CE-19001-23-33-000-2017-00399-01(AC)-2018

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / SOLICITUD

DE CONVALIDACIÓN DE TÍTULO ACADÉMICO

[S]e configuró el fenómeno de la carencia actual de objeto, pues la autoridad administrativa demandada profirió la resolución en la que, no solo resolvió los recursos interpuestos por la actora, sino que convalidó de título de posgrado de la tutelante, lo que lleva a que desaparezca el objeto que motivó la presentación de la solicitud de amparo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 30 DE 1992 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 2 / LEY 1753 DE 2015 - ARTÍCULO 62 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 32 / RESOLUCIÓN 06950 DE 2015ARTÍCULO 2 EXPEDIDA POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL NOTA DE RELATORÍA: En relación con la carencia actual de objeto, consultar las sentencias T-358 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, de la Corte

Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00399-01(AC)

Actor: MIRNA MILENA NEGRETE GONZÁLEZ

Demandado: MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL

La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por el Ministerio de Educación Nacional contra la sentencia dictada el 14 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión 001, dentro de la acción de tutela de la referencia, que negó el amparo constitucional solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos La accionante afirmó que el 15 de abril de 2016, presentó la solicitud de convalidación con radicado N° 2016-0005396 del título de Especialista en Gastroenterología Infantil, conferido por el Ministerio de Salud en Argentina.

Aseveró que el Ministerio de Educación Nacional (MEN) a través de la Resolución N° 11847 de 12 de junio de 2017, negó el proceso de convalidación del referido título. Indicó que contra la anterior decisión, interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación y, a su turno, instauró acción de tutela contra el MEN por considerar vulnerado el derecho fundamental de petición, al excederse en el plazo de contestación dentro del proceso de convalidación (radicado N° 2017-00291). Manifestó que el MEN en la referida solicitud de amparo informó que “la Subdirección de Aseguramiento para la Calidad de la Educación Superior del Ministerio de Educación le notifica que el trámite de convalidación CNV-2160003596 con título de ESPECIALISTA EN GASTROENTEROLOGIA INFANTIL otorgado por el MINISTERIO DE SALUD, ARGENTINA, se encuentra en la fase de evaluación académica por parte del CONACES en sesión fechada para el día

17 de julio del año en curso, para así dar respuesta al Recurso de Reposición con radicado N° 2017ER-134399 y pronunciarse de fondo en donde se determinara que los estudios cursados sean razonablemente equivalentes a los ofertados en Colombia”. Relato que el Tribunal Administrativo del Cauca, en primera instancia, consideró que existían otros medios de defensa judicial y que no se demostró un perjuicio irremediable, por lo que impugnó dicho fallo. Por último, expuso que venció el plazo de 2 meses, sin que el MEN hubiera otorgado respuesta sobre los recursos de reposición y apelación que interpuso contra la Resolución Nº 11847 de 12 de junio de 2017.

2. Fundamentos de la acción En el sentir de la demandante, el MEN vulneró el derecho fundamental al debido proceso, en tanto se ha superado el tiempo legal para obtener respuesta sobre los recursos que interpuso contra la resolución que resolvió la solicitud de convalidación presentada.

Expuso como precedente un fallo de tutela con radicado Nº 2017-00167-00 dictado por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Pasto, Sala Civil de Familia, en el cual amparó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al trabajo, así como los principios de confianza legítima y buena fe de la señora Mery Helen del Castillo Pazos y ordenó al MEN proferir un nuevo acto administrativo que resuelva la petición de convalidación.

3. Pretensiones En el escrito de tutela se formuló la siguiente solicitud: “a. Que el Ministerio de Educación se sirva resolver en el menor tiempo posible el Recurso de Reposición y en Subsidio de Apelación del título de postgrado de

ESPECIALISTA EN GSTROENTEROLOGIA INFANTIL, conferido por el MINISTERIO DE SALUD de ARGENTINA a la doctora MIRNA MILENA NEGRETE GONZÁLEZ y en consecuencia se sirva CONVALIDAR el título en atención a los argumentos y elementos de prueba aportado con los RECURSOS”.

4. Pruebas relevantes Obran en el expediente los siguientes documentos:  Copia del escrito del MEN de 5 de julio de 2017, en el que le indicó a la actora la fecha de evaluación académica por parte de CONACES para dar respuesta al recurso de reposición presentado1.  Copia del recurso de reposición y en subsidio de apelación presentado por la actora contra la Resolución Nº 11847 de 12 de junio de 20172.

5. Oposición Respuesta del Ministerio de Educación Nacional La asesora de la Oficina Jurídica de la entidad rindió informe dentro del trámite constitucional, en el que solicitó que se negaran las pretensiones de la actora y se declarara improcedente la acción de tutela.

Expuso que el ministerio recibió los documentos para el trámite de convalidación del título de especialista en gastroenterología infantil, otorgado por el Ministerio de Salud de la República de Argentina a la señora Mirna Milena Negrete González, la cual se resolvió negativamente mediante Resolución Nº 11847 de 12 de junio de 2017. Afirmó que se comprometió con la accionante a resolver el caso en los primeros 17 días del mes de julio de 2017, pero advirtió que en los últimos meses se han suscitado circunstancias en relación con la convalidación de los títulos otorgados

en el exterior, que obligaron a la entidad a hacer énfasis en el intereses social, tornando más riguroso y exigente el examen académico y de legalidad de todos los títulos puestos a su consideración. No obstante, mencionó que con la documentación aportada por la actora procedió a programar nuevamente dicha evaluación, por lo que se requiere que la Sala de Salud y Bienestar realice la revisión del caso y determine si procede la convalidación del título. Explicó el proceso de convalidación de los títulos de educación superior provenientes de países con los cuales el Estado colombiano haya ratificado convenios y expresó que el trámite de convalidación del título de especialista en gastroenterología infantil, otorgado por el Ministerio de Salud de la República de Argentina se agotó mediante la Resolución 11847 de 12 de junio de 2017, por lo que frente al recurso de reposición, la evaluación académica que se realizará por parte de CONACES se encuentra programada para el 11 de septiembre de 2017.

6. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión 001, en sentencia de 14 de septiembre de 2017, negó las pretensiones de la acción de tutela. Sostuvo que el MEN no desconoció los derechos fundamentales de petición y al debido proceso de la actora, en tanto que por la complejidad, importancia y primacía del interés general en relación con asuntos que tienen incidencia directa con la prestación del servicio de salud, la entidad debió hacer uso de la facultad concedida en el inciso 1 del artículo 79 de la Ley 1437 de 2011, con el fin de

practicar una nueva evaluación académica. Manifestó que la entidad demandada acogió los términos y el procedimiento previsto en la ley, para emitir una decisión definitiva sobre la solicitud de convalidación de un título de especialista obtenido en el extranjero. 1 Folio 15. 2 Folios de 16 a 27. Finalmente, afirmó que no corresponde al juez constitucional pronunciarse respecto la respuesta del MEN sea o no favorable a los intereses de la tutelante, en tanto son decisiones de orden administrativo que solo corresponde resolver a la entidad accionada.

7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la actora impugnó la decisión. Solicitó que el MEN resuelva en el menor tiempo posible los recursos de reposición y en subsidio apelación que interpuso contra el acto administrativo que negó la convalidación de su título de posgrado y que se convalide dicho título.

Indicó que operó el silencio administrativo negativo contenido en el artículo 86 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que no se han resuelto los recursos que interpuso. Reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y afirmó que existe un trato discriminatorio por parte del MEN, ya que ha otorgado a otras personas la convalidación de sus títulos de posgrado. Por último, indicó que se configura un perjuicio irremediable, en tanto no ha podido ejercer como médico especialista hasta que no se convalide el título.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32

del Decreto 2591 de 1991 y el 13 del acuerdo 58 de 1999 y el literal c del artículo 2º del acuerdo 055 de 2003 (reglamento interno), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación, le corresponde a la Sala determinar si como lo concluyó el a quo, se deben negar las pretensiones del actor o si debe amparar el derecho al debido proceso de la actora en razón a que no ha sido resuelto el recurso de reposición y en subsidio de apelación que interpuso contra el acto administrativo que resuelve la solicitud de convalidación del título de especialista en gastroenterología infantil, conferido por el Ministerio de Salud de la República de Argentina.

