CE-19001-23-33-000-2017-00106-01(1925-19)-2020

COSA JUZGADA – Configuración Se configura la cosa juzgada cuando el nuevo litigio presenta identidad en los siguientes tres elementos, a saber: i) Partes. Quienes concurren al nuevo proceso deben ser idénticas personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior. ii) Objeto. Las pretensiones elevadas en el nuevo proceso son iguales a las reclamadas en el primero ya decidido.iii) Causa. El motivo o razón que fundamentó la primera demanda se corresponde con el invocado en la segunda.De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió el asunto en anterior oportunidad y, además, que concurran los elementos enunciados, deberá declararse la configuración de la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le será permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.(...) un análisis integral del proceso con radicado 2014-00234 y la sentencia proferida en dicho asunto, en contraste con el presente medio de control, evidencia una identidad entre las partes, el objeto y la causa, toda vez que comparecen iguales sujetos, se debate el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la actora y el origen de ambos litigios se remonta a los tiempos que deben tenerse en cuenta para tal fin, de cara a la normativa aplicable. En consecuencia, se configuran todos los elementos establecidos por el legislador para el decreto de la excepción de cosa juzgada.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 306

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinticinco (25) de junio de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00106-01(1925-19)

Actor: NANCY CISNEROS BRAVO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Temas: Apelación de excepciones previas AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la decisión de 12 de marzo de 2019, adoptada por el Tribunal Administrativo del Cauca, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, en tanto declaró probada la excepción de cosa juzgada.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones de la demanda La señora Nancy Cisneros Bravo, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en orden a que se anulen las siguientes resoluciones: i) RDP 005102 de 5 de febrero de 2013, proferida por la Subdirección de Determinación de Derechos Pensionales de la UGPP, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia reclamada; y ii) RDP 020654 de 6 de mayo de 2013, que desató el recurso de apelación interpuesto

contra la anterior decisión y la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a reconocer la pensión gracia, con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior al cumplimiento de los 50 años de edad. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Providencia apelada El 12 de marzo de 2019, el Tribunal Administrativo del Cauca, en el marco de la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA, declaró probada la excepción de cosa juzgada, con fundamento en los siguientes argumentos:1 i) En anterior oportunidad, la jurisdicción de lo contencioso administrativo estudió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Nancy Cisneros Bravo contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento de la 1 Folios 182 a 188 y 191 del expediente. pensión gracia. Dicha controversia culminó con sentencia y se encuentra ejecutoriada. ii) En la referida litis se determinó que la demandante no cumplía con los requisitos legales para acceder a la pensión gracia reclamada. iii) En este caso se cumplen con los presupuestos para declarar la excepción de cosa juzgada, es decir, se verifica identidad de partes, objeto y causa entre el anterior proceso y el que actualmente se analiza, a saber: a. Partes: en el primer proceso la ahora accionante demandó a la UGPP y en el sub lite también, es decir, que se trata de iguales sujetos procesales. b. Objeto: Ambos procesos contienen idénticas pretensiones, a saber, la

nulidad de iguales actos administrativos y el reconocimiento de la pensión gracia. c. Causa: Los dos procesos reconducen al estudio de análogos supuestos fácticos, esto es, que la actora prestó sus servicios como docente y acreditó los requerimientos establecidos por la ley para acceder a la prestación en comento. 1.2.2. Recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, el cual fundó en los siguientes razonamientos: 2 i) En el presente caso se debate el reconocimiento de una prestación periódica, la cual no se encuentra sujeta al fenómeno de la cosa juzgada. En tal sentido, el Consejo de Estado ha sostenido que «la cosa juzgada constitucional no cobija el acto administrativo que versa sobre un derecho pensional». ii) La accionante presentó una demanda anterior, pero aquella no prosperó porque no probó la totalidad del tiempo requerido para acceder a la pensión gracia; sin embargo, en el sub lite se demuestra que la interesada estuvo vinculada en el departamento del Caquetá durante 60 días en el año 1979 y, 2 Ibidem. posteriormente, laboró como docente en dicha entidad territorial desde el año 1983 hasta el 2011, cuando fue trasladada al departamento del Cauca. iii) En el presente caso, la actora aporta los documentos que no se allegaron al proceso tramitado con anterioridad, lo cual, a su vez, condujo a que en esa ocasión no apelara la sentencia que fue desfavorable a sus pretensiones, sino que radicó nuevamente la demanda, por cuanto se demostraban nuevos hechos.

1. En el proceso primigenio y en el presente se demandan idénticos actos administrativos, ya que la voluntad de la administración no ha variado y, por lo tanto, no era necesario provocar un nuevo pronunciamiento que reiterara lo ya decidido.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Consiste en determinar si en el presente caso se encuentra acreditada la excepción de cosa juzgada.

