CE-19001-23-31-000-2008-00258-01(1136-10)-2011

PENSION DE JUBILACION EN LA POLICIA NACIONAL – La Norma aplicable al momento de la muerte del uniformado. No aplicación del régimen general de la Ley 100 de 1993 a situaciones consolidadas antes de su vigencia. No aplicabilidad del principio de favorabilidad En razón a que la normatividad aplicable para el momento del deceso del uniformado, 20 de octubre de 1965, no establecía una pensión de sobrevivientes a favor de los beneficiarios del causante que hubiera laborado menos de 15 años, la demandante pretende que en aplicación del principio de favorabilidad instituido en la Constitución Política de 1991, se le reconozca la prestación conforme a lo reglado por el régimen común contenido en la Ley 100 de 1993, en razón a que éste exige un mínimo de 26 semanas cotizadas al momento de la muerte. No es posible realizar un juicio de proporcionalidad o establecer un parámetro de comparación entre las normas que regían las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional hace más de 40 años con los regímenes especiales que rigen en la actualidad o con el Sistema General de Pensiones dispuesto en la Ley 100 de 1993, en razón a que para esa época estaba vigente un orden constitucional distinto al que rige en la actualidad y por tanto ese fue el contexto normativo que se aplicó. Por otra parte, la aplicación del principio de favorabilidad supone el conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente “vigentes” al momento en que se realice el análisis del caso particular, o cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones. En el sub lite no se configura ninguna de las hipótesis anteriores

en razón a que la actora pretende la comparación del régimen prestacional especial que regía a los Agentes de la Policía en el año 1965, que se aplicó a situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia, con el Sistema General de Pensiones que entró a regir en 1994, es decir, 29 años después de acaecido el hecho en que se sustenta la prestación de reconocimiento pensional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 13 / DECRETO 981 DE 1946

NOTA DE RELATORIA: En el mismo sentido ver sentencia proferida en el exp.

0072-11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejera ponente: DRA. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil once (2011).

Radicación número: 19001-23-31-000-2008-00258-01(1136-10)

Actor: ESTER PINO DE GUEVARA

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante, contra la sentencia de 25 de marzo de 2010 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las súplicas de la demanda incoada por Ester Pino de Guevara

contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del Oficio No. 05785 de 13 marzo 2008,

expedido por el Jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional, por medio del cual le negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes a la actora en calidad de cónyuge supérstite del Agente de la Policía Miguel Angel Guevara Leal, con retroactividad de cuatro años. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada al reconocimiento y pago de la pensión por muerte con retroactividad de cuatro años aplicando lo dispuesto en el artículo 48 de la ley 100 de 1993, reconocer los reajustes previstos en la ley, la indexación conforme a lo establecido en el artículo 178 del C.C.A. y darle cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 ibidem. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: Mediante Resolución No. 01199 de 11 abril de 1957, la Policía Nacional nombró al señor Miguel Angel Guevara Legal como Agente de la Policía del Cauca. El 15 de agosto 1953 el Agente Miguel Angel Guevara contrajo matrimonio con la señora Esther Pino Mosquera en la Parroquia de San Pedro de Timbio, Cauca. Por Resolución No. 057 de 11 de noviembre 1965, el Agente Miguel Angel Guevara Legal fue dado de baja por defunción ocurrida el 22 de octubre 1965, por impacto de arma de fuego recibido mientras se encontraba atendiendo una riña en la ciudad de Popayán. El uniformado completó ocho años, cinco meses y 19 días de servicio en la Institución Policial y falleció en actos del servicio por causa y razón del mismo.

Mediante oficio presentado el 25 de febrero de 2008, la demandante le solicitó el Director General de la Policía Nacional el reconocimiento y pago en la pensión de sobrevivientes con retroactividad de cuatro años por la muerte de su esposo Miguel Angel Guevara Leal, con fundamento en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 288. Por Oficio No. 05785 de 3 de marzo 2008 el Jefe del Grupo de Pensionados de la Policía Nacional negó el reconocimiento pensional argumentando que la normatividad que se encontraba vigente para la época en que ocurrió el deceso del Agente Miguel Angel Guevara Leal exigía 15 años o más de servicio a la entidad policial y el causante sólo reunió 8 años, 5 meses y 19 días, por tal razón no cumplió con el requisito mencionado. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 2, 4, 48 y 53; Ley 100 de 1993, artículos 46, 48 y 288, y Ley 238 de 1995, artículo 1. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El apoderado de la entidad demandada al contestar la demanda se opuso a las pretensiones (fl. 41). La normatividad que se encontraba vigente para la fecha en que ocurrió el deceso del Agente Miguel Angel Guevara Leal determinaba que los beneficiarios del causante podrían acceder a la pensión siempre que el uniformado hubiere laborado 15 años o más de servicio, requisito que no se cumplió en el presente porque el uniformado laboró del 1 mayo de 1957 al 20

octubre 1965, para un total de ocho años. Por otra parte, la Ley 100 de 1993 en el artículo 279 excluyó de su aplicación a los miembros de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional por estar regidos en materia pensional y de salud por normas de carácter especial y particular. “Sin perjuicio de lo anterior, debo señalar que en ningún caso la demandante tendría derecho a pensión de sobrevivientes de acuerdo a la ley 100 de 1993; toda vez que el fallecimiento del agente Miguel Angel Guevara Leal, sucedió en el año 1965. Es decir, antes de entrar en vigencia la Ley 100 de 1993”. LA SENTENCIA El tribunal administrativo del Valle del Cauca negó las súplicas de la demanda (fls. 75 a 84). Indicó que para la fecha de ocurrencia de los hechos la norma aplicable para acceder a la pensión de sobrevivientes dentro del régimen especial de la Policía Nacional era el Decreto 981 de 1946, que en el artículo 13 establecía que los Agentes de la Policía, entre otros, transmitirían a sus herederos el derecho a percibir una pensión mensual equivalente al 50% del último sueldo siempre que hubieran reunido 15 años o más de servicio. Para quienes no cumplían el requisito de tiempo de servicio la norma estableció que se transmitiría a los herederos el derecho a percibir por una sola vez una indemnización equivalente a 30 meses del último sueldo cuando la muerte surge de un accidente de trabajo o de 15 meses del último sueldo cuando el deceso se produce por cualquier causa. En este caso, a los beneficiarios del Agente Miguel Angel Guevara Leal se les reconoció una indemnización de acuerdo con la normatividad vigente para la

época teniendo en cuenta que el tiempo de servicio del causante fue de 8 años, 5 meses y 19 días. Por otra parte, el artículo 46 de la Ley 100 de 1993 determina que los miembros del grupo familiar del pensionado o afiliado que fallezca tendrán derecho a una pensión de sobrevivientes siempre que el causante haya cotizado por lo menos 26 semanas al momento de la muerte. Citó apartes de un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil que se refirió al tema de la irretroactividad de la ley para concluir que la regla general que rige en nuestro ordenamiento jurídico es que las leyes rigen hacia el futuro. En este caso no es posible aplicar la Ley 100 de 1993 porque el Agente Miguel Angel Guevara Leal falleció mucho antes de su expedición y por tanto la situación de sus beneficiarios se regía con base en lo dispuesto en el Decreto 981 a 1946. “En caso contrario se desconocería el principio de retroactividad de la ley. Sin más consideraciones de orden legal. El tribunal contencioso administrativo del Cauca” negó las pretensiones. EL RECURSO La demandante apeló el anterior proveído (fl.87). Manifestó que no es posible acudir al principio de retroactividad de la ley para solucionar el caso concreto sino al artículo 53 de la Constitución Política que ordena la aplicación del principio favorabilidad en casos de duda en aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho. Además de la anterior razón, “el principio de irretroactividad se aplica a situaciones o estados consolidados, es decir, derechos adquiridos. El único derecho consolidado de la actora es la indemnización por muerte y cesantía póstuma del fallecido agente”.

Luego de citar apartes de varias sentencias en las que se trató el tema de la retrospectiva de la ley evidenció que dicha figura está íntimamente ligada al principio de favorabilidad dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política, reiterado en el artículo 168 de la Ley 100 de 1993. Transcribió apartes de una sentencia del Consejo de Estado proferida el 8 de mayo de 2008, M.P. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, en la que se manifestó lo siguiente: “De lo anterior se concluye con toda claridad que la finalidad de los regímenes especiales es conceder beneficios legales a grupos determinados de trabajadores y no tornarse en un elemento de discriminación para dificultarles el acceso a los derechos mínimos consagrados en la legislación para la generalidad, lo cual significa, que si el régimen especial resulta ser menos favorable que la norma general, se impone la aplicación de esta última, por cuanto la filosofía de las regulaciones especiales es precisamente la búsqueda del mayor beneficio para las personas que regula. (…) Así pues, se harán efectivas las consideraciones anteriormente consignadas al caso que ocupa la atención de la Sala, dejando de lado por razones de equidad las disposiciones del Decreto 1213 de 1990, pues sin duda alguna, si el causante cumplía los requisitos para ser acreedor a la pensión de sobrevivientes contemplada en el régimen general y no las previstas en el régimen especial, resulta forzoso concluir que, en aras al principio de favorabilidad y en desarrollo el principio de igualdad, sus beneficiarios tienen derecho a la pensión de