3. Del trámite de convalidación de títulos extranjeros De manera preliminar, conviene decir que la Ley 30 de 1992, establece el deber del Gobierno Nacional de desarrollar procesos de evaluación que apoyen y fomenten la educación superior, y de velar por la calidad y el adecuado cubrimiento de este servicio.

A su turno, el artículo 62 de la Ley 1753 de 20153 ordenó al Ministerio de Educación Nacional establecer “mediante un reglamento específico, el procedimiento de convalidación de títulos extranjeros de acuerdo con los criterios 3 Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. legalmente establecidos, y según los acuerdos internacionales que existan al respecto”. La Corte Constitucional se ha ocupado de estudiar el trámite de convalidación de

los títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras y lo ha definido como: “un procedimiento por medio del cual el gobierno colombiano, a través del Ministerio de Educación Nacional, le otorga reconocimiento a un título expedido por una institución de educación superior extranjera. Esto es, en virtud de un examen de legalidad del título y de la institución que la otorgó, así como de aspectos académicos del programa cursado, se determina su equivalencia a los programas ofrecidos y títulos reconocidos en el territorio nacional, dentro del propósito de que el individuo pueda desarrollar en el territorio la actividad para la cual se preparó en el extranjero”4. Asimismo, la Corte ha resaltado que la importancia de ese procedimiento radica, entre otras cosas, en el “deber de vigilar las instituciones de educación nacional; puesto que sólo así el Estado logra garantizar la idoneidad de la preparación que recibieron quienes ejercen determinado oficio en Colombia”, y que “el trámite de la convalidación garantiza la igualdad entre quienes ejercen una misma profesión y han estudiado en el territorio nacional y en el extranjero, puesto que los mismos requisitos de nivel académico les serán exigidos”5. La convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras está regulada por la Resolución 06950 del 15 de mayo de 20156, que establece en el artículo 2 los requisitos generales que se deben acreditar ante el Ministerio de Educación Nacional para lograr la convalidación, así: “Artículo 2. Requisitos para la Convalidación. Para efectos de adelantar el trámite de convalidación, el solicitante debe presentar ante el Ministerio de Educación

Nacional los siguientes documentos:

1. Solicitud diligenciada en debida forma, según lo establecido por el Ministerio de

Educación Nacional.

2. Fotocopia del diploma legalizado o apostillado, según corresponda, del título que se pretende convalidar. El diploma del título original debe estar debidamente legalizado, por vía diplomática o con sello de apostilla.

3. Original o copia del certificado de calificaciones, debidamente legalizado o apostillado.

4. Para estudios de posgrado, se deberá anexar copia del documento de pregrado otorgado por la institución de educación superior legalmente reconocida en Colombia o copia de la resolución que otorga la convalidación del título de pregrado emitida por este Ministerio, si el título de pregrado fue obtenido en el extranjero.

5. Fotocopia del documento de identidad del solicitante.

4 Sentencia T-232 de 2013, M.P. Luis Guerrero Guillermo Pérez. 5 Ibídem. 6 Por medio de la cual se define el trámite y los requisitos para la convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior extranjeras o por instituciones legalmente reconocidas por la autoridad competente en el respectivo país, para expedir títulos de educación superior y se deroga la Resolución 21707 de 2014.

6. Comprobante de pago de la tarifa correspondiente, a nombre del solicitante.

Parágrafo 1. Cuando se trate de un programa del área de la salud, o de un título propio o no oficial se deberá presentar el plan de estudios del programa. Parágrafo 2. El plan de estudios debe contener una descripción de las asignaturas

cursadas, el número de créditos y la intensidad horaria del programa. Cuando el certificado de calificaciones contenga esta información no se deberá presentar el plan de estudios. Parágrafo 3 Los documentos señalados en los numerales 2 y 3 y en el parágrafo 1 del presente artículo escritos en idioma distinto del castellano, deberán ser traducidos por traductor o intérprete oficial, reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores en los términos del artículo 251 de la Ley 1564 del 2012”. Cuando se solicita la convalidación de títulos de pregrado y posgrado, deben acreditarse los requisitos establecidos en el artículo 3 de la misma resolución, que establece: “Artículo 3. Convalidación de títulos oficiales de pregrado y posgrado. Sin perjuicio de lo dispuesto más adelante respecto de los programas del área de la salud y de pregrado en derecho, contaduría y educación, para efectos del trámite de la convalidación de títulos de pregrado y de posgrado, se deberá realizar una evaluación legal de la información y en su orden verificar cuál de los siguientes criterios le es aplicable:

1. Programa o institución acreditada, o su equivalente en el país de procedencia.

Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se solicita convalidar cuente con alguna de las dos siguientes condiciones: a) Si la institución que otorgó el título que se somete a convalidación se encuentra acreditada, o cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. b) Si el programa académico cursado por el solicitante se encuentra acreditado, o

cuenta con un reconocimiento equivalente por parte de una entidad certificadora o evaluadora de alta calidad, reconocida en el país de origen. Para la aplicación del criterio de convalidación por acreditación, la fecha de obtención del título debe estar comprendida dentro del término de vigencia de la acreditación del programa o de la institución que otorgó el título que se pretende convalidar. Si la solicitud presentada por el interesado se encasilla dentro de este primer criterio, se procederá a convalidar el título. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida.

2. Caso similar. Se encuentra dentro de este criterio cuando el título que se somete a convalidación, corresponde a un programa académico que hubiera sido evaluado con anterioridad por el Ministerio de Educación Nacional o por el ICFES, siempre que se cumpla con las siguientes condiciones:

1. Debe tratarse del mismo programa académico, es decir tener la misma denominación.

2. Debe tratarse de la misma institución que otorgó el título.

3. Debe existir una diferencia entre las fechas de otorgamiento de los dos títulos y su respectiva resolución no superior a ocho (8) años.

En este evento, una vez verificadas las condiciones señaladas anteriormente, la solicitud de convalidación se resolverá en el mismo sentido de la decisión que sirvió como referencia. El trámite de convalidación se adelantará en un término no mayor a dos (2) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Una decisión de convalidación realizada por aplicación del criterio de caso similar no podrá servir de soporte a otra convalidación.

3. Evaluación académica. Si el título que se somete a convalidación no se enmarca en ninguno de los criterios señalados anteriormente o si no existe certeza sobre el nivel académico de los estudios que se están convalidando, o su denominación, se someterá la documentación a proceso de evaluación académica ante la Comisión Nacional Intersectorial para el Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior —CONACESsin perjuicio de que el Ministerio pueda solicitar un concepto adicional a las asociaciones, órganos y pares evaluadores cuando así se requiera.

Este trámite se adelantará en un término no mayor a cuatro (4) meses contados a partir del recibo en debida forma de la documentación requerida. Parágrafo. Para la convalidación de títulos provenientes de países con los cuales el Estado colombiano haya ratificado convenios de convalidación de títulos, se tendrán en cuenta los criterios definidos en este artículo”. Para agotar el trámite, el interesado debe acreditar los requisitos establecidos en las normas citadas ante el Ministerio de Educación Nacional, entidad que tiene el deber de examinar la idoneidad del título y de la institución que lo otorgó, así como evaluar aspectos académicos del programa cursado, con el fin de determinar la equivalencia con los programas y títulos reconocidos en el país. Si los documentos aportados por el solicitante no son suficientes para emitir una decisión de fondo se podrá requerir al convalidaste para que aporte los documentos necesarios, en cuyo caso los términos para responder la solicitud de interrumpe. En definitiva, la convalidación es un trámite administrativo especial encaminado a que el Estado colombiano reconozca validez a los títulos expedidos por

instituciones de educación superior extranjeras. El procedimiento se encuentra regulado mediante la Resolución 06950 del 15 de mayo de 2015 del Ministerio de Educación Nacional. En los aspectos no regulados por esa norma especial, deberán aplicarse las reglas generales del procedimiento administrativo previstas en la Ley 1437 de 2011 (en adelante CPACA), como lo establece el artículo 27 de esa ley.

4. Estudio y solución del caso concreto La actora en el escrito de impugnación solicitó la revocatoria del fallo proferido por el a quo y, en su lugar, que el MEN resolviera los recursos de reposición y apelación que interpuso contra la Resolución Nº 11847 de 12 de junio de 2017, que resolvió la solicitud de convalidación del título de posgrado en gastroenterología infantil, otorgado por el Ministerio de Salud de Argentina.

Para dilucidar la inconformidad de la parte impugnante y verificar el estado actual de la solicitud de la accionante, con base en la informalidad que reviste a la acción de tutela, el Despacho se comunicó telefónicamente con la Oficina Jurídica del MEN donde se informó que mediante la Resolución Nº 4576 de 21 de marzo de 2018, se convalidó y reconoció el título de especialista en gastroenterología infantil, otorgado por el Ministerio de Salud de la República de Argentina a la señora Mirna Milena Negrete González, información que fue corroborada por el apoderado de la accionante, quien agregó que fueron notificados personalmente del acto administrativo el 8 de mayo del mismo año. De lo anterior, la Sala concluye que en el caso concreto se configuró el fenómeno

de la carencia actual de objeto, pues la autoridad administrativa demandada profirió la resolución en la que, no solo resolvió los recursos interpuestos por la actora, sino que convalidó de título de posgrado de la tutelante, lo que lleva a que desaparezca el objeto que motivó la presentación de la solicitud de amparo. Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que la carencia actual de objeto tiene lugar “cuando la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío”8. Recientemente, dicha Corporación, agregó que: “La orden en la acción de tutela busca que cese la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales, por lo que su eficacia precisamente depende de la actualidad del hecho vulnerador. De esta forma, si cesa la conducta que viola los derechos fundamentales, el juez no tiene un objeto sobre el cual pronunciarse, escenario en el que se configura lo que la jurisprudencia ha denominado carencia actual de objeto”9. Así mismo, indicó que, en principio, la acción de tutela “pierde su razón de ser cuando durante el trámite del proceso, la situación que genera la amenaza o 7 ARTÍCULO 2o. ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre

de autoridades. Las disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción. Las autoridades sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código, sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código. (Resalta la Sala). 8 Sentencia T-358 de 2014, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2017, M.P. Alberto Rojas Ríos. vulneración de los derechos fundamentales invocados es superada”10. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia impugnada y como durante el trámite de segunda instancia, se logró evidenciar que la entidad demandada respondió de manera oportuna el recurso de reposición y en subsidio de apelación interpuesto contra la Resolución Nº 11847 de 12 de junio de 2017, trámite que finalizó con la decisión de convalidación del título de especialización en gastroenterología infantil cursado en el extranjero por la accionante, lleva a concluir que se configuró la carencia actual de objeto.

5. Razón de la decisión La Sala confirmará la sentencia impugnada que negó el amparo constitucional solicitado y declarará la carencia de objeto, pues en el curso de la acción de tutela

se resolvió de fondo la petición elevada ante el MEN.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE la sentencia proferida el 14 de septiembre de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cauca, Sala de Decisión 001.

Segundo.- DECLÁRASE LA CARENCIA ACTUAL DE OBJETO, por las razones expuestas en esta providencia. Tercero.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Cuarto.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Consejero 10 Corte Constitucional, sentencia T-970 de 2014, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero