CE-19001-23-31-000-2011-00471-01(AC)-2012

DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA - Derecho fundamental de la población desplazada Tratándose del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, esta prerrogativa cobra un mayor grado de acción, toda vez que se trata, de un sujeto cualificado, protegido por el artículo 13 de la Constitución Política, que en interpretación del derecho a la igualdad, dispone la igualdad formal “todos los ciudadanos son iguales ante la ley”, y adicionalmente prescribe la fórmula Aristotélica de justicia distributiva, “a cada uno lo suyo”, es decir, se reconocen en el género humano condiciones desiguales; lo que infiere en pro del desarrollo al principio de igualdad, un trato desigual entre desiguales.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 13 /

CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 51

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., primero (1) de febrero de dos mil doce (2012) Radicación número: 19001-23-31-000-2011-00471-01(AC)

Actor: MARBY CORDOBA

Demandado: MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL - FONDO NACIONAL DE VIVIENDA Y OTROS Decide la Sala la impugnación presentada por la Caja de Compensación del Cauca - COMFACAUCA - contra la sentencia de 22 de septiembre de 2011 proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a la protección

invocada dentro de la acción de tutela de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. Derechos fundamentales invocados en protección Actuando en nombre propio y en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 Superior, la actora invoca la protección de los derechos fundamentales a la dignidad humana, igualdad y vivienda digna, que considera vulnerados por las autoridades accionadas.

Fundamenta la solicitud de protección en los siguientes,

2. Hechos 2.1. Afirma la actora, que en su condición de persona desplazada por la violencia, solicitó en el mes de junio del año 2007 un subsidio de vivienda de los otorgados por el Gobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda, para lo cual radicó ante la Caja de Compensación del Cauca - COMFACAUCA la documentación pertinente, por ser ésta la entidad que tramita dichas solicitudes en el Departamento del Cauca. (Fl.7). 2.2. Al desconocer el estado de su solicitud y no encontrar su nombre relacionado en los listados oficiales de COMFACAUCA, acudió a la Defensoría del Pueblo, quien mediante Oficio No.540 de 18 de febrero de 2009 solicitó la información respectiva a la entidad competente. (Fl.8). 2.3. Por medio de Oficio No.3750 de febrero 27 de 2009, COMFACAUCA manifestó que la señora Marby Córdoba, poseía un inmueble en el Municipio de Sibundoy (Putumayo) matriculado bajo el No.440-39962. (Fl.9). 2.4. Por lo anterior, en el mes de junio de 2009, la Defensoría del Pueblo –

Regional Cauca, dirigió oficio a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Asís (Putumayo), con el fin que esta última brindara información acerca del inmueble mencionado, entidad que dio respuesta mediante comunicación de 7 de octubre de 2009 señalando, que el predio aludido pertenecía a la señora HERMENCIA ADARME DELGADO identificada con cédula de ciudadanía No. 27 191.000. (Fls.11-15). 2.5. Posteriormente por solicitud escrita del Defensor Regional del Pueblo del Cauca, el Director de COMFACAUCA afirmó a través de oficio radicado el 1º de diciembre de 2009, que “el fondo nacional de vivienda realizó el cruce de la Cédula de la señora MARBY CORDOBA identificada con la Cédula de ciudadanía Nº 27.181.000 con la base de datos remitida por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi _ IGAC el cual arrojó la siguiente información “con el numero de Cédula 27.151.000 con el nombre de HERMENCIA ADARME DELGADO, figura un predio en el Departamento de Putumayo en Municipio de Sibundoy, identificado con la Cedula Catastral No. 01000129000-6000 y con la matricula inmobiliaria No. 44039962”, el cual permite observar que es un error de digitacion del IGAC, y que es esta entidad la encargada de corregir el error en el número de Cédula de la señora HERMENCIA ADARME DELAGADO y quien debe actualizar la base de datos que se remite mensualmente al Ministerio, para que en un nuevo proceso de

asignación y cruce de Cédulas no sea rechazada la señora MARBY CORDOBA por esta novedad.” (Fls.17-20). 2.6. Considera la accionante, que el hecho de obligarla a someterse nuevamente al procedimiento de análisis documental que ha durado alrededor de tres años, significa asumir las consecuencias de unas anomalías que no le son atribuibles, lo que le ocasiona un quebranto a su derecho a la vivienda, como persona desplazada que es. 2.7. En consecuencia solicita a través del amparo constitucional, se le protejan sus derechos y se ordene a las autoridades accionadas enmendar el error cometido y continuar el procedimiento, sin que se le obligue a realizarlo nuevamente desde el principio.

3. Contestación de la solicitud de tutela Mediante auto de 13 de septiembre 2011 el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción en referencia, y ordenó las notificaciones de rigor. (Fl.23). 3.1. De la Registraduría Nacional del Estado Civil. (Fls.40-49).

Señaló concretamente, que de acuerdo a la información suministrada por la Dirección Nacional de Identificación - DNI –, la cédula de ciudadanía No. 27.181.000 fue expedida el 10 de octubre de 1996 a nombre de la señora Marbys Córdoba, documento cuyo estado a la fecha se encuentra vigente. Y que por otra parte, la cédula de ciudadanía No.27.191.000 fue expedida el 1º de marzo de 2000 a nombre de la señora Hermencia Adarme Delgado, cuyo estado a la fecha se encuentra vigente.

3.2. Del Instituto Geográfico Agustín Codazzi - IGAC - (Fl.50-56). Arguyó, que con base en los documentos obrantes en el escrito de tutela, procedió a llevar a cabo todos los trámites para que fuera expedida de manera inmediata la Resolución No. 86-749-0092 de septiembre 19 de 2011, por medio de la cual se canceló en el predio No.01-00-0129-0006-00 la inscripción de la cédula de ciudadanía No. 27.181.000 y se inscribió la No. 27.191.000, por ser la correspondiente a la señora Hermencia Adarme Delgado. Añadió, que la anterior información ya fue actualizada a nivel nacional y se encuentra disponible para consultarla en esa entidad, razón por la cual solicitó la denegatoria de las pretensiones de la acción. 3.3. De la Superintendencia de Notariado y Registro. (Fl.58). Informó sucintamente, que revisada la información existente estableció que a nombre de la señora Hermencia Adarme Delgado identificada con C.C. 27.191.000, se encontraba registrado un bien inmueble denominado casa lote No.2 Bloque A, ubicado en el Barrio Portachuelo del Municipio de Sibundoy Putumayo, correspondiente a la Matrícula Inmobiliaria No.440-39.962; en tanto que la señora Marby Córdoba identificada con la C.C. 27.181.000 no figuraba como propietaria de bien inmueble alguno. 3.4. De la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA - (Fl.60 y ss.). Adujo, que la postulación de la actora al subsidio de vivienda fue rechazada por

FONVIVIENDA mediante Resolución No.904 de 17 de diciembre de 2009, al encontrarse que “el hogar tenía una o más propiedades en un lugar diferente al de expulsión”, de conformidad con los cruces realizados con las bases de datos del IGAC. Indicó, que si bien COMFACAUCA participa en calidad de intermediaria en los procesos relacionados con el otorgamiento de subsidios de vivienda por parte del Gobierno Nacional destinados a la población vulnerable y desplazada, no tiene ningún grado de responsabilidad ni incidencia en la asignación de los mismos. Por ello, sostuvo que la vinculación realizada a esa entidad era improcedente, pues escapaba de su competencia reconocer los derechos presuntamente vulnerados a la petente. El Fondo Nacional de Vivienda - Fonvivienda, contestó la acción extemporáneamente. (Fls.104 y ss.).

4. Fallo impugnado A través de sentencia de 22 de septiembre de 2011, el Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y dignidad de la actora y ordenó su inclusión en la Convocatoria para el subsidio de vivienda a la cual se inscribió, respetándole en lo posible, el turno que inicialmente le había sido asignado. (Fl.83).

Para arribar a tal determinación, analizó el carácter de fundamental que ostenta el derecho a la vivienda digna de la población desplazada y procedió a valorar los documentos aportados en el plenario, para concluir, que era inaceptable que FONVIVIENDA atribuyera a la accionante el error de digitación en que incurrió el

IGAC, rechazando la postulación al subsidio de vivienda solicitado. Así mismo afirmó, que era reprochable la omisión de COMFACAUCA, pues a pesar de haberse enterado de que la accionante no era la propietaria del bien inmueble ubicado en el Municipio de Sibundoy - Putumayo, no informó tal situación a FONVIVIENDA para que ésta corrigiera tal yerro.

5. Impugnación Inconforme con lo decidido, el Representante Legal de COMFACAUCA impugna la sentencia del a quo y solicita su revocatoria. (Fl.123).

Sostiene en síntesis, que la Resolución No. 904 de diciembre 17 de 2009 fue notificada por edicto de acuerdo con lo prescrito en la ley, y que lo ordenado por el juez de primera instancia excede sus facultades, pues dicha entidad no tiene incidencia en la asignación o rechazo de subsidio por parte de FONVIVIENDA, razón por la que no le es posible modificar un acto administrativo proferido por otra institución. Recibido el expediente en el Despacho, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a desatar la presente controversia.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer la presente Acción de Tutela de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que “Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente”.

2. Presentación del problema jurídico En el sub examine, el problema jurídico se contrae a determinar si las autoridades

demandadas han transgredido los derechos fundamentales invocados por actora, al haber rechazado su postulación al subsidio familiar de vivienda a que considera tener derecho por ser persona en condición de desplazamiento forzado, como consecuencia de la información que erradamente suministró el Instituto Geográfico Agustín Codazzi a FONVIVIENDA, entidad encargada de decidir las solicitudes puestas a su consideración. Con tal propósito, la Sala seguirá la siguiente trayectoria: i) el derecho a la vivienda digna como derecho fundamental de la población desplazada, ii) el material probatorio que obra en el plenario, iii) análisis del caso concreto. i) El derecho a la vivienda digna como derecho fundamental de la población desplazada. En principio, el nacimiento de la acción de tutela como mecanismo de defensa de los derechos fundamentales consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia, preceptuó que las sentencias proferidas en esta instancia constitucional producirían efectos inter partes, es decir, solamente tendría alcance sobre los sujetos que protagonizan la controversia, valga decir, el actor o demandante y la entidad accionada o demandada; sin embargo, tal propósito de protección, fue ampliándose en razón de la interpretación realizada por el alto Tribunal Constitucional, sobre casos en los cuales la conducta del sujeto demandado no vulnera únicamente los derechos fundamentales de quien singularmente interpuso la acción, sino de otras personas que sin ser “parte” en la acción de tutela se encuentran en las mismas circunstancias del actor. En el caso de la población desplazada, la Corte Constitucional en fallo T-025 de

2004, declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucionales acerca de la situación de esta población. En la citada decisión judicial señaló que el estatus de desplazado, constituía una especial protección dado el grado de vulnerabilidad en el cual se encuentran estos ciudadanos, debiéndose garantizar el derecho a la igualdad material. En este sentido estableció como derechos fundamentales de estos ciudadanos, en especial: los derechos a la vida en condiciones de dignidad, los derechos de los niños, de las mujeres cabeza de familia, de adultos de la tercera edad, y de otros grupos especialmente protegidos, el derecho a escoger su lugar de domicilio, los derechos al libre desarrollo de la personalidad, la libertad de expresión y de asociación, el derecho a la salud en conexidad con la vida, integridad personal, seguridad social, al trabajo, la alimentación, la educación, entre otros, todos ellos estructurados bajo las condiciones mismas que enmarcan la problemática del desplazamiento. De conformidad con lo señalado, la sentencia en cita, buscó no sólo dotar de un estatus jurídico privilegiado a la población desplazada otorgándole derechos de carácter fundamental, sino que declaró un estado de cosas inconstitucionales, en busca de un remedio para aminorar las circunstancias de desfavorecimiento que presentan estos ciudadanos y en consecuencia, requirió a las instituciones públicas para atender las necesidades de esta población con cargo al erario estatal. Es claro entonces para esta Sala, que la sentencia T-025 de 2004, estableció un estado de protección no sólo, para quienes hicieron parte del proceso de tutela, sino para todas aquellas personas que en similitud de circunstancias a los actores,

debían ser protegidas en virtud de garantizar el derecho a la igualdad, así las cosas, profirió una sentencia con efecto Inter comunis; es decir, que todas aquellas medidas, declaraciones y órdenes, en suma, en la declaración de estado de cosas inconstitucionales, son otorgadas al peticionario, como destinatario de una sentencia que cobija a las partes procesales, así como a todos aquellos que se encuentran en calidad de sujetos cualificadosdesplazados-. Así las cosas, es evidente para esta Sala, que los derechos declarados como fundamentales por la Corte Constitucional para la población desplazada, son extendidos al actor en tutela, dada su condición de vulnerabilidad por efecto del desplazamiento. A continuación se estudiará el referido a la vivienda digna, invocado en protección por la peticionaria. El artículo 51 de la Carta Política de Colombia, establece que se reconoce el derecho a la vivienda digna a todos los colombianos, de tal manera, que bien podría pensarse que existe un precepto normativo que vincula a todos los ciudadanos frente a un imperativo estatal de provisión de las condiciones mínimas que requiere una persona para desarrollar su proyecto de vida. En tanto, en la segunda parte de la norma en cita, se prescriben una serie de obligaciones en pro del desarrollo progresivo de este derecho, esta vez referido a las posibilidades de acceso de los ciudadanos a los proyectos de vivienda, financiación, promoción de planes para atender a la población menos favorecida; de ahí que corresponde al Estado en desarrollo de los postulados constitucionales, establecer las vías de acceso al disfrute de este derecho.

