CE-19001-23-33-000-2017-00041-02(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Incidente de desacato / CUMPLIMIENTO AL FALLO DE TUTELA - Que ordenó a la autoridad accionada reconocer y pagar la pensión especial de invalidez al accionante por ser víctima de la violencia / INCIDENTE DE DESACATO - Revoca la sanción y declara cumplida la sentencia de tutela Colpensiones a través de la citada resolución [SUB 133842 del 24 de julio de 2017], luego de hacer todo un recuento de lo sucedido con el presente trámite constitucional, indicó que con el fin de dar cumplimiento a la orden emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, se procederá a ordenar la inclusión en nómina de una PENSIÓN DE INVALIDEZ POR VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA, en cuantía inicial de $737.717 a partir del 01 de agosto de 2017, y se remitirá copia del presente acto administrativo al MINISTERIO DE TRABAJO, para los fines pertinentes. De lo anterior consta notificación hecha al señor [L.J.G.A.]. En tal virtud, para la Sala se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, lo que trae como consecuencia que, en la actualidad, no haya lugar a imponer sanción alguna al representante legal de Colpensiones. En consecuencia, la Sala revocará la orden emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca del 17 de julio de 2017, y declarará el cumplimiento de la orden de tutela.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTÍCULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00041-02(AC)A

Actor: LISANDRO JAIR GUERRERO ANAYA Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONESCOLPENSIONES Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta de la providencia del 17 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que dispuso: “PRIMERO: SANCIONAR al Dr. Mauricio Olivera Gómez, en su calidad de representante legal de COLPENSIONES, con multa de dos (02) SALARIOS MÍNIMOS LEGALES MENSUALES VIGENTES, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

SEGUNDO: Sin perjuicio de lo anterior, el Representante Legal de COLPENSIONES, deberá dar cumplimiento inmediato al fallo de tutela del 06 de febrero de 2017, proferido dentro del asunto en cita y en los términos que fue ordenado.

TERCERO: ABSTENERSE de sancionar por desacato a la Ministra de Trabajo, por los motivos expuestos en esta providencia” (fl. 63).

ANTECEDENTES

1. Hechos Del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1.1. El 6 de agosto de 2015, el accionante solicitó a la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES” el reconocimiento de la pensión de

invalidez por víctima del conflicto armado en Colombia, conforme lo dispuesto en la Ley 418 de 1997. 1.2. Mediante Resolución No. GNR 42748 del 9 de febrero de 2016, COLPENSIONES consideró que el actor tenía derecho al reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctimas de la violencia, pero indicó que ese reconocimiento debía quedar en suspenso hasta tanto se determinara por la autoridad competente, la entidad encargada del financiamiento de dicha prestación. 1.3. Contra la anterior resolución el actor interpuso recurso de reposición el cual fue resuelto mediante la Resolución No. GNR 161642 del 1º de junio de 2016, que confirmó en su totalidad la resolución recurrida. 1.4. El actor interpuso recurso de apelación contra la Resolución No. GNR 42748 del 9 de febrero de 2016, el cual fue resuelto por Resolución No. VPB 30151 del 25 de julio de 2016, que igualmente confirmó el acto administrativo apelado. 1.5. Por lo anterior, el actor instauró acción de tutela con el fin de que se efectuara el reconocimiento y pago de la pensión por invalidez para víctimas de la violencia estipulada en el artículo 46 de la Ley 718 de 1997, con efectos retroactivos a partir del 26 de julio de 2001, fecha de estructuración de su estado de invalidez. 1.6. El Tribunal Administrativo del Cauca, en sentencia del 6 de febrero de 2017, amparó los derechos fundamentales invocados por el actor.

1.6.1. Consideró que sobre el asunto, la Corte Constitucional en sentencia SU-587 de 2016, en un caso similar al que es objeto de estudio, unificó los criterios conforme a los cuales se debe proceder al reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez requerida por personas víctimas del conflicto armado interno, que cumplan con las condiciones señaladas en la Ley 418 de 1997, a quienes se les hubiere dejado en suspenso su derecho invocando razones de sostenibilidad fiscal o de protección a los recursos parafiscales de la seguridad social. 1.6.2. Que dados los efectos inter comunis que se dio a la providencia, permite extender las medidas de protección adoptadas a casos que resulten similares, de tal manera que para el tribunal, no eran de recibo los argumentos dados por COLPENSIONES para dejar en suspenso el reconocimiento y pago de la pensión especial de invalidez pues que lo que hizo fue trasladar al actor una carga irrazonable y desproporcionada de tener que asumir una discusión netamente institucional. 1.7. En segunda instancia, esta Sección conoció del asunto y en providencia del 18 de mayo de 2017, confirmó la decisión de primera instancia. 1.7.1. Para la Sala, las órdenes que han sido dadas en la sentencia SU-587 de 2016, cobijan al accionante al tener efectos inter comunis, de tal manera que debía estarse a lo resuelto en dicha providencia. 1.7.2. Se hizo claridad en cuanto a que quedó de acuerdo con lo dicho por la Corte Constitucional, la obligación de reconocimiento de la mencionada prestación

por mandato legal, quedaba a cargo del ISS (hoy asumido por COLPENSIONES) “hasta tanto el Gobierno Nacional, si así lo considera pertinente, disponga una entidad de naturaleza oficial distinta para cumplir con dicha labor”, el pago periódico de la misma a juicio de la Corte, igualmente debía quedar en manos de la administradora de pensiones y, lo relacionado con el financiamiento, quedaba en cabeza del Fondo de Solidaridad Pensional.

2. Trámite surtido 2.1. El 11 de mayo de 2017,el señor Lisandro Jair Guerrero Anaya, por conducto de apoderado, presentó escrito de incidente de desacato, señalando que no se ha dado cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca del 6 de febrero de 2017, que se ha acercado en varias oportunidades a COLPENSIONES con el fin de obtener el pago de su pensión, pero que recibido “solo evasivas y promesas no cumplidas de una pronta solución a su situación, es decir, pronto reconocimiento y pago de su pensión” (fl. 2). 2.2. El Tribunal Administrativo del Cauca, inicialmente por auto del 15 de mayo de 2017, dispuso oficiar al representante legal de COLPENSIONES, con el fin de que rindiera informe sobre los trámites adelantados para dar cumplimiento a la orden de tutela (fl. 5). 2.3. Como no se allegó ningún informe, por auto del 23 de mayo de 2017 el Tribunal abrió incidente de desacato en contra del representante legal de COLPENSIONES (fl. 8). 2.4. Posteriormente, en proveído del 16 de junio de2017, consideró necesario

vincular al trámite incidental al Ministerio de Trabajo, por lo que dispuso oficiar a dicha entidad con el fin de que igualmente informara los trámites adelantados para dar cumplimiento a la orden de tutela (fl. 27). 2.5. Por auto del 30 de junio de 2017, el Tribunal abrió incidente de desacato en contra de la Ministra de Trabajo, por no dar respuesta al requerimiento hecho, en aras de establecer las actuaciones llevadas a cabo para dar cumplimiento al fallo de tutela (fl. 34).

3. Informes rendidos 3.1. La Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES”, por conducto de la Gerente de Defensa Judicial, rindió informe en el que manifestó que si bien la Corte Constitucional dispuso que COLPENSIONES era la entidad encargada de reconocer la pensión especial por víctimas de la violencia, también advirtió que dicha competencia estaría asignada hasta tanto el Gobierno Nacional designara una entidad de naturaleza oficial distinta para reconocer la pensión especial de invalidez.

Que teniendo en cuenta lo anterior, el Gobierno Nacional mediante el Decreto 600 del 6 de abril de 2017, adicionó apartes del Decreto 1072 de 2015 y reglamentó la materia, en el sentido de establecer que el Ministerio del Trabajo sería la entidad competente para reconocer y pagar la pensión de invalidez especial por víctimas de la violencia. Advirtió que teniendo en cuenta lo anterior, era necesario que se modulara el fallo de tutela por dos razones: La primera, porque Colpensiones no cuenta actualmente con facultades legales y constitucionales para reconocer y pagar la pensión especial de invalidez; y la segunda, porque con fundamento en la sentencia SU-587 de 2016, que sirvió de base para la emisión del fallo emitido en

contra de Colpensiones, el Gobierno expidió el Decreto 600 de 2017, el cual asignó al Ministerio de Trabajo como entidad encargada de reconocer y pagar la pensión especial de invalidez de víctimas de la violencia. Dijo que en ese orden de ideas, existe una imposibilidad jurídica para el reconocimiento de la prestación por parte de Colpensiones y que proceder a un reconocimiento de ese tipo, acarrearía un indebido manejo del tesoro público y por ende, diferentes tipos de responsabilidades. 3.2. El Ministerio de Trabajo, por conducto de la Jefe (E) de la Oficina Asesora Jurídica, informó, por una parte, que no había notificación alguna al ministerio en relación con el auto previo a la apertura formal del incidente de desacato. Por otro lado, indicó que la providencia de tutela estaba cumplida, en la medida en que la orden dada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-587 de 2016, en cuanto a constituir una nueva fiducia o modalidad operativa con recursos del Presupuesto General de la Nación, se efectuó al proferirse el Decreto 600 de 2017, donde se reguló de manera integral la materia, dejando en cabeza del ministerio ciertas obligaciones. De acuerdo con lo anterior, se refirió a la inclusión de algunas obligaciones al encargo fiduciario suscrito con el Consorcio Colombia Mayor 2013 y se realizó la gestión para apropiar recursos del Presupuesto General de la Nación para el pago de la prestación humanitaria periódica a través de la remisión de los respectivos oficios al Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicitando la asignación de recursos.

Dijo que Colpensiones solo hasta el 23 de junio de 2017 le entregó el expediente del señor LISANDRO JAIR GUERRERO ANAYA, con la salvedad de que no contenía el fallo de primera instancia ni el requerimiento de apertura del trámite incidental. En ese orden de ideas, indicó que el fallo debía ser cumplido por Colpensiones que era la entidad encargada y que tenía la competencia del reconocimiento y pago de la prestación, de tal manera que no sería acertado endilgar responsabilidad al ministerio de una orden que inicialmente no estaba dentro de sus obligaciones y precisó además, que el período de transición no había finalizado, al existir expedientes pendientes de entrega y al contar con 4 meses para responder la solicitud del actor, plazo que se cumple el 23 de octubre de 2017 para atender la solicitud de la prestación. Finalmente, luego de citar las funciones que están a cargo del ministerio, concluyó que no está la de efectuar el reconocimiento de las prestaciones humanitarias para víctimas de la violencia, ya que quien tiene la competencia para cumplir la orden es Colpensiones.

4. La decisión objeto de consulta En providencia del 17 de julio de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca, sancionó por desacato al Representante Legal de Colpensiones, con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por no cumplir con lo ordenado en la sentencia de tutela de primera instancia del 6 de febrero de

2017. Como fundamento de lo anterior, consideró que no se desconoce que el Decreto 600 del 6 de abril de 2017, señala en relación con la prestación humanitaria

periódica que el trámite de reconocimiento estaría a cargo del Ministerio de Trabajo o a través de un encargo fiduciario o de convenio interadministrativo que se suscribiera para tal efecto, pero que no se despoja totalmente a Colpensiones de su obligación, que en principio le fue impuesta en virtud del artículo 46 de la Ley 718 de 1997, el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y en el artículo 3º, numeral 4º del Decreto 2011 de 2012. Esto por cuanto Colpensiones dentro de los tres meses siguientes a la entrada en vigencia del referido decreto, tiene el deber de entregar al Ministerio de Trabajo toda la información relacionada con las pensiones como víctimas de la violencia a trasladar y, al Fondo de Solidaridad Pensional, en relación con los pagos que venga efectuando por las mismas, sin descuidar la continuidad del pago de la pensión como víctimas de la violencia hasta tanto se concrete el paso del pago a quien corresponda. Ahora, dijo que debía tenerse en cuenta que Colpensiones era quien había reconocido mediante la Resolución GNR 42748 del 9 de febrero de 2016, que el señor LISANDRO JAIR GUERRERO ANAYA había cumplido con la totalidad de los documentos requeridos para el reconocimiento de la prestación, y que al ser favorable el fallo de tutela de primera instancia desde el 6 de febrero de 2017, a la fecha de la expedición del Decreto 600 de 2017, ya debería haber reconocido y estar cancelando la prestación al actor en cumplimiento a lo ordenado. Pese lo anterior, Colpensiones se ha sustraído de su obligación sin que medie

justificación válida y sin que exista imposibilidad jurídica y financiera tal como lo aduce, pues la decisión de reconocer y pagar la prestación humanitaria periódica discutida, está amparada en la sentencia de tutela, en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el mismo Decreto 600 de 2017 y además, porque cuenta con la facultad de solicitar el reembolso de los recursos utilizados para tal efecto. En ese orden de ideas, concluyó que el Representante Legal de Colpensiones, teniendo pleno conocimiento del sentido de la providencia de tutela, se ha sustraído del deber de cumplirla. En relación con el Ministerio de Trabajo, dijo que se abstendría de imponer sanción, porque con la expedición del Decreto 600 de 2017, se adelantan las gestiones para dar cumplimiento a lo ordenado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia Su-587 de 2016, lo cual tiene la finalidad de asegurar la existencia de un capital que permita cubrir el pago de las pensiones especiales de invalidez a favor de las víctimas.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991 consagran las herramientas por medio de las cuales el juez de tutela puede obtener el cumplimiento del fallo.

Entre dichas medidas, están las de i) requerir al superior del funcionario al que le correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que haga cumplir la orden y abra el correspondiente proceso disciplinario, ii) abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y iii) sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia.

La Corte Constitucional ha señalado que el objeto del incidente de desacato no es la imposición de la sanción, sino lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela, de tal manera que de verificarse el cumplimiento durante el trámite del incidente no habrá lugar a la imposición de la sanción. Esto se debe a que la finalidad de este trámite no es la sanción, sino el cumplimiento de la orden de tutela. Por consiguiente, el propósito fundamental del grado jurisdiccional de consulta en trámites incidentales es verificar si se cumplió o no con la orden proferida por el juez de tutela.

2. Análisis del caso concreto 2.1. Encuentra la Sala que el Tribunal concluyó que la orden dada en la sentencia del 6 de febrero de 2017, había sido incumplida, porque a la fecha, no se había dado la orden de reconocimiento y pago de la prestación a la que tiene derecho el actor Lisandro Jair Guerrero Anaya, como víctima del conflicto armado, incluso, pese a la existencia del reciente Decreto 600 de 2017. 2.2. Como no obrara en el expediente el informe de cumplimiento de la orden de tutela proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca el pasado 6 de febrero de 2017 y confirmada por esta Corporación, empleado del despacho ponente se comunicó telefónicamente con la Administradora Colombiana de Pensiones “Colpensiones”, a fin de indagar si habían desplegado alguna acción tendiente al cumplimiento de la orden dada por el juez constitucional, y teniendo en cuenta que había una sanción por desacato en contra del representante de la entidad.

En dicha comunicación se informó que la entidad ya había dado cumplimiento a la

orden de tutela, y el Grupo de Sanciones G10 de la Vicepresidencia Jurídica, remitió por correo electrónico copia de los siguientes documentos: ➢ Informe rendido por Director de Acciones Constitucionales de Colpensiones dirigido a esta Corporación, en el que manifiesta que se ha dado cumplimiento al fallo de tutela del 6 de febrero de 2017, en el sentido de haberse emitido por parte del Subdirector de Determinación de la Dirección de Prestaciones Económicas, la Resolución SUB 133842 del 24 de julio de 2017, por la que se ordena el reconocimiento y pago de la pensión de invalidez por víctimas de la violencia, a favor del señor LISANDRO JAIR GUERERO ANAYA, acto que dice, le fue debidamente notificado, razón por la que solicita el levantamiento de las medidas sancionatorias impuestas al funcionario de la entidad. ➢ Copia de la Resolución SUB 133842 del 24 de julio de 2017, suscrita por la Subdirección de Determinación VI (A) de Colpensiones, “por medio de la cual se resuelve un trámite de prestaciones económicas en el régimen de prima media con prestación definida (invalidez víctimas de la violencia – fallo de tutela)”. ➢ Copia del acta de notificación de la resolución mencionada, de fecha 27 de julio de 2017, en la que aparece la firma del notificado, señor Lisandro Guerrero y del notificador.

3. Revisados los documentos enunciados, advierte la Sala que Colpensiones a través de la citada resolución, luego de hacer todo un recuento de lo sucedido

con el presente trámite constitucional, indicó que “con el fin de dar cumplimiento a la orden emitida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA, se procederá a ordenar la inclusión en nómina de una PENSIÓN DE INVALIDEZ POR VÍCTIMAS DE LA VIOLENCIA, en cuantía inicial de $737.717 a partir del 01 de agosto de 2017, y se remitirá copia del presente acto administrativo al MINISTERIO DE TRABAJO, para los fines pertinentes” (fl. 77 vuelto). De lo anterior consta notificación hecha al señor Lisandro Jair Guerrero Anaya (fl.79). En tal virtud, para la Sala se ha dado cumplimiento a la orden de tutela, lo que trae como consecuencia que, en la actualidad, no haya lugar a imponer sanción alguna al representante legal de Colpensiones. En consecuencia, la Sala revocará la orden emitida por el Tribunal Administrativo del Cauca del 17 de julio de 2017, y declarará el cumplimiento de la orden de tutela. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1. REVOCAR la providencia consultada, proferida el 17 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca, y por tanto, la sanción impuesta al Dr.

Mauricio Olivera Gómez, en su calidad de representante legal de la Administradora Colombiana de Pensiones “COLPENSIONES”, por las razones expuestas en la parte motiva de la providencia.

2. DECLARAR el cumplimiento del fallo de tutela proferido el 6 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca, y confirmado por esta Sección en

providencia del 18 de mayo de 2017.

3. REMITIR el expediente al Tribunal de origen con el fin de que este notifique la presente decisión a todos los interesados, por el medio más expedito.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL MILTON CHAVES GARCÍA

BASTO Presidenta de la Sección

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ

RAMÍREZ