 1988 y autorizada por el Ministerio de Transporte para la prestación del servicio público de transporte terrestre automotor de pasajeros en diversas modalidades. Igualmente está sometida a la vigilancia e inspección de la Superintendencia de Puertos y Transportes. La señora GLORIA CONSUELO MUÑOZ como representante del señor ALBEIRO JIMÉNEZ ZEMANATE el 12 de febrero de 2004 presentó queja ante la Superintendencia de Puertos y Transporte en contra de COOMOTORISTAS por las presuntas irregularidades en proceso disciplinario que concluyó con la exclusión del señor JIMÉNEZ ZEMANANTE como asociado de la Cooperativa. Indicó al respecto que el mencionado proceso está en firme desde el 30 de mayo de 2003 pues nunca fue demandado. Como consecuencia de la queja formulada, la Superintendencia de Puertos y

Transportes mediante Oficio No. 1260 de 15 de marzo de 2004 solicitó a la Junta de Vigilancia de la Cooperativa rendir informe ante ese despacho y ante la representante del señor JIMÉNEZ ZEMANANTE sobre los cargos expuestos en su contra, para lo cual le dio plazo hasta el 17 de marzo del mismo año. Indica que tal comunicación fue entregada a Correos de Colombia solo hasta el 18 de marzo y recibida por COOMOTORISTAS el 24 del mismo mes, es decir que para esa fecha el término concedido por la Superintendencia estaba vencido. Dicha circunstancia fue manifestada en el Oficio de 25 de marzo de 2004 mediante el cual la Cooperativa dio respuesta al requerimiento de la Superintendencia. Sin embargo, no fueron tenidas en cuenta las razones del retardo para contestar, por lo que la Superintendencia mediante Resolución 0899 de 3 de febrero de 2005 abrió investigación administrativa en contra de la Cooperativa de Motoristas del Cauca y en el mismo acto otorgó 10 días para contestar la investigación. La decisión fue comunicada a la entidad mediante Oficios 1890 y 1891 de 6 de febrero de 2005 con el fin de que compareciera para la respectiva notificación personal del acto. El 22 de marzo la representante legal de la Cooperativa se notificó personalmente de la apertura de la investigación y por consiguiente solicitó copia del expediente administrativo que se tramitaba, a lo cual le contestaron que “los funcionarios encargados de la investigación no se encontraban en la Superintendencia, que regresaban el próximo lunes y por lo tanto no podía tener acceso al expediente, ni a las fotocopias requeridas, pues ni siquiera se sabía qué valor debía consignar

como requisito previo para obtener las fotocopias”. Tal negativa la informó en la solicitud escrita que elevó ante la misma Superintendencia el 22 de marzo (Rad. 5916) con el fin de que se expidieran copias de todo lo actuado, se indicara su valor y se ampliara el término para contestar. Advierte que desde esa fecha (22 de marzo) los términos para presentar descargos empezaban a correr. Sin obtener respuesta, el 30 de marzo de 2005 la representante de la Cooperativa formuló petición de forma verbal y en igual sentido a la anterior y le respondieron que “no había ningún funcionario que pudiese suministrar el valor de las copias y que no podía tener acceso al expediente porque el Dr. RAMON ESPINOSA informó que dichos expedientes eran de manejo exclusivo del Dr. GERDAIN OSTOS, quien no se encontraba en la Superintendencia”. De lo anterior dejó constancia mediante escrito de la misma fecha radicado bajo el número 6294 en el que solicita nuevamente las copias y la ampliación del término para rendir descargos. Previo al vencimiento del término para contestar uno de los funcionarios de la Cooperativa se comunicó telefónicamente con el Dr. GERSAIN OSTOS de la Superintendencia de Puertos y Transporte para indagar sobre las peticiones presentadas y le indicó al respecto que no tenía conocimiento alguno de las mismas pues no habían sido remitidas a su despacho hasta la fecha. Se realizó una segunda llamada con el mismo objetivo al Dr. GERSAIN OSTOS quien indicó que la respuesta en el sentido de ampliar los términos ya estaba proyectada pero que estaba pendiente la firma.