Se ha indicado en este sentido que la vivienda digna “se proyecta sobre la necesidad humana de disponer de un sitio de vivienda, sea propio o ajeno, que reviste las características para poder realizar de manera digna el proyecto de vida”1. Tratándose del derecho a la vivienda digna de la población desplazada, esta prerrogativa cobra un mayor grado de acción, toda vez que se trata, de un sujeto cualificado, protegido por el artículo 13 de la Constitución Política, que en interpretación del derecho a la igualdad, dispone la igualdad formal “todos los ciudadanos son iguales ante la ley”, y adicionalmente prescribe la fórmula Aristotélica de justicia distributiva, “a cada uno lo suyo”, es decir, se reconocen en 1 Véase al respecto, Sentencia T-958 de 2001. el género humano condiciones desiguales; lo que infiere en pro del desarrollo al principio de igualdad, un trato desigual entre desiguales. Las condiciones de vulnerabilidad y debilidad manifiesta de la población desplazada, han requerido del Estado una intervención inmediata a través de acciones y planes que mitiguen la situación que deben enfrentar las víctimas de los grupos que bajo acciones violentas provocan destierro y desarticulación de la vida de estos ciudadanos, junto con su núcleo familiar. La sentencia T-095 de 2005, se refirió al respecto de la vivienda digna: “Las personas en condiciones de desplazamiento tienen que abandonar sus propios hogares o lugares habituales de residencia y someterse a condiciones inapropiadas de alojamiento en los lugares hacia donde se desplazan, cuando pueden conseguirlas y no tienen que vivir a la intemperie. En relación con este derecho, los Principios 18 y 21

establecen criterios mínimos que deben ser garantizados a la población desplazada a fin de proveerles vivienda y alojamiento básicos”. De conformidad con lo hasta aquí expresado, es claro para esta Sala, que en desarrollo del principio de igualdad (Art. 13 C.P.) de la población desplazada, el derecho a la vivienda digna constituye un derecho fundamental exigible a través del recurso de amparo. ii) Material probatorio. En el sub lite se encuentra acreditado lo siguiente:  La señora Marby Córdoba es persona desplazada por la violencia y se postuló para la asignación de un subsidio familiar de vivienda que otorga el Fondo Nacional de Vivienda, a través de la Convocatoria para la Población Desplazada en el año 2007. (Fl.6,7,130 y ss.).  Al desconocer el estado de su solicitud, en el año 2009 acudió a COMFACAUCA por intermedio de la Defensoría Regional de Cauca, a fin que le brindaran la información pertinente. (Fl.8).  En virtud de lo anterior, se estableció por parte de COMFACAUCA, que su petición había sido rechazada por FONVIVIENDA a través de la Resolución No.602 de 16 de diciembre de 2008, por cuanto con su número de cédula figuraba como propietaria de un inmueble ubicado en el Municipio de Sabundoy - Putumayo. Decía la anotación: “El hogar tiene una o mas propiedades en un sitio diferente al de expulsión”.  Posteriormente, por solicitud dirigida a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Asís - Putumayo, pudo establecerse, que

si bien el inmueble aludido pertenecía a la señora Hermencia Adarme Delgado y no a Marby Córdoba, sí existía efectivamente un error mecanográfico en la digitación del número de cédula inscrito en la matrícula inmobiliaria del bien, pues mientras el correcto era el No.27.191.000, perteneciente a la señora Hermencia Adarme Delgado, se había consignado el No. 27.181.000, correspondiente a la señora Marby Córdoba. (Fls.11-16).  La anterior situación fue puesta en conocimiento de COMFACAUCA en noviembre de 2009, a quien se le solicitó realizar las diligencias pertinentes tendientes a restablecer el derecho de la petente, a lo que respondió que no era ésta entidad, sino FONVIVIENDA, la responsable de realizar el cruce de cédula de la señora Marby Córdoba con base en la información remitida mensualmente por el IGAC, institución encargada de corregir tal yerro. (Fl.19-20).  A través de Resolución No.904 de 17 de diciembre de 2009, FONVIVIENDA rechazó nuevamente la postulación al subsidio familiar de vivienda para población desplazada elevada por la actora, utilizando un argumento idéntico al plasmado en la Resolución No.602 de 16 de diciembre de 2008. La anterior decisión, contra la cual procedía el recurso de reposición, se notificó por edicto que se desfijó el día 23 de marzo de

2010. (Fls.148-162).

 Mediante Resolución No. 86-749-0092 de septiembre 19 de 2011, al percatarse de la equivocación cometida, el IGAC canceló en el predio No.01-00-0129-0006-00 la inscripción del número de cédula 27.181.000, e inscribió el número 27.191.000, por ser el correspondiente a la señora Hermencia Adarme Delgado. (Fl.53). iii) Caso concreto Lo primero en dilucidarse del anterior recuento probatorio, es que la circunstancia que originó el rechazo por parte de FONVIVIENDA de la postulación de la actora, correspondió a un error no imputable a ésta, sino al IGAC, entidad que tan pronto tuvo conocimiento de la inexactitud procedió a corregirla, no obstante, ya había sido definida negativamente la solicitud de la petente. De igual forma es posible afirmar, que si COMFACAUCA tuvo conocimiento de tal anomalía con anterioridad a la expedición de la Resolución No.904 de diciembre 17 de 2009, nada le impedía ponerla a consideración de FONVIVIENDA, pues si bien es cierto que la Caja de Compensación Familiar no tiene competencia para adoptar decisiones relativas a subsidios familiares (la cual recae directamente en el Fondo de Vivienda Familiar), también lo es, que desempeña el rol de intermediador entre el Gobierno Nacional y los hogares aspirantes al subsidio familiar de vivienda, y en virtud de ello tiene a su cargo funciones de divulgación, comunicación, información, verificación y revisión de la información, recepción de documentos, prevalidación, apoyo a la actividades de preselección y asignación a

cargo del Fondo, entre otras, en atención al contrato de Encargo de Gestión celebrado entre ambas entidades. No quiere decir lo anterior, que COMFACAUCA haya sido quien ocasionó el quebranto iusfundamental alegado; pero sí pone de presente, que de no haberse incurrido en la omisión indicada, habría podido corregirse la imprecisión por parte del IGAC con anterioridad a la expedición de la Resolución No.904 de 2009, acto administrativo que adoptó la decisión de rechazar la postulación de la tutelante, y que como bien lo manifestó el a quo, le impuso un gravamen que no tenía el deber de asumir, máxime por su condición especial de persona desplazada por la violencia. Es precisamente esta condición de vulnerabilidad, la que enerva el eventual incumplimiento de subsidiariedad e inmediatez en que puede verse avocada la pretensión de la actora, posición argumentativa que se apoya en la jurisprudencia constitucional, según la cual existen casos en que los anteriores supuestos deben ser aplicados de manera flexible teniendo en cuenta que sobre la población desplazada se predica la titularidad de una especial protección constitucional, debido a las circunstancias particulares de indefensión y debilidad manifiesta en la que se encuentran, y a la necesidad de que se les brinde una protección urgente e inmediata en procura de que les sean garantizadas unas condiciones mínimas de subsistencia dignas2. Atendiendo lo expuesto, la Sala encuentra razones para confirmar el amparo concedido por el juez de primera instancia. No obstante, se modificará parcialmente, en el sentido de confirmar el numeral primero (1º) que protegió los

derechos fundamentales al debido proceso y dignidad de la señora Marby Córdoba y modificar el numeral segundo (2º) en el sentido de que la orden impartida se dirigirá únicamente al Fondo Nacional de Vivienda. Así mismo, adicionar un tercer (3º) numeral, en el que se prevendrá a la Caja de Compensación Familiar del Cauca - COMFACAUCA, para que en lo sucesivo se abstenga de incurrir en conductas u omisiones que puedan dar lugar a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de los grupos familiares en situación de desplazamiento, interesados en acceder a los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional con su intermediación.

III. DECISION En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA

I. CONFIRMASE PARCIALMENTE el fallo de 22 de septiembre de 2011 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca. En consecuencia, CONFIRMASE EL NUMERAL PRIMERO, que accedió al amparo de los derechos al debido proceso y dignidad de la señora Marby Córdoba.

MODIFICASE EL NUMERAL SEGUNDO, en el sentido de indicar que la orden allí contenida se dirige únicamente al Director Ejecutivo del Fondo Nacional de Vivienda - FONVIVIENDA - o a quien haga sus veces. 2 Consultar entre otras, la Sentencias T-563/05, T-1110/05, T-158/06, T-468/06, T-656/06, T-435/06, T768/05, T-651/04, T-1012/03, T-942/07, T-729/10.

II. ADICIONASE un tercer numeral, que dispone: PREVENGASE a la Caja de Compensación Familiar del CaucaCOMFACAUCA - para que en adelante se abstenga de incurrir en acciones u omisiones que den lugar a la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales de los grupos familiares en situación de desplazamiento, interesados en acceder a los subsidios otorgados por el Gobierno Nacional con su intermediación.

III. LIBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.

IV. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITASE el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCON LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO