CE-19001-23-31-000-2007-00149-01(AC)-2007

REESTRUCTURACION DE ENTIDADES DEL ORDEN NACIONAL - El Congreso con la Ley 790 de 2002 dispuso beneficios para quienes fueran desvinculados / RECONOCIMIENTO ECONOMICO PARA REHABILITACION PROFESIONAL Y TECNICA - No procede cuando se ordena el pago de los salarios dejados de recibir / MADRE CABEZA DE FAMILIA - Tiene derecho a uno sólo de los beneficios legales en caso de ser desvinculadas por reestructuración / DERECHO A LA IGUALDAD - No se vulnera cuando a la madre cabeza de familia se le otorga un beneficio económico por supresión del cargo Mediante la Ley 790 de 2002, el Congreso de la República confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para reestructurar entidades del orden nacional. En ella, además el Congreso para evitar posibles desmanes o la vulneración de derechos constitucionales fundamentales de personas que se encontraren en condiciones especialmente desfavorables, en su artículo 12 amparó expresamente a las madres cabezas de familia sin alternativa económica; a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y; a los servidores públicos a quienes les faltare menos de tres años para cumplir con sus requisitos de jubilación, circunstancia que se conoce como “retén social”, que va hasta la liquidación definitiva de la entidad. Frente al caso concreto, observa la Sala que mediante el Decreto 1291 del 21 de mayo de 2003, el Gobierno Nacional suprimió y ordenó la liquidación del INAT y por Decreto 1481 del 11 de junio de 2004, suprimió el cargo que ocupaba la señora CARMEN ADRIANA MARTINEZ

CRESPO. De los artículos transcritos, establece la Sala que el reconocimiento económico no es aplicable a quien le fue otorgado el otro beneficio de madre cabeza de hogar, dado que al conceder uno de esos beneficios excluye el derecho a los demás, pues el reconocimiento económico es permitido a quienes fueron desvinculados como una indemnización y el retén social, es el beneficio que se da a las madres cabezas de hogar en el sentido de mantenerlas en la entidad hasta su liquidación definitiva. Así las cosas, la actora recibió la protección por ser madre cabeza de familia consistente en el pago (sin laborar como quiera que su cargo fue suprimido) de la totalidad de los salarios dejados de percibir desde el 19 de mayo de 2004 hasta el 30 de diciembre de 2006 fecha en la cual el INAT dejó de existir, por lo tanto, no se le ha vulnerado ninguno de los derechos constitucionales fundamentales citados.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D.C., veintitrés (23) de agosto del año dos mil siete (2007) Radiación número: 19001-23-31-000-2007-00149-01(AC)

Actor: CARMEN ADRIANA MARTINEZ CRESPO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO FALLO Decide la Sala la impugnación interpuesta por la actora en contra de la sentencia del 16 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Cuarta de Decisiónque negó el amparo de los derechos constitucionales

fundamentales a la igualdad y al debido proceso, vulnerados por el MINISTERIO

DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL.

HECHOS: Se resumen en los siguientes: La actora señora CARMEN ADRIANA MARTÍNEZ CRESPO, fue vinculada en provisionalidad en el Instituto de Adecuación de Tierras INAT, desempeñando el cargo de Profesional Universitario Código 3020 Grado 08, mediante Resolución N° 01274 del 1° de octubre de 1997, posesionada el 27 del mismo mes y año.

Mediante Decreto 1291 del año 2003, el Gobierno Nacional ordenó la supresión y consecuente liquidación del INAT, en concordancia con la Ley 790 de 2002. Pese a lo anterior, comentó la actora que aún acreditando su condición de ser madre cabeza de familia, fue desvinculada el 19 de mayo de 2004. En virtud de ello interpuso acción de tutela, la cual el día 27 de septiembre del año 2005, le fue resuelta de manera favorable, se ordenó su reintegro al cargo que venía desempeñando. Agregó que laboró hasta el 31 de diciembre de 2006, fecha en la que el INAT dejó de existir jurídicamente, pero que nunca se le dio a conocer tal situación por parte de las directivas de esa entidad, por lo que se vio obligada el 24 de enero de 2007 a elevar derecho de petición ante el Ministerio de Agricultura, con el fin de que se le explicara su situación laboral a partir de la fecha de la terminación total de la entidad. Tal respuesta la obtuvo el 5 de febrero de 2007, pero afirmó

que ésta fue expresada en forma confusa respecto de la extinción de la entidad, dejando incluso, “por fuera las pretensiones solicitadas en el derecho de petición, toda vez que nunca fui despedida del cargo al cual fui reintegrada”. Dijo que como quiera que el Decreto 1291 de 2005, traspasó los bienes, derechos y obligaciones del INAT a la Nación y que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumiría una vez culminada la liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de éstos, solicitó a dicho Ministerio le fuera otorgado el reconocimiento económico de que trata la Ley 790 del año 2002. Pero fue respondido el derecho de petición en forma desfavorable el 22 de marzo del año en curso, en el que se argumenta que el reconocimiento económico de que trata la referida ley, sólo se aplicó para los funcionarios retirados del servicio entre el 1° de septiembre de 2002 y el 27 de junio de 2003, desconociendo la sentencia C991 del 12 de octubre de 2004, pues en su calidad de funcionaria de carrera administrativa pero en carácter provisional, no tuvo derecho a ser indemnizada. Anotó que dicho reconocimiento económico le había sido otorgado mediante Resolución No 00020 del 24 de enero del año 2005, donde se ordenó el pago para la Rehabilitación Profesional y Técnica, más sin embargo, al cumplir la sentencia de tutela donde ordenaron su reintegro, en el mismo acto de reintegro se le ordenó devolver los dineros cancelados por dicho concepto al reintegrarse

al cargo. Pero insistió la actora que tiene derecho ahora a este pago porque su cargo fue suprimido y por la consecuente desvinculación. Afirmó que a ex funcionarios del INAT y que fueron retirados antes del 31 de enero del año 2004, dentro del Programa de Renovación de la Administración Pública, sí se les otorgó el Reconocimiento Económico de que trata la Ley 790 del año 2002. Manifestó que en el presente caso es un hecho notorio y grave el trato diferenciado que se le ha dado, afectando su mínimo vital pues fue desvinculada en estado de debilidad manifiesta. Por otro lado, también se le está generando una desventaja en el derecho a la seguridad social y en la cotización para pensión y al libre desarrollo de la personalidad. Lo anterior, por tratarse de madre cabeza de familia. PETICIÓN Solicitó se ordene al Ministro de Agricultura, para que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo proceda a proferir el correspondiente acto administrativo mediante el cual se le otorgue el reconocimiento económico de que tratan los artículos 8 y 12 de la Ley 790 de 2002 y la sentencia C-991 del 12 de octubre de 2004. CONTESTACIÓN La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura, frente a los hechos planteados por la actora, manifestó que la señora CARMEN ADRIANA MARTINEZ CRESPO, como consecuencia de la supresión de su cargo el 19 de mayo de 2004, interpuso acción de tutela contra el INAT en liquidación, correspondiéndole al Juzgado Tercero Civil del Circuito de Pasto, quien concedió

la tutela de los derechos por ella invocados y, por tal motivo, ordenó se otorgara el reconocimiento económico de que trata el artículo 8 de la Ley 790 de 2002. Teniendo en cuenta lo anterior, el INAT en liquidación profirió la Resolución No 0020 del 24 de enero de 2005, por el cual se reconoce y ordena el pago del reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica (de que trata el art. 8 de la Ley 790 de 2002). Dijo que a la actora se le otorgó el beneficio económico en un porcentaje del 75% de la asignación básica mensual, toda vez que su calidad de empleada pública en provisionalidad retirada constituía fundamento fáctico para ello. El beneficio se perdería si se cumplían los siguientes requisitos: 1) cumplimiento de los doce meses que establece la norma y 2) perder la condición de desempleado. En el caso concreto, manifestó que la actora, al ser ex funcionaria reincorporada en su cargo (en virtud del fallo del 27 de septiembre de 2005), tal beneficio se pierde de forma inmediata y en el caso en que el reintegro se haga sin solución de continuidad la funcionaria se encuentra obligada a restituir el dinero recibido por concepto de reconocimiento económico. Y fue por ello que el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Pasto ordenó reconocer todos los salarios y prestaciones sociales de la actora a los cuales tenía derecho desde la fecha en que fue desvinculada y hasta el momento en que fuera reincorporada a la nómina de la entidad debiendo adelantar el cruce de cuentas correspondiente y en caso de resultar saldos a favor de la entidad, como la restitución de la bonificación,

debería ofrecer facilidades de pago. Concluyó que el asunto que se discute en este momento ya fue objeto de decisión por parte de otro juez , careciendo de objeto la reclamación actual, aún más cuando el comportamiento desplegado por la administración fue conforme a lo establecido por el juez y no puede pretender la actora al reconocimiento actual de beneficio contemplado en el art. 8 de la Ley 790 de 2002, como consecuencia del retiro del servicio por liquidación definitiva de la entidad, toda vez que el reconocimiento económico ha perdido vigencia como consecuencia de la derogatoria tácita del art. 13 de la Ley 79 de que fue objeto, por virtud de la expedición de la Ley 812 de 2003. Expresó que en cuanto al término de vigencia contemplado para el reconocimiento de beneficios en mención, la misma ley estableció en su artículo 13 que los mismos se aplicarían a los servidores públicos retirados del servicio a partir del 1º de septiembre de 2002, hasta el vencimiento de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. Finalmente expuso que si se tiene en cuenta que la norma legal establece una limitación al beneficio del reconocimiento económico (artículo 8) y al programa de mejoramiento de competencias laborales (art. 11) , no fue declarado inexequible, no hay lugar al reconocimiento económico de la ex funcionaria ADRIANA MARTÍNEZ CRESPO. Lo anterior con fundamento en que el vínculo legal de la demandante con la entidad desapareció el 30 de diciembre de 2006 y el beneficio o garantía agotó su aplicabilidad el 31 de enero de 2004 y como se evidencia, fue retirada casi tres años después de la aplicabilidad de la garantía y el legislador no

dio lugar a reconocimiento del beneficio con posterioridad al 31 de enero de 2004. EL FALLO IMPUGNADO El Tribunal Administrativo de Nariño – Sala Cuarta de Decisiónen fallo del 16 de mayo de 2007, negó el amparo constitucional solicitado por la actora. Hizo referencia a lo establecido en el capítulo II de la Ley 790 de 2002, para establecer que a la actora a quien se protegió su calidad de madre cabeza de familia no le es aplicable el reconocimiento económico pues como dijo la Corte Constitucional se trata de dos beneficios excluyentes. La protección laboral reforzada que recibió la actora, consolidada en el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir entre la fecha de supresión del cargo – 19 de mayo de 2004, hasta la liquidación definitiva del INAT –31 de diciembre de 2006-, por imposibilidad física y jurídica de reintegrarla debido a la inexistencia de un cargo equivalente en la entidad, releva el derecho al reconocimiento económico que reclama la Actora que según la ley se otorgaba sólo por 12 meses. Así lo expresan la ley y la jurisprudencia y además porque es fiel acatamiento de lo ya decidido por un juez constitucional en fallo de tutela que tiene efecto de cosa juzgada. Por lo tanto expuso que se desvirtúa la violación de los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso. IMPUGNACIÓN La actora impugna el fallo con los mismos argumentos expuestos en la solicitud inicial y pide que se tenga en cuenta otra tutela perteneciente a la señora Silvia

Rodríguez Martínez en contra de la accionada mediante la cual se concedió la tutela solicitada ordenándose al Gerente Liquidador del INAT se le otorgue el reconocimiento económico de que trata el artículo 8 de la Ley 790 de 2002 y por lo tanto solicita se revoque el fallo y se acceda a la solicitud.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Pretende la señora CARMEN ADRIANA MARTÍNEZ CRESPO que se revoque el fallo impugnado y en su lugar se acceda al amparo del debido proceso e igualdad que estima le fueron vulnerados por el accionado al no ordenar el reconocimiento económico de que trata el artículo 8° de la Ley 790 de 2002.

Aun cuando la actora cuenta con otros medios de defensa judicial, dada su condición de mujer cabeza de hogar, el otro medio no sería idóneo y eficaz para el amparo de sus derechos, por lo tanto se procederá a analizar el fondo del asunto. Mediante la Ley 790 de 2002, el Congreso de la República confirió al Presidente de la República facultades extraordinarias para reestructurar entidades del orden nacional. En ella, además el Congreso para evitar posibles desmanes o la vulneración de derechos constitucionales fundamentales de personas que se encontraren en condiciones especialmente desfavorables, en su artículo 12 amparó expresamente a las madres cabezas de familia sin alternativa económica; a las personas con limitación física, mental, visual o auditiva y; a los servidores públicos a quienes les faltare menos de tres años para cumplir con sus requisitos de jubilación, circunstancia que se conoce como “retén social”, que va hasta la

liquidación definitiva de la entidad. Frente al caso concreto, observa la Sala que mediante el Decreto 1291 del 21 de mayo de 2003, el Gobierno Nacional suprimió y ordenó la liquidación del INAT y por Decreto 1481 del 11 de junio de 2004, suprimió el cargo que ocupaba la

señora CARMEN ADRIANA MARTINEZ CRESPO.

Por Resolución del 20 de enero de 2005, el Liquidador del INAT, en atención a lo ordenado en la Ley 790 de 2002 y el Decreto 190 del 30 de enero de 2003, resolvió hacer un reconocimiento económico para la rehabilitación profesional y técnica por valor $9.841.902 (fl. 21). Mediante Resolución No 91 del 30 de marzo de 2006, señala el Gerente Liquidador del INAT, que en fallo proferido por el Juez Quinto Laboral del Circuito de Pasto el 27 de septiembre de 2005, amparó los derechos constitucionales fundamentales a la igualdad y al debido proceso y al mínimo vital de la señora ADRIANA MARTINEZ CRESPO y ordenó al Liquidador del INAT, en el término de cuarenta y ocho horas hábiles siguientes a la ejecutoria de la providencia, adelantar las gestiones tendientes al reintegro de la demandante, “sin solución de continuidad desde la fecha en la cual fue desvinculada de la entidad y hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa” y además ordenó al Liquidador el reconocimiento de “todos los salarios y prestaciones a los cuales tenía derecho desde la fecha en la cual fue desvinculada y hasta el momento en que sea efectivamente incorporada a la nómina de la entidad debiendo adelantar

el cruce de cuentas correspondiente, y en caso de resultar saldos a favor de la entidad, como la restitución de bonificación , deberá ofrecer facilidades de pago a la accionante que garantice su subsistencia digna y la de su menor hija. En todo caso, llegando al momento de la liquidación definitiva de la empresa podrá materializar los ajustes pendientes con el pago de la indemnización que en ese momento habrá de realizarse” . En la resolución citada anteriormente manifiesta la imposibilidad física y jurídica para cumplir la obligación impuesta por el Juzgado Laboral, en lo que respecta al reintegro al cargo que fue suprimido, por lo tanto resolvió reconocer y cancelar los salarios y prestaciones dejados de percibir desde el 19 de mayo de 2004 y hasta el 31 de mayo de 2006, descontando la suma del reconocimiento económico entregado a la actora, indexado, y descontando lo percibido por concepto de seguridad social para pagar un valor total a reconocer y cancelar por la suma de $ 26.602.454. (fls. 23 a 25). De otra parte, además de lo anterior, la actora pretende el pago del reconocimiento económico por considerar que tiene derecho. Al respecto es del caso señalar que la Ley 790 de 2002, tiene los siguientes beneficios en los artículos 8, 10 y 12, así: ARTÍCULO 8o. RECONOCIMIENTO ECONÓMICO PARA LA REHABILITACIÓN PROFESIONAL Y TÉCNICA. Los empleados públicos de libre nombramiento y remoción de los niveles jerárquicos diferentes al directivo y las personas vinculadas por nombramiento provisional en cargos de carrera administrativa en

los organismos y entidades de la rama ejecutiva del orden nacional, que sean retirados del servicio por supresión del cargo en desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública, recibirán un reconocimiento económico destinado a su rehabilitación laboral, profesional y técnica. Este reconocimiento económico consistirá en una suma de dinero equivalente a un porcentaje no inferior al cincuenta por ciento (50%) de la asignación básica correspondiente al cargo suprimido, el cual se pagará en mensualidades durante un plazo no mayor a doce (12) meses, en los términos y condiciones que establezca la reglamentación que expida el Gobierno Nacional. De acuerdo con la reglamentación que para el efecto establezca el Gobierno Nacional, los ex empleados tendrán derecho a recibir el reconocimiento económico mencionado cuando acrediten una cualquiera de las siguientes circunstancias: a) Estar vinculado a un programa de formación técnica o profesional o de capacitación formal o informal; o b) Estar vinculado laboralmente a un empleador privado, en un cargo creado o suplido recientemente por el empleador, y que implique realmente un nuevo puesto de trabajo a partir de la entrada en vigencia de la presente ley. En este caso, dicho reconocimiento será directamente entregado al nuevo empleador siempre que tal vinculación laboral sea a través de un contrato a término indefinido o un contrato a un término no inferior a dos (2) años. El reconocimiento económico de que trata el presente artículo no constituye para efecto alguno salario o factor salarial y el pago del mismo no genera relación laboral.

ARTÍCULO 10. CONDICIONES PARA EL RECONOCIMIENTO. El derecho a

recibir el reconocimiento económico de que trata el artículo 8° de la presente ley se pierde en el evento en que el ex empleado no acredite mensualmente una de las dos circunstancias enumeradas en los literales a) y b) del artículo 8° de la presente ley. ARTÍCULO 12. PROTECCIÓN ESPECIAL. De conformidad con la reglamentación que establezca el Gobierno Nacional, no podrán ser retirados del servicio en el desarrollo del Programa de Renovación de la Administración Pública las madres cabeza de familia sin alternativa económica, las personas con limitación física, mental, visual o auditiva, y los servidores que cumplan con la totalidad de los requisitos, edad y tiempo de servicio, para disfrutar de su pensión de jubilación o de vejez en el término de tres (3) años contados a partir de la promulgación de la presente ley. De los artículos transcritos, establece la Sala que el reconocimiento económico no es aplicable a quien le fue otorgado el otro beneficio de madre cabeza de hogar, dado que al conceder uno de esos beneficios excluye el derecho a los demás, pues el reconocimiento económico es permitido a quienes fueron desvinculados como una indemnización y el retén social, es el beneficio que se da a las madres cabezas de hogar en el sentido de mantenerlas en la entidad hasta su liquidación definitiva. Así las cosas, la actora recibió la protección por ser madre cabeza de familia consistente en el pago (sin laborar como quiera que su cargo fue suprimido) de la totalidad de los salarios dejados de percibir desde el 19 de mayo de 2004 hasta el 30 de diciembre de 2006 fecha en la cual el INAT dejó de existir, por lo tanto, no

se le ha vulnerado ninguno de los derechos constitucionales fundamentales citados. En consecuencia se confirmará el fallo impugnado que denegó la solicitud. En mérito a lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA:

CONFÍRMASE EL FALLO IMPUGNADO.

Envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