El 14 de abril de 2005, vencidos los términos se comunicó vía telefónica nuevamente con el Dr. GERSAIN OSTOS quien le manifestó que se había decidido no ampliar el plazo para contestar puesto que la empresa ya tenía conocimiento del objeto de la investigación y que los documentos de prueba eran 1446 y el valor de cada copia era de $137. Mediante escrito de 14 de abril de 2005 se insiste ante el Superintendente para la ampliación de los términos con el fin de contestar las investigaciones que se iniciaron en contra de la Cooperativa y la expedición de copias. Ese mismo día vía fax el Superintendente Delegado de Transito y Transporte Terrestre Automotor le informó el número y el valor de las copias; le indicó además que la Superintendencia consideraba que la entidad sí ha tenido conocimiento de los hechos materia de investigación, pero no resolvió expresamente si se ampliaban los términos. Mediante escrito de 18 de abril del año en curso la representante legal de la Cooperativa desvirtuó el hecho de que se conocía el objeto de las investigaciones, toda vez que la totalidad de documentos allegados a la queja y con posterioridad a la contestación de la misma no están en su poder, pues no han sido remitidos. Además sostiene que las investigaciones se abrieron contra los miembros del Consejo de Administración y de la Cooperativa, órganos independientes de la Junta de Vigilancia quien en un principio fue la requerida para dar las explicaciones respectivas frente a la queja que se formuló, razón por la cual les asiste el derecho de conocer el expediente en su totalidad para contestar claramente cada cargo que se les imputa, pues tales organismos no intervinieron

en la investigación seguida al señor JIMÉNEZ ZEMANATE. Indicó que hasta la fecha no ha obtenido respuesta oficial a la solicitud reiterada de 18 de abril de 2005 y que mediante escrito de 21 de abril de 2005 remitió a la Superintendencia la consignación por la suma de $198.102 para el pago de las 1446 copias, sin embargo, estas tampoco han sido suministradas. Alegó que se está vulnerando su derecho a la defensa, ya que no conoce los documentos que obran en el expediente ni ha tenido acceso al mismo y al debido proceso pues la Superintendencia no facilitó el mismo día de la notificación del acto de apertura, las copias necesarias para reunir los elementos de juicio y las razones de defensa que desvirtúen los cargos. Con fundamento en lo anterior el actor solicita el amparo de sus derechos fundamentales invocados y que se ordene a la Superintendencia de Puertos y Transporte conceder el término de diez (10) días para contestar la investigación, contados a partir de la entrega material de las copias del expediente. Una vez avocado el conocimiento por el Tribunal Administrativo del Cauca, se ordenó notificar a la entidad accionada. LA OPOSICIÓN El apoderado especial de la Superintendencia de Puertos y Transporte frente a los hechos que dieron origen a la solicitud de tutela expuso: La Superintendencia dictó las Resoluciones 0899, 0898 y 0900 de 3 de febrero de 2005 mediante las cuales abrió investigación administrativa en contra de la Cooperativa de Motoristas del Cauca y otorgó 10 días hábiles para que contestara los cargos formulados y solicitara las pruebas pertinentes garantizando con ello el

derecho a la defensa. De tales actos se notificó personalmente a la representante legal de la Cooperativa el 22 de marzo de 2005, quien esa misma fecha solicitó la ampliación del plazo para que, una vez observados los documentos obrantes en los diferentes expedientes, se respondieran los cargos. En este sentido indicó la Superintendencia que “Motoristas conoce todos los argumentos y hechos que dieron origen a las mismas, lo cual, sólo conlleva a dilatar el procedimiento administrativo ya reglado en nuestro ordenamiento”. En cuanto al acceso a los expedientes manifestó que tal solicitud no puede hacerse a cualquier funcionario que labore en la Superintendencia pues esta entidad está dividida en varias dependencias que según el tema manejan los expedientes. Sostuvo además que se discuten actos administrativos de trámite y no definitivos, es decir que no expresan concretamente la voluntad de la administración, ni son capaces de afectar la esfera jurídica de una persona determinada, ni conlleva a la violación de un derecho fundamental, razón por la cual no procede la acción de tutela para ese tipo de actos sino para los definitivos como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así las cosas estimó que no ha vulnerado derecho fundamental alguno toda vez que los antecedentes que motivaron las investigaciones no eran desconocidos por la actora y además entre las facultades otorgadas a la Superintendencia no está la de ampliar los términos y por el contrario lo que evidencia es la intención de entorpecer el normal desarrollo de las investigaciones administrativas para con ello tratar de cumplir con una carga que debió realizarse dentro del término legal. Por lo anterior solicitó negar las pretensiones de la acción incoada.

EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo del Cauca mediante providencia de 17 de mayo de 2005 tuteló los derechos fundamentales al debido proceso, a la defensa y contradicción de la Cooperativa Motoristas del Cauca. Una vez estudiados los argumentos de las partes y las pruebas allegadas al proceso observó que la Superintendencia de Puertos y Transporte expidió las Resoluciones 0898 y 0899 de 3 de febrero de 2005 por las cuales abrió investigación contra la Cooperativa de Motoristas del Cauca Ltda. y el Consejo de Administración. De tales decisiones se notificó personalmente la representante legal de la entidad el 22 de marzo de 2005 y se corrió traslado por 10 días hábiles. Entiende el Tribunal que al correrse traslado para responder los cargos formulados se está cumpliendo con el artículo 50 de la Ley 336 de 1996 pues con ello se garantiza el ejercicio del derecho de defensa y contradicción según el artículo 29 de la Constitución. La entidad está en la obligación de facilitar que tal ejercicio sea efectivo para lo cual debe notificar el acto administrativo con entrega de su copia y al correr traslado debe dejar a disposición de los presuntos infractores el expediente, es decir permitirles el acceso y/o conocimiento al mismo. En ese sentido advirtió el a quo que la Superintendencia no puso a disposición de los presuntos infractores los expedientes contentivos de las investigaciones administrativas que se adelantan en su contra, razón por la cual vulneró el derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y contradicción. Al respecto anotó que la representante legal de COOMOTORISTAS tenía derecho

a acceder a los expedientes con el fin de ejercer su derecho a la defensa, la contradicción de la prueba y el análisis de los documentos aportados como prueba, por lo que no es de recibo lo manifestado por la Superintendencia en cuanto a que dicho acceso no era necesario porque la entidad conocía las quejas y antecedentes y se habían realizado conversaciones telefónicas y reuniones con la misma. Precisó que el derecho al acceso al expediente por la persona con facultad para hacerlo es inalienable y no puede ser condicionado o limitado por la autoridad administrativa ni asumirlo como cumplido bajo la creencia subjetiva de que los investigados ya tienen conocimiento de los hechos. Indicó además que la accionada tampoco suministró las copias de los documentos que integran los expedientes, a pesar de que su valor fue consignado una vez se le informó a la entidad la cantidad y el costo de las mismas. Por las razones expuestas amparó los derechos vulnerados y dejó sin efectos lo actuado en los expedientes administrativos objeto de la presente acción desde el traslado efectuado por el término de diez (10) días y en consecuencia para los efectos pertinentes, dentro del término improrrogable de 48 horas se procederá a repetir dicha actuación, poniendo a disposición de los investigados los expedientes administrativos con la entrega de las copias de los mismos. LA IMPUGNACIÓN El actor impugnó la decisión por las mismas razones de defensa del escrito inicial y solicitó negar la tutela. Indicó igualmente que profirió las Resoluciones 10135, 10415, 10416 de 2005 por las cuales se prorrogó el término de diez (10) días

hábiles para presentar los descargos. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción pretende la Cooperativa de Motoristas del CaucaCOOMOTORISTAS que se ordene a la Superintendencia de Puertos y Transporte conceder el término de traslado por diez (10) días hábiles con el fin de responder a los cargos formulados en las investigaciones que adelanta en su contra. Observa la Sala que la Superintendencia de Puertos y Transporte en uso de sus facultades legales expidió los siguientes actos administrativos:  Resolución 0898 de 3 de febrero de 2005, por la cual se abre investigación administrativa en contra de la Gerente General de la Cooperativa de Motoristas del Cauca y algunos integrantes de la Junta de Vigilancia.  Resolución 0899 de 3 de febrero de 2005, por la cual se abre investigación administrativa en contra de la Cooperativa de Motoristas del Cauca Ltda. e

integrantes del Consejo de Administración.  Resolución 0900 de 3 de febrero de 2005, por la cual se abre investigación en contra de la Cooperativa de Motoristas del Cauca. En las referidas resoluciones en su artículo tercero se ordena correr traslado a los investigados por el término de diez (10) días hábiles contados a partir del primer día hábil siguiente a su notificación, para que por escrito respondan los cargos formulados y soliciten las pruebas que consideren pertinentes. La representante legal de la Cooperativa de Motoristas del Cauca el 22 de marzo de 2005 se notificó personalmente de los actos de apertura de investigación y solicitó en esa misma fecha copia de los documentos que integran los expedientes contentivos de las investigaciones y el acceso a los mismos. Sin embargo, los funcionarios de la Superintendencia no le permitieron el examen de los documentos ni le facilitaron fotocopias, por lo que plasmó por escrito su petición y además la ampliación del término de traslado. Sin obtener respuesta alguna la representante legal de la Cooperativa se dirigió a las instalaciones de la Superintendencia en la ciudad de Bogotá D.C. con el fin de que se le permitiera tener acceso a los expedientes y se le expidieran fotocopias, pero en esa ocasión tampoco fue posible, por lo que dejó relatada la situación en escrito de esa misma fecha y reiteró la petición. Tras varias llamadas telefónicas a la entidad accionada en el mismo sentido, el 14 de abril de 2005 el Superintendente Delegado de Tránsito y Transporte Terrestre informó vía fax que el número de copias de los expedientes era de 1446 por un valor de $137 cada una, pero en tal escrito no resolvió de fondo sobre la

ampliación del término para rendir descargos, motivo por el cual el 18 de abril se reiteró tal solicitud. La representante legal de la Cooperativa el 21 de abril de 2005 remitió a la Superintendencia comprobante de consignación por el valor de $198.102 correspondiente a la fotocopia de 1446 folios de los expedientes, copias que a la fecha de presentación de la demanda de tutela no habían sido entregadas. Al respecto indica la Sala que le asiste razón al Tribunal Administrativo del Cauca toda vez que de la lectura del expediente no se advierte que la Superintendencia de Puertos y Transporte haya entregado copia íntegra de los expedientes que contienen las investigaciones administrativas seguidas en contra de la actora en aras de proteger el derecho a la defensa a pesar de haber sido consignado su valor, ni que hubiera permitido el examen de los mismos. Resalta la Sala en este aspecto que uno de los principios orientadores de las actuaciones administrativas es el de contradicción regulado en el artículo 3 del Código Contencioso Administrativo que señala que los interesados tienen la oportunidad de conocer y de controvertir las decisiones por los medios legales, así si al momento de notificarse el acto de apertura de investigación administrativa el representante legal o apoderado considera que no es suficiente para presentar los descargos la copia de la decisión, sino que también necesita todos y cada uno de los documentos que la motivaron para desvirtuar los cargos imputados, está en todo su derecho de acceder al expediente y solicitar copia del mismo, de conformidad con el artículo 29 ibídem que indica lo siguiente: “Art. 29. (...) cualquier persona tendrá derecho a examinar los expedientes en el

estado en que se encuentren, y de obtener copias y certificaciones sobre los mismos, que se entregarán en plazo no mayor de tres (3) días. (...)” Se tiene de lo anterior que cualquier persona puede tener acceso a los expedientes que contengan actuaciones administrativas sin importar el estado en que se encuentren y con mayor razón la representante legal de la Cooperativa de Motoristas del Cauca no solo estaba facultada para examinarlos sino que la amparaba un derecho por cuanto estaba actuando en defensa de sus intereses y de los de los asociados a dicha entidad. Se concluye de lo anterior que la Superintendencia de Puertos y Transporte vulneró el derecho fundamental al debido proceso, a la defensa y a la contradicción contenido en el artículo 29 de la Constitución Nacional al impedirle a la representante legal de la Cooperativa de Motoristas del Cauca acceder a los expedientes de forma oportuna y eficaz y al no facilitarle las copias solicitadas dentro del término que exige el artículo 29 del C.C.A., con el argumento de que la entidad ya tenía conocimiento suficiente de los hechos que dieron origen a las investigaciones. Se advierte que el derecho al debido proceso, a la defensa y a la contradicción debe garantizarse eficazmente a todas las personas que intervienen dentro de un proceso cualquiera sea su naturaleza, siendo deber del funcionario que lo adelanta velar para que todo procedimiento cumpla con las formas debidas y las garantías procesales y legales. Así las cosas, en aras de la total transparencia de las actuaciones administrativas adelantadas por la Superintendencia de Puertos y Transporte contra la Cooperativa de Motoristas del Cauca la Sala confirmará la providencia de primera

instancia, toda vez que considera que debe dejarse sin efecto lo actuado desde el traslado efectuado por el término de diez (10) días y en consecuencia deberá repetir dicha actuación, poniendo a disposición de los investigados los expedientes administrativos y entregando las copias de los mismos, pues aunque como lo indica la accionada prorrogó el término de traslado para los descargos, no informa sobre las actuaciones que se han adelantado entre el vencimiento del traslado concedido en las Resoluciones 0898, 0899 y 08900 de 3 de febrero de 2005 y la prórroga del mismo (Resoluciones 10135 de 28 de mayo, 10415 y 10416 1 de febrero de 2005), siendo tales actuaciones nulas por cuanto el derecho al debido proceso de una de las partes fue desconocido. La Superintendencia en su escrito de impugnación indicó que las copias de los expedientes fueron entregadas a la actora, sin embargo se advierte del escrito de 23 de mayo de 2005 suscrito por la representante legal de la Cooperativa que solo remitió la copia de 1125 folios y no de 1446 como en principio indicó la misma Superintendencia, por lo que deberá entregarle los folios faltantes o indicarle si esa es la totalidad. Finalmente y en relación con lo afirmado por la demandada sobre que la solicitud de acceso a los expedientes no puede hacerse a cualquier funcionario que labore en la Superintendencia pues la entidad está dividida en varias dependencias que según el tema manejan los expedientes, se le recuerda que el artículo 33 (in fine) del C.C.A. establece el deber del funcionario a quien se hizo la petición de enviar

el escrito dentro de los diez (10) días siguientes al competente y los términos para decidir se ampliarán en diez (10) días. En consecuencia esta Corporación confirmará la providencia impugnada mediante la cual se ampararon los derechos invocados por la Cooperativa de Motoristas del CaucaCOOMOTORISTAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A Confírmase la providencia de 17 de mayo de 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, objeto de impugnación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, Cópiese, publíquese, notifíquese. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General