sobrevivientes prevista la Ley 100 de 1993, desde luego, si reunía las condiciones para ello”. Concluyó que el principio de favorabilidad en la seguridad social está dispuesto en el artículo 288 de la Ley 100 de 1993 y sólo exige que su aplicación se “someta a la totalidad de las disposiciones de esta ley”. “La aplicación del principio de irretroactividad de la ley desconociendo la retrospectiva de la ley laboral en pensiones y el principio de favorabilidad desvertebra la naturaleza del sistema bajo el cual se ha ordenado la seguridad social, al ignorar la condición del artículo 288 de la ley 100 de 1993, para otorgar una pensión de sobrevivientes”. La aplicación retrospectiva de la ley con base en el principio de favorabilidad permite la aplicación de la ley 100 de 1993 a situaciones ocurridas con anterioridad a su vigencia “sin distinguir el año, trátese de normas como el Decreto 1213 de 1990 o anteriores a este”. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado al rendir concepto visible a folio 102 solicitó confirmar la decisión que negó las súplicas de la demanda. En este caso no resulta procedente la aplicación del artículo 46 de la Ley 100 de 1993 porque la muerte del Agente Guevara Leal se produjo el 20 octubre 1965 y la Ley 100 de 1993 sólo entró a regir el 1 abril 1994, es decir, 31 años después de haber ocurrido el hecho. En los casos en que el Consejo de Estado ha reconocido la pensión de sobrevivientes a miembros de la Policía Nacional con base en lo dispuesto en la

Ley 100 de 1993, el deceso que genera la prestación se ha producido con posterioridad a la expedición de la Constitución de 1991 y de la Ley 100 de 1993, normas que con sus principios habilitan el reconocimiento pensional aplicando el principio de favorabilidad. En este caso no es posible aplicar el principio de favorabilidad porque el mismo supone la existencia de un conflicto entre dos normas vigentes y es claro que en este caso el Decreto 981 de 1946 no se encuentra vigente. La interpretación que hace el apoderado de la demandante permitiría que situaciones consolidadas hace 30 o 40 años pudieran ser revisadas en la actualidad aduciendo la aplicación del principio favorabilidad dispuesto en la Constitución de 1991. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, se procede a decidir, previas las siguientes, CONSIDERACIONES Problema jurídico Consiste en determinar si la demandante, en su calidad de cónyuge supérstite del Agente de la Policía Miguel Angel Guevara Leal, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes en aplicación del principio de favorabilidad. Acto acusado Oficio No. 05785 de 13 marzo de 2008 proferido por el Jefe del Grupo de Pensionados del Área de Prestaciones Sociales, Secretaria General, Policía Nacional, por medio del cual se negó el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes por la muerte del Agente Miguel Angel Guevara Leal en razón a que la normatividad vigente para la época en que ocurrió el deceso del uniformado, 20 de octubre de 1965, exigía 15 años de servicio para acceder a la prestación y en este caso el extinto policial laboró 8 años, 5 meses y 19 días por

lo que no cumplió con el requisito mencionado (fl.6). De lo probado en el proceso Según Radicado No. 703 de 7 marzo 1966, expedido por el Archivo General de la Policía Nacional, el Agente Miguel Angel Guevara Leal prestó su servicio en esa Institución del 1 mayo 1957 al 20 octubre 1965, para un total de 8 años, 5 meses y 19 días. En la hoja de vida no figura la causa de la muerte ni el registro civil de función, tampoco constancia sobre el reconocimiento y pago de cesantía parcial o total (fl. 7). A folio 3 obra copia de la petición de reconocimiento y pago de la pensión de sobrevivientes presentada por la actora el 25 febrero 2008, en calidad de cónyuge supérstite del causante, solicitándole al Director General de la Policía el reconocimiento de la prestación con retroactividad de cuatro años, con base en lo dispuesto en la Ley 100 de 1993, artículos 46, 47 y 288. Según partida de matrimonio expedida el 2 julio 2008, el señor Miguel Angel Guevara Leal contrajo matrimonio con la señora Ester Pino Mosquera en la Parroquia de San Pedro de Timbio, Cauca, el 15 de agosto de 1953 (fl. 2). Análisis de la Sala Teniendo en cuenta que lo pretendido por la actora es el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes por la muerte de su esposo ocurrida en octubre de 1965, en aplicación del principio de favorabilidad consagrado en la Constitución Política de 1991, procede la Sala a su estudio en el siguiente orden:

Régimen aplicable a los miembros de la Policía Nacional para el año 1965 Para la fecha en que ocurrió el deceso del Agente Miguel Angel Guevara Leal, se encontraba vigente el Decreto 981 de 1946, por medio del cual se reorganizó la Caja de Protección Social de la Policía Nacional. El artículo 13 de dicha normativa disponía: “El personal de Oficiales, Suboficiales, Agentes, Detectives y Dactiloscopistas afiliados a la Caja gozarán, a partir del 21 de diciembre de 1945, de las siguientes prestaciones: (…) b). Los que fallezcan después de quince años de servicios, prestados sucesiva o alternativamente en cualquiera de los cargos relacionados en el inciso primero del presente artículo transmitirán a sus herederos el derecho a percibir una pensión mensual equivalente al cincuenta por ciento (50%) del ultimo sueldo devengado, por los siguientes términos: Por diez (10) años, si la muerte sobreviniere a consecuencia de un accidente de trabajo. Por cinco (5) años, si la muerte sobreviniere por cualquier otra causa. (…)”. En relación con los derechos prestacionesles de quienes fallecieron antes de cumplir el tiempo de servicio exigido, la norma disponía lo siguiente: “(…) f). Los que fallezcan antes de completar quince años de servicio en los cargos previsto en el inciso primero del presente artículo, transmitirán a sus herederos el derecho a percibir por una sola vez, las siguientes indemnizaciones: Una indemnización equivalente al valor de treinta meses del último sueldo devengado, cuando la muerte sobreviene a consecuencia de un

accidente de trabajo. Una indemnización equivalente al valor de quince meses del último sueldo devengado, cuando la muerte sobreviene por cualquier otra causa”. La norma en cita resulta aplicable al caso sub lite en razón a que era la que regulaba las prestaciones de los Agentes de la Policía para el 20 de octubre de 1965, fecha de la muerte de Miguel Angel Guevara Leal, y en tal sentido sus herederos se hicieron acreedores a la indemnización establecida a favor de los uniformados que contaban con menos de 15 años de servicio, determinadas en el literal f) del artículo 13 del Decreto 981 de 1946. En razón a que la normatividad aplicable para el momento del deceso del uniformado, 20 de octubre de 1965, no establecía una pensión de sobrevivientes a favor de los beneficiarios del causante que hubiera laborado menos de 15 años, la demandante pretende que en aplicación del principio de favorabilidad instituido en la Constitución Política de 1991, se le reconozca la prestación conforme a lo reglado por el régimen común contenido en la Ley 100 de 1993, en razón a que éste exige un mínimo de 26 semanas cotizadas al momento de la muerte. Principio de Favorabilidad La Constitución Política de 1991, en el artículo 53, estatuyó el principio de favorabilidad en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho cimentado en la garantía de los derechos fundamentales que propugna el Estado Social de Derecho. En aplicación de tal principio, la Carta Política de 1991 ha considerado que el cambio de legislación en materia laboral debe atender el principio de progresividad de los derechos sociales y el principio de favorabilidad laboral, en

tal sentido, los cambios legislativos de las normas laborales están restringidos por los principios mínimos del trabajo y la prohibición de los retrocesos. El principio de progresividad legislativa supone la existencia de normas restrictivas o limitantes que han evolucionado con el transcurso del tiempo y por tanto resulta evidente que una norma expedida 30 años atrás pudiera considerarse en la actualidad como restrictiva frente a la estructura del Estado Social de Derecho que gobierna desde la expedición de la Constitución de 1991. En este sentido, no es posible realizar un juicio de proporcionalidad o establecer un parámetro de comparación entre las normas que regían las prestaciones sociales de los miembros de la Policía Nacional hace más de 40 años con los regímenes especiales que rigen en la actualidad o con el Sistema General de Pensiones dispuesto en la Ley 100 de 1993, en razón a que para esa época estaba vigente un orden constitucional distinto al que rige en la actualidad y por tanto ese fue el contexto normativo que se aplicó. Por otra parte, la aplicación del principio de favorabilidad supone el conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente “vigentes” al momento en que se realice el análisis del caso particular, o cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones. En el sub lite no se configura ninguna de las hipótesis anteriores en razón a que la actora pretende la comparación del régimen prestacional especial que regía a los Agentes de la Policía en el año 1965, que se aplicó a situaciones jurídicas consolidadas bajo su vigencia, con el Sistema General de Pensiones que entró a regir en 1994, es decir, 29 años después de acaecido el hecho en que se sustenta

la prestación de reconocimiento pensional. Así, resulta evidente que el planteamiento de la demandante no es de aquellos que permita la aplicación del principio de favorabilidad en razón a que se sustenta en la comparación de un régimen especial derogado antes de la Constitución de 1991, con el régimen general establecido en la Ley 100 de 1993, expedido bajo un orden constitucional diferente. Por lo anterior, el fallo que negó las súplicas de la demandada amerita ser confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Confírmase la sentencia apelada de 25 de marzo de 2010, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las súplicas de la demanda incoada por la señora Ester Pino de Guevara contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

GERARDO ARENAS MONSALVE

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