Para efectos metodológicos, el estudio del sub lite se desarrollará en el siguiente orden: i) cosa juzgada y ii) solución al caso concreto. 2.2. Cosa juzgada La figura de la cosa juzgada emana de la soberanía del Estado para dotar de inmutabilidad, certeza y fuerza vinculante a las decisiones judiciales, así como proteger la seguridad jurídica de los asociados y de las entidades que intervinieron en un litigio anterior.3 Esta institución procesal evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales.4 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Providencia de 5 de octubre de 2017. Consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Radicación: 25000-23-42-000-201306646-02(3073-16). Actor: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP-. Demandado: Andrés Avelino Rosas Tascón.

4 Como ocurre con las causales de procedencia del recurso extraordinario de revisión. A su vez, el artículo 303 del Código General del Proceso,5 aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA, dispone que se configura la cosa juzgada cuando el nuevo litigio presenta identidad en los siguientes tres elementos, a saber:6 i) Partes. Quienes concurren al nuevo proceso deben ser idénticas personas, naturales o jurídicas, que figuraban como sujetos procesales en el anterior. ii) Objeto. Las pretensiones elevadas en el nuevo proceso son iguales a las reclamadas en el primero ya decidido. iii) Causa. El motivo o razón que fundamentó la primera demanda se corresponde con el invocado en la segunda. De esta manera, cuando en el nuevo proceso se pueda corroborar la existencia de una sentencia ejecutoriada que resolvió el asunto en anterior oportunidad y, además, que concurran los elementos enunciados, deberá declararse la configuración de la cosa juzgada y, en consecuencia, al juez no le será permitido pronunciarse sobre la prosperidad o no de las pretensiones, en tanto que no puede volver a decidir acerca de asuntos ya juzgados, so pena de quebrantar el principio de seguridad jurídica de las decisiones judiciales.7 2.3. Caso concreto. Análisis de la Sala Para resolver el problema jurídico planteado, es oportuno hacer referencia al proceso radicado 2014-00234, respecto del que se predica la aplicación de la cosa 5 «Artículo 303.Cosa juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de

cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes. Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión». 6 Al respeto se puede consultar la sentencia del Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Radicación: 76001-23-33-000-2013-00041-01(0692-16). Actor: Álvaro Ramírez Reyes. Demandado: Universidad del Valle. Consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez. Bogotá D.C., 26 de octubre de 2017. 7 Consejo de Estado. Sección Tercera. Sentencia del 24 de marzo de 2011. Demandante: Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Demandado: Alba Marina Acosta Cadavid. Radicado 17001-23-31-0002004-01402-01(34396). Consejera ponente: Olga Mélida Valle de la Hoz. juzgada y en el que se debatía el reconocimiento de la pensión de gracia sobre la

cual versa la presente controversia. Dicho trámite judicial culminó con sentencia de 5 de octubre de 2016,8 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Popayán, que negó las súplicas de la demanda. Conforme a lo anterior, se contrastarán los extremos procesales que deben tenerse en cuenta para abordar el estudio de la excepción de cosa juzgada, esto es, partes, causa y objeto, con el fin de determinar si entre los procesos promovidos ante esta jurisdicción se ha verificado la identidad que exige el legislador para declarar la existencia de dicho fenómeno. Así: Procesos Partes Causa Objeto La actora expuso i) Pretensión anulatoria: Demandante: los siguientes Declarar la nulidad de las Proceso 1 Nancy hechos: i) prestó resoluciones RDP 005102 de 5 Radicado Cisneros sus servicios como de febrero de 2013 y RDP 2014Bravo docente oficial por 020654 de 6 de mayo de 00234 más de 20 años en 2013, proferidas por la UGPP, Demandado: instituciones que negaron la pensión Unidad educativas gracia. Administrativa adscritas a los Especial de departamentos del ii) Restablecimiento: Gestión Caquetá y Cauca; Reconocer la referida Pensional y ii) acreditó 50 años prestación. Contribucione de edad; y iii) s Parafiscales cumplió con los de la requisitos previstos Protección en las Leyes 114 de Social - UGPP 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 para acceder a la pensión gracia.

Se reiteran los Se reiteran las pretensiones Proceso 2 Demandante: hechos narrados en anulatorias y de (Actual) Nancy el proceso 2014restablecimiento elevadas en Cisneros 00234. el proceso 2014-00234. Bravo

Demandado: Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribucione 8 Folios 100 a 103 del expediente. s Parafiscales de la Protección Social - UGPP Conforme a lo expuesto en acápites precedentes, en consonancia con los documentos aportados al plenario, la Sala concluye que en el presente caso operó el fenómeno de la cosa juzgada, toda vez que se verificó la identidad de partes, objeto y causa entre los trámites judiciales antes descritos, así: a) Identidad de partes. Los dos procesos judiciales en comento fueron promovidos por la señora Nancy Cisneros Bravo contra la UGPP, es decir, que coinciden los sujetos procesales en la parte activa y pasiva. b) Identidad de objeto. En ambos litigios se pretendió la anulación de las resoluciones RDP 005102 de 5 de febrero de 2013 y RDP 020654 de 6 de mayo de 2013, proferidas por la UGPP, que negaron el reconocimiento de la pensión gracia y, a título de restablecimiento del derecho, se solicitó el pago de la referida prestación. c) Identidad de causa. En los dos procesos la demandante solicitó el reconocimiento de la pensión gracia por considerar que reunía los requisitos legalmente establecidos para el efecto, especialmente, sostuvo que contaba con más de 50 años de edad y 20 años de servicio como docente en los

departamentos del Caquetá y Cauca. La apelante afirmó que al sub lite se acompañaron los documentos tendientes a demostrar el cumplimiento del tiempo de servicio requerido para acceder a la pensión gracia, los cuales no se allegaron al proceso tramitado con anterioridad y, por lo tanto, se verifica la existencia de hechos nuevos que desvirtúan la configuración de la excepción de cosa juzgada. Sin embargo, la Sala se aparta del anterior entendimiento y, por el contrario, considera que se verificó la identidad de causa entre los dos procesos objeto de análisis. En efecto, la situación descrita no modifica los supuestos fácticos en que se fundó el primer litigio, esto es, que la accionante prestó sus servicios durante más de 20 años como docente oficial en los departamentos del Caquetá y Cauca, sino que se dirige a variar la connotación de nacional a territorial de estos tiempos, ya que el juez de lo contencioso administrativo al decidir el primer proceso, basándose en las pruebas aportadas al plenario, concluyó que la vinculación fue del orden nacional; sin embargo, al sub lite se allegan certificaciones para controvertir dicha conclusión. En este orden de ideas, la actora pretende obtener un nuevo juicio de valor sobre los hechos que se debatieron en una anterior oportunidad en sede judicial y frente a los cuales se emitió una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada. A su vez, se observa que la interesada no cumplió con la carga probatoria que le asistía para lograr la prosperidad de sus pretensiones en el primer proceso, situación que no puede suplirse con la interposición de una nueva demanda, ya

que ello atenta contra la seguridad jurídica y la inmutabilidad de las decisiones judiciales. En un caso con contornos similares al presente, esta Corporación declaró probada la configuración de la cosa juzgada, bajo los siguientes argumentos9: Sin embargo, arguye que no existe identidad de causa, toda vez que, la sentencia del primer proceso fue producto de haber aportado erradamente certificados de tiempos laborados en modalidad de docente nacional por el periodo comprendido entre el 25 de enero de 1977 y el 31 de diciembre de 1979;º mientras que en esta nueva demanda se excluye dicho periodo, demostrando así que tiene derecho a la pensión reclamada. Observa la Sala que el motivo o causa que dio origen a la interposición tanto del primer proceso como de la demanda bajo estudio, se funda básicamente, en el cumplimiento de los requisitos exigidos por las normas legales para el reconocimiento de la pensión gracia, sin que se aprecie en la causa petendi o en el concepto de la violación del subexamine, alusión alguna al presunto yerro existente en la certificación de tiempo de servicio expedido por el departamento del Putumayo y/o Instituto de Educación Nacional Pio XII de Mocoa. En ese sentido, entre la presente demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada poseen los mismos fundamentos normativos y hechos o supuestos fácticos como sustento de las pretensiones. […] En ese entendido, el hecho de tener distintos argumentos para soportar la misma pretensión no puede entenderse como la existencia de diferentes causas o motivos de la demanda, de ahí que corresponda a la parte interesada exponer oportunamente argumentos firmes para sustentar su

9 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, consejera ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, sentencia de 31 de enero de 2018, radicado: 52001-23-33-000-2014-00582-01 (2859-16), actor: Daniel Enrique Portilla López. tesis y arribar las pruebas que acrediten los hechos que invoca como sustento de sus pretensiones, no siendo posible iniciar un nuevo proceso por cada análisis del caso que se construya, pues ello resultaría una cadena interminable de providencias judiciales, trasgrediendo el principio de seguridad jurídica. (Resalta la Sala). Ahora bien, si la actora consideraba que había recobrado un elemento probatorio, debió interponer el recurso extraordinario de revisión, al amparo de la causal establecida en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, esto es, «[H]aberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria». En efecto, dicho recurso extraordinario se encamina a lograr la materialización de los derechos sustanciales de los asociados, constituye una excepción a la institución de la cosa juzgada y podía ser válidamente interpuesto por la demandante en aras de obtener un fallo favorable a sus pretensiones.10 De otro lado, el agente del ministerio público, delegado ante el a quo, sostuvo que en el presente caso existía una razón adicional para enervar la institución de la

cosa juzgada, toda vez que el primer trámite lo adelantó un funcionario que carecía de competencia funcional. Al respecto, explicó que la cuantía de las pretensiones conducía a que el conocimiento del asunto se radicara en los tribunales administrativos en primera instancia y no en los juzgados, como se verificó en esa ocasión. Ahora bien, es pertinente precisar que en el expediente no obra prueba que permita verificar la cuantía de las pretensiones del litigio primigenio. Además, en caso de que la sentencia dictada en el proceso anterior la haya emitido un juez carente de competencia funcional, el ordenamiento jurídico ha previsto las vías procesales idóneas para corregir tal irregularidad como son la posibilidad de promover un incidente de nulidad o interponer el recurso extraordinario de 10 Respecto a la naturaleza y alcance del recurso extraordinario de revisión, pueden consultarse, entre otras, las siguientes sentencias proferidas por el Consejo de Estado: - Sección Segunda, Subsección A, C.P. Dr. Rafael Francisco Suárez Vargas, sentencia de 10 de octubre de 2018, radicado: 11001032500020150106800 (4689-2015). - Sección Tercera, Subsección A, C.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico, sentencia de 5 de julio de 2018, radicado: 25000-23-26-000-2004-00397-01 (41016). revisión, bajo la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, por existir nulidad originada en la sentencia. En este orden de ideas, la radicación de una nueva demanda de nulidad y

restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para controvertir situaciones como las alegadas por el ministerio público, ya que ello pugna con el procedimiento establecido y podría afectar la seguridad jurídica y el derecho de defensa de los ciudadanos y entidades públicas que comparecen ante esta jurisdicción. Así las cosas, un análisis integral del proceso con radicado 2014-00234 y la sentencia proferida en dicho asunto, en contraste con el presente medio de control, evidencia una identidad entre las partes, el objeto y la causa, toda vez que comparecen iguales sujetos, se debate el reconocimiento de la pensión gracia a favor de la actora y el origen de ambos litigios se remonta a los tiempos que deben tenerse en cuenta para tal fin, de cara a la normativa aplicable. En consecuencia, se configuran todos los elementos establecidos por el legislador para el decreto de la excepción de cosa juzgada. De otro lado, es preciso aclarar que el magistrado ponente de este proceso en anteriores oportunidades admitió la posibilidad de relativizar la aplicación de la figura de la cosa juzgada cuando se debaten prestaciones periódicas, bajo el entendimiento de que en esos casos las sentencias «tan solo producen efectos vinculantes respecto de las mesadas que ya fueron objeto de la decisión, mas no frente a las demás que se causen con posterioridad a la ejecutoria de dicha providencia».11 No obstante lo anterior, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, la Sala Plena de esta corporación salvaguardó la aplicación de la institución de la cosa juzgada cuando se discute el reconocimiento o reliquidación de pensiones, pues

11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas, providencia de 7 de diciembre de 2017, expedientes: 11001 03 25 000 2014 00403 00 (1287-2014), 11001 03 25 000 2014 000652 00 (2040-2014), 11001 03 25 000 2014 00690 00 (2137-2014), 11001 03 25 000 2014 00695 00 (2142-2014), 11001 03 25 000 2014 00705 00 (21822014), 11001 03 25 000 2014 00725 00 (2259-2014), 11001 03 25 000 2014 00734 00 (2279-2014), 11001 03 25 000 2014 00790 00 (2470-2014), 11001 03 25 000 2014 00799 00 (2485-2014), 11001 03 25 000 2014 00895 00 (2745-2014), 11001 03 25 000 2014 01369 00 (4537-2014), 11001 03 25 000 2014 01426 00 (46492014), convocado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, asunto: solicitud de extensión de la jurisprudencia se trata de una figura que goza de protección constitucional y garantiza la seguridad jurídica en el marco de un Estado Social de Derecho. Bajo los parámetros expuestos, le asiste razón al a quo, en el sentido de declarar

probada la excepción de cosa juzgada propuesta por la UGPP. En consecuencia, el proveído impugnado será confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve: Primero. Confirmar la decisión adoptada en la audiencia inicial de 12 de marzo de 2019, por la cual el Tribunal Administrativo del Cauca declaró probada la excepción de cosa juzgada, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Devolver el expediente al tribunal de origen, una vez se encuentre en firme esta decisión, para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente cgg CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.