CE-19001-23-33-000-2017-00347-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS

FUNDAMENTALES / NIVEL DE RIESGO DE PERSONA QUE HACE PARTE DEL PROGRAMA DE PROTECCIÓN ¿Es procedente que el Tribunal de instancia imparta a la UNP la orden de vigilar el riesgo de una persona en condiciones distintas a las previstas para aquellos que se encuentran en situación similar? La Sala estima que el anterior planteamiento debe responderse de manera negativa, si se tiene en cuenta que dentro del trámite tutelar se tuvo por establecido que, acorde con el estudio del nivel de riesgo de la actora, le habían sido asignadas las medidas de protección ajustadas al porcentaje de riesgo que padece del 54.99% (la asignación de un guardaespaldas y un chaleco blindado), que es la común establecida para la calificación y aplicable en condiciones de igualdad para todos aquellos que tienen una calificación similar; además, por parte del organismo idóneo. En ese sentido, como no se demostró la transgresión de los derechos fundamentales invocados y por ello fueron denegadas las pretensiones de la demanda, la Sala sólo ordenará que se haga una valoración inmediata del riesgo de la actora y con base en lo establecido por el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40, del Decreto 1066 de 2015, que dispone: “(…) El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo”, se le realicen de aquí en adelante las valoraciones respectivas, en la forma señalada en la ley. Por lo tanto,

la Sala modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de tutela de primera instancia proferida el 17 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca - Sala de Decisión No. 001.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., quince (15) de diciembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00347-01(AC)

Actor: ÁNGELA MARÍA CASTILLO MORALES Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN - UNP Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por la apoderada judicial de la Unidad Nacional de Protección (en adelante UNP), contra el fallo de tutela del 17 de agosto de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala de Decisión nro. 001, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por el extremo accionante y ordenó a esa Unidad que mientras subsistiera el carácter de riesgo extraordinario, efectuara los análisis de seguridad respectivos, en aras de salvaguardar la integridad y la vida de la demandante.1 1.- SÍNTESIS DEL CASO Ángela María Castillo Morales, actuando en causa propia, instauró el 31 de julio de 2017 acción de tutela en contra de la Unidad Nacional de Protección, del Ministerio del Interior, del Departamento de Policía del Cauca y de la Fiscalía Local de Miranda – Cauca, con el fin de que fueran protegidos sus derechos

constitucionales fundamentales a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal.2 2.- SITUACIÓN FÁCTICA Manifestó la accionante que funge como concejal del Municipio de Miranda, elegida para el periodo institucional 2016 – 2019, que además es defensora de los derechos de las minorías LGBT y ha presentado quejas y denuncias en contra del alcalde municipal de esa localidad y de otros miembros del Concejo municipal, en ejercicio de sus labores. Indicó que los días 29 y 31 de marzo de 2016, recibió en su teléfono celular, vía mensaje de texto, amenazas de muerte e insultos a causa de las actuaciones efectuadas en su calidad de concejal, incitándola a que renunciara a su cargo. Refirió que en tres ocasiones han pasado personas por el frente de su casa en motocicletas, gritándole improperios y en dos oportunidades le han dejado claveles al ingreso de su casa. Adicionalmente, refirió que ha sido objeto de agresiones verbales y físicas por parte del Presidente del Concejo municipal, hechos que ha puesto en conocimiento de la Procuraduría y la Fiscalía. Señaló que el 1º de abril de 2016, radicó una petición vía electrónica ante la Unidad Nacional de Protección – UNP, solicitando una medida de protección urgente, trámite dentro del cual se le asignó un analista de riesgo. Adujo que el 18 de julio de la misma anualidad recibió otra amenaza a través de un mensaje de texto, hecho que puso en conocimiento de la analista de riesgo. 1 Sin dejar pasar un tiempo mayor de tres (3) meses entre cada evaluación, con cuyos resultados

implementaría las medidas necesarias, aumentándolas, si había lugar a ello. 2 Folios 1 a 73 del expediente. Esgrimió que el día 27 de septiembre de 2016, le fue notificada la Resolución nro. 7058 del 13 de septiembre de 2016,3 en la que se le calificó su riesgo en nivel “extraordinario” (con un porcentaje de 54.99%), y por ello, se recomendó como medida de protección la asignación de un hombre (guardaespaldas) y un chaleco blindado. Sostuvo que también solicitó la asignación de un vehículo, ante lo cual la UNP le manifestó que no era posible e interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, pero fue confirmada. Anotó que el 20 de noviembre de 2016, se realizó una reevaluación del riesgo, actuación que finalmente dio lugar a que mediante Resolución nro. 2986 del 24 de mayo de 20174 se ratificaran las medidas de protección antes señaladas. Acusó que las medidas de protección que ostenta son insuficientes y que por ello se ha visto obligada a cambiar en dos ocasiones de domicilio a raíz de las constantes visitas de personas extrañas que merodean su casa y que a pesar de que ha acudido a la Fiscalía General de la Nación y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, no ha obtenido una respuesta de fondo frente a la difícil situación que padece. En consecuencia, pidió al juez constitucional, (I) amparar sus derechos fundamentales a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad personal y (ii) ordenar a la Unidad Nacional de Protección – UNP que le asignara un

esquema de seguridad acorde e idóneo a su situación, que mitigue el riesgo extraordinario en el cual se encuentra, tal como lo dispone el Decreto nro. 1066 del 26 de mayo de 20155.6

3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN EN PRIMERA INSTANCIA 3 Dictada por el Director General de la Unidad Nacional de Protección – UNP. 4 Proferida por el Director General de la Unidad Nacional de Protección – UNP. 5 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Administrativo del Interior”. 6 Folio 11 del expediente de tutela. 3.1. Por auto del 3 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción, ordenando al Director General de la Unidad Nacional de Protección – UNP, al Ministerio del Interior, a la Policía Nacional del Departamento del Cauca y a la Fiscalía General de la Nación – Seccional Miranda (Cauca), para que rindieran informe sobre los hechos expuestos en la solicitud.7

De igual forma, se decretó una medida cautelar, dirigida a la Unidad Nacional de Protección – UNP, para que en el término de dos (2) días reevaluara la situación de riesgo de la accionante, a fin de establecer técnicamente si a la fecha existía o no variación de la intensidad y si era necesario el ajuste de las medidas de protección establecidas en su favor, entre ellas asignarle un vehículo para transporte, con sus correspondientes gastos. Por último se ofició a la Policía NacionalDepartamento de Policía del CaucaMiranda, para que certificaran las medidas preventivas adoptadas para el caso de la actora y la forma como se estaban suministrando y a la Fiscalía General de la

Nación – Seccional Miranda, para que certificara el estado actual de la investigación adelantada por la denuncia presentada por la señora Castillo Morales en relación con las amenazas de las cuales había sido víctima. 3.2. La Unidad Nacional de Protección – UNP, dio contestación oportuna a esta acción, mediante escrito visible de folios 85 a 109 y 145 a 157 del expediente, en los siguientes términos:8 Puso de presente que en virtud de la medida provisional decretada en el auto admisorio de la demanda, procedió mediante el grupo de trámites de emergencia a efectuar la nueva evaluación, determinando que no existía inminencia de riesgo adicional para la actora y por ello confirmó las medidas implementadas de un escolta y un chaleco blindado de las que actualmente era beneficiaria. Manifestó que todas las peticiones elevadas por la accionante en su calidad de beneficiaria del programa de protección, habían sido atendidas de modo oportuno y con la debida motivación y que la jurisprudencia constitucional ha avalado el instrumento estándar de valoración del riesgo individual, en el que se clasifica el 7 Folios 76 a 77 del expediente de tutela. 8 Folios 85 a 109 y 145 a 157 del expediente de tutela. riesgo en los siguientes niveles porcentuales: 0-49% ordinario; 59 a 79% extraordinario y 80% a 100% extremo, relatando que si bien el riesgo de la demandante se identificó como extraordinario, siempre se mantuvo en 54. 99%. Resaltó que de conformidad con las normas que regulan la materia, la protección brindada por la UNP frente a los servidores públicos es de carácter subsidiaria, ya

que su salvaguarda le corresponde en primer término a las entidades a las cuales pertenecen. Indicó también que esa entidad ha respetado en todo momento los derechos de la actora y ha cumplido con las funciones que le competen en relación con el programa de protección, por lo que esta acción debía ser declarada improcedente. Finalmente, refirió que la demandante no cuenta con la experticia para evaluar su propio riesgo y por lo tanto, no pueden valorarse sus apreciaciones sobre la idoneidad de as medidas aplicadas, las que en todo caso tienen carácter temporal; por lo que constantemente son reevaluadas por el Comité de Evaluación del Riesgo, en donde no existe participación de la UNP, entidad que sólo materializa las órdenes. 3.3. El Departamento de Policía del Cauca, expresó que las pretensiones invocadas en la demanda, concernientes a la ampliación del esquema de seguridad de la señora Castillo Morales, no estaba dentro de su ámbito de competencias, toda vez que las mismas corresponden al Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM – y de la UNP. Por ello, solicitó su desvinculación del presente trámite.9 Agregó que en lo de su competencia, ha adelantado todas las actividades concernientes a la protección de la seguridad de la demandante, quien por ser concejal está cobijada con el denominado “plan padrino” y se le han hecho constantes visitas e informado sobre las medidas de seguridad que debe implementar. 3.4. La Fiscalía Local de Miranda – Cauca, intervino para expresar que en el despacho del Fiscal 01 Seccional se adelanta la investigación penal bajo el

radicado nro. 194556000628201600114 por la conducta punible de amenazas, 9 Folios 110 a 123 del expediente de tutela. que permanece en carácter averiguatorio, donde funge como víctima la tutelante, quien presentó denuncia el día 30 de marzo de 2016.10 Esgrimió que se impartieron órdenes a la Policía Judicial, SIJIN, para que adelantara las labores investigativas, además de oficiar a la UNP con el fin de que se implementaran las medidas de seguridad, las cuales fueron aplicadas y que no ha sido posible identificar a los autores de las amenazas denunciadas por la señora Ángela María Castillo Morales. 3.5. La Nación – Ministerio del Interior, anotó que esa cartera ministerial carece de competencia en relación con los hechos referidos por la accionante, puesto que a partir del 1º de noviembre de 2011 el programa de protección se encuentra a cargo de la UNP. Por consiguiente, pidió se le desvincule de la presente acción constitucional.11 4.- EL FALLO DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo del Cauca – Sala de Decisión nro. 001, mediante sentencia del 17 de agosto de 2017,12 negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Ángela María Castillo Morales, sin embargo, ordenó a la Unidad Nacional de Protección – UNP que mientras subsistiera el carácter de riesgo extraordinario, efectuara los análisis de seguridad respectivos en aras de salvaguardar la integridad y la vida de la demandante.13 Como problema jurídico a dilucidar, planteó el siguiente: “[…] Corresponde a la

Sala establecer si en el caso objeto de análisis, la Unidad Nacional de protección, el Ministerio del Interior, el Departamento de Policía del Cauca y la Fiscalía General de la Nación han vulnerado los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la seguridad personal de la señora Ángela María Castillo 10 Folios 124 a 141 del expediente de tutela. 11 Folios 142 a 144 del expediente de tutela. 12 Folios 160 a 171 del expediente de tutela. 13 Sin dejar pasar un tiempo mayor de tres (3) meses entre cada evaluación, con cuyos resultados implementaría las medidas necesarias, aumentándolas, si había lugar a ello. Morales, quien es beneficiaria del programa de protección, a quien no se le ha ampliado el esquema de protección asignado dentro del mismo […]”.14 Sostuvo que a través del Decreto nro. 4065 del 31 de octubre de 2011,15 se dispuso que la UNP sería la encargada de asumir las funciones que en materia de protección tenía asignadas el Departamento Administrativo de Seguridad – DAS –, suprimido mediante el Decreto nro. 4057 del 31 de octubre de 2011,16 de manera que el “Programa de Protección de los derechos a la vida, a la libertad, a la integridad y a la seguridad de las personas, grupos y comunidades que están en situación de riesgo extraordinario”, quedó a cargo del Ministerio del Interior, de la Policía Nacional y de la UNP. Trajo a colación el procedimiento administrativo que se debía seguir por cualquier persona interesada, para obtener medidas de protección y que del análisis del material probatorio allegado al expediente, se evidenciaba que pese a que en

varias ocasiones se ordenó reevaluar el nivel de riesgo en el cual se encontraba la actora, el CERREM determinó que las medidas otorgadas a su favor - la asignación de un hombre de protección y un chaleco blindadose ajustaban a su nivel de riesgo, esto es, en el porcentaje del 54.99%. Señaló que si bien con ocasión del auto admisorio de la tutela, se dispuso en favor de la señora Castillo Morales una medida cautelar, consistente en una nueva reevaluación del riesgo, lo cierto es que esa labor había sido cumplida por la UNP el 9 de agosto de la presente anualidad, en la que se pudo concluir que el nivel de riesgo de la demandante permanecía igual. Aseveró que la UNP y la Policía Nacional han cumplido a cabalidad con las funciones que les asisten, en tanto han suministrado las medidas y demás ayudas para proteger a la accionante, según los estudios técnicos y parámetros referidos en la jurisprudencia constitucional. 14 Folio 169 reverso del expediente de tutela. 15 “Por el cual se crea la Unidad Nacional de Protección (UNP), se establecen su objetivo y estructura.” 16 “Por el cual se suprime el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), se reasignan unas funciones y se dictan otras disposiciones.” Por lo anterior, concluyó: “[…] el hecho de que no se le haya suministrado un vehículo para su movilización no puede considerarse como una afectación a su derecho fundamental a la seguridad personal, vida y la integridad por parte de las entidades accionadas, en tanto que los reiterados análisis técnicos no han

arrojado la necesidad de la implementación de tal medida, circunstancia que lleva a que no se deba conceder el amparo. No obstante lo anterior, y en aras de salvaguardar la integridad y la vida de la demandante, la Sala de Decisión procederá a ordenar a la Unidad Nacional de Protección que efectúe análisis de riesgo de la señora María Angélica Castillo Morales de forma periódica mientras subsista el carácter de extraordinario, sin dejar pasar un tiempo mayor de tres meses entre cada evaluación, de acuerdo con las cuales implementará las medidas a las que haya lugar […]”.17

En consecuencia resolvió: “[…] PRIMERO.- NEGAR el amparo de los derechos fundamentales a la vida, la integridad y la seguridad personal solicitado por la demandante

ANGELA MARÍA CASTILLO MORALES contra la UNIDAD

NACIONAL DE PROTECCIÓN, el MINISTERIO DEL INTERIOR, el

DEPARTAMENTO DE POLICÍA CAUCA y la FISCALÍA GENERAL DE

LA NACIÓN.

SEGUNDO.- En aras de salvaguardar la integridad y la vida de la señora ANGELA MARÍA CASTILLO MORALES, ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN que mientras subsista el carácter de riesgo extraordinario, efectué los análisis de seguridad respectivos, sin dejar pasar un tiempo mayor de tres meses entre cada evaluación, con cuyos resultados implementará las medidas necesarias, aumentándolas, si hay lugar a ello. […]”

5. EL MOTIVO DE LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la apoderada judicial de la Unidad Nacional de Protección, impugnó en tiempo la sentencia, señalando lo siguiente:18

17 Folio 170 y reverso del expediente de tutela. 18 Folios 174 a 179 del expediente de tutela. Manifestó que en su sentir, la falladora no tuvo en cuenta que las causas que originaron el nivel de riesgo varían con el tiempo y las medidas de protección son temporales, no vitalicias. Refirió que el juez de tutela pretende “inmiscuirse” en la competencia de la autoridad competente, pues ordenó que se hagan a la actora estudios de nivel de riesgo cada tres (3) meses, lo que genera un detrimento patrimonial en contra de esa entidad así como una inseguridad jurídica en sus actuaciones. También acusó que la accionante pretende por vía tutela, que se retrotraiga una decisión administrativa que estuvo ajustada a derecho. Anotó que esa Unidad maneja recursos públicos y por ende no es posible ordenar estudios de nivel de riesgo trimestrales sin un título jurídico que las soporte y que de hacerse ello constituiría una falta disciplinaria imputable a esa entidad, por la extralimitación en el ejercicio de derechos y funciones, al tenor de la Ley 734 del 5 de febrero de 2002.19 Insistió en que la Unidad Nacional de Protección – UNP depende de un presupuesto que se debe ejecutar con un acervo legal y justificado y no puede incurrir en gestiones que no tengan un título jurídico que las ampare.

Agregó: “[...] En ese sentido se debe precisar que la actuación de la falladora de primera instancia al desconocer que existe una ruta ordinaria, la cual es un requisito “sine qua non“, para implementar, ajustar o finalizar medidas de protección, tácitamente desconoce los mismos procedimientos que se han

adelantado a los beneficiarios del programa de protección que lidera la UNP, toda vez que los demás beneficiarios del programa de protección son evaluados anualmente o antes si existen hechos sobrevinientes que puedan generar una variación en el nivel de riesgo, tal y como lo contempla el artículo 2.4.1.2.40, parágrafo 2 del Decreto 1066 de 2015, el cual reza: “Parágrafo 2. El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan 19 “Por la cual se expide el Código Disciplinario Único”. generar una variación del riesgo, adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016, sin embargo, la accionante con la anuencia de la falladora de primera instancia, omite la temporalidad anual mediante el cual los protegidos por esta Entidad son evaluados [...]“.20 (Negrillas y subrayas del texto original) Por los motivos expuestos, solicitó a esta Corporación que sea revocado el numeral segundo de la sentencia de tutela de primera instancia. 6.- TRÁMITE EN LA SEGUNDA INSTANCIA 6.1. Por auto del 4 de septiembre de 2017,21 el Tribunal Administrativo del Cauca concedió la impugnación. 6.2. Por acta del 12 de octubre de 2017, correspondió en reparto a este despacho.22 7.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 7.1. LA COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto por el artículo 32 del Decreto 2591 del 19 de noviembre de 1991,23

en concordancia con el numeral 2 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 201524 y el numeral 6 del artículo 2º del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 20 Folio 179 del expediente de tutela. 21 Folio 181 del expediente de tutela. 22 Folio 186 del expediente de tutela. 23 El artículo 32 prevé lo siguiente: “[…] TRAMITE DE LA IMPUGNACION. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente. El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo. El juez, de oficio o a petición de parte, podrá solicitar informes y ordenar la práctica de pruebas y proferirá el fallo dentro de los 20 días siguientes a la recepción del expediente. Si a su juicio, el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión […]”. 2003, de la Sala Plena de esta Corporación, que regula la distribución de negocios entre las Secciones. 7.2. ANÁLISIS DE LA SALA: Teniendo en cuenta las argumentaciones del extremo recurrente, previamente a la decisión que se tomará, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿Es procedente que el Tribunal de instancia imparta a la UNP la orden de vigilar el

riesgo de una persona en condiciones distintas a las previstas para aquellos que se encuentran en situación similar? La Sala estima que el anterior planteamiento debe responderse de manera negativa, si se tiene en cuenta que dentro del trámite tutelar se tuvo por establecido que, acorde con el estudio del nivel de riesgo de la actora, le habían sido asignadas las medidas de protección ajustadas al porcentaje de riesgo que padece del 54.99% (la asignación de un guardaespaldas y un chaleco blindado), que es la común establecida para la calificación y aplicable en condiciones de igualdad para todos aquellos que tienen una calificación similar; además, por parte del organismo idóneo. En ese sentido, como no se demostró la transgresión de los derechos fundamentales invocados y por ello fueron denegadas las pretensiones de la demanda, la Sala sólo ordenará que se haga una valoración inmediata del riesgo de la actora y con base en lo establecido por el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40, del Decreto 1066 de 2015, que dispone: “(…) El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa de Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo”, se le realicen de aquí en adelante las valoraciones respectivas, en la forma señalada en la ley. Por lo tanto, la Sala modificará el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia de tutela de primera instancia proferida el 17 de agosto de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala de Decisión No. 001. 24 Título 3 capítulo 1 secciones 1 y 2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia proferida el 17 de agosto de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca – Sala de Decisión nro. 001, por los motivos expuestos en la parte motiva, el cual quedará así: “[…] SEGUNDO.- En aras de salvaguardar la integridad y la vida de la señora ANGELA MARÍA CASTILLO MORALES, ORDENAR a la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN que se le haga una valoración inmediata del riesgo y de aquí en adelante se le realicen en la forma señalada en la ley. […]” SEGUNDO: CONFIRMAR, en todo lo demás el fallo impugnado.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

CUARTO: ORDENAR a la Secretaría, que envíe el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro del término legal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Presidente Consejero de Estado

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Consejera de Estado

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Consejero de Estado