CE-19001-23-33-000-2017-00514-01(AC)-2018

VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por inexistencia de respuesta de fondo, clara y congruente / SOLICITUD DE COPIAS AUTÉNTICAS DE

EXPEDIENTE LABORAL Y PENSIONAL

[E]n el proceso está demostrado que el señor [actor] envió una petición al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República -FONPRECONpara obtener las copias auténticas del expediente laboral y pensional, de los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional, con sus constancias de notificación, y los certificados de tiempo de servicios y de salarios devengados en el último año de servicios (…) se advierte que la respuesta enviada por la entidad accionada el 8 de noviembre de 2017 (…) se limita a remitir las copias del expediente pensional del [actor], omitiendo informarle lo que ahora manifiesta en este trámite, sobre la presunción de autenticidad de aquél. En el mismo sentido, se advierte que si bien FONPRECON indicó en la impugnación que, a través del Oficio (…) dio una respuesta puntual a cada ítem de la solicitud, lo cierto es que este documento no fue aportado y tampoco se acreditó que fuera comunicado al interesado. Así las cosas, la Sala no discute la contundencia de los argumentos presentados por FONPRECON relacionados con la presunción de autenticidad de los documentos públicos, no obstante, en lo que concierne al derecho de petición interpuesto por el accionante se considera que no es suficiente la exposición de dichas razones en este trámite, como quiera que la satisfacción del derecho fundamental de petición se materializa en una respuesta al peticionario oportuna, de fondo, clara y

congruente con lo pedido. Entonces, si el actor solicitaba los documentos relacionados en el escrito del 30 de septiembre de 2017 con la formalidad de la autenticación, FONPECON no debió limitarse a entregarle unas copias simples, sino que su obligación era motivar la decisión de no entregarle los documentos con los sellos de autenticación.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 23 / LEY 1755 DE

2015

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de febrero de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00514-01(AC)

Actor: JOEL ORLANDO VIDAL LEON

Demandado: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA - FONPRECON La Sala decide la impugnación presentada contra el fallo proferido el 27 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo del Cauca, por medio del cual accedió a la solicitud de amparo presentada por el señor Joel Orlando Vidal León.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones El señor Joel Orlando Vidal León, mediante apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política acudió ante el Tribunal Administrativo del Cauca, con el fin de solicitar la protección del derecho fundamental de petición, que estima vulnerado por el Fondo de Previsión Social

del Congreso de la República – FONPRECON. En amparo de los derechos invocados, solicitó: “[…] ordénese al FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA – FONPRECON, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a dar respuesta de fondo a la petición del 30 de septiembre de 2017”.

2. Hechos y fundamentos de la solicitud de amparo La anterior solicitud se sustentó en los hechos y consideraciones señalados por la parte actora, los cuales se resumen a continuación: La apoderada del actor relató que envió una petición el 30 de septiembre de 2017, mediante la guía 960632414, al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –FONPRECON-, en la que solicitó: “Copia íntegra y auténtica de los documentos obrantes en la hoja de vida laboral y pensional de mi representado en calidad de servidor público del Senado.

Certificación de tiempo de servicios, indicando fecha de ingreso, fecha de retiro y último cargo desempeñado por mi poderdante. Copia auténtica de la Resolución 00081 del 27 de febrero de 1997, por medio de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON – reconoce una pensión de jubilación al señor JOEL ORLANDO VIDAL LEÓN, con constancia de notificación. Copia auténtica de la Resolución No. 000299 del 26 de mayo de 1997, por medio de la cual se reliquida la pensión de jubilación, con constancia de notificación.

Certificado de lo devengado en el último año de servicios por mi poderdante”. Indicó que a la fecha de presentación de la acción de tutela la entidad no ha dado una respuesta completa, pues solo le remitió un oficio el 6 de octubre de 2017 solicitando la consignación de una suma de dinero para los gastos de copias. Explicó que, mediante el memorial del 30 de octubre de 2017, se remitió la consignación requerida por la entidad. Narró que, a través del oficio del 8 de noviembre de 2017 que recibió el 14 de ese mes y año, FONPRECON le envió copias del expediente pensional del señor JOEL ORLANDO VIDAL LEÓN, pero no respondió de fondo sobre la expedición de los siguientes documentos: “certificación de tiempo de servicios, indicando fecha de ingreso, fecha de retiro y el último cargo desempeñado por mi poderdante, copia auténtica de la Resolución 00081 del 27 de febrero de 1997, por medio de la cual el Fondo de Previsión Social del Congreso de la RepúblicaFonpreconreconoce una pensión de jubilación al señor JOEL ORLANDO VIDAL LEÓN, con constancia de notificación, copia auténtica de la Resolución No. 000299 del 26 de mayo de 1997, por medio de la cual se reliquida la pensión de jubilación, con constancia de notificación y certificado de lo devengado en el último año de servicios por mi poderdante”.

3. Trámite procesal e intervenciones Mediante auto del 16 de noviembre de 2017, el Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción de tutela y ordenó que se notificara al Fondo de Previsión Social

del Congreso de la República –FONPRECON-1. Fondo de Previsión Social del Congreso de la República Pidió que se declare la existencia de un hecho superado por carencia actual de objeto2. Manifestó que según el artículo 25 del Decreto 19 de 20123 todos los actos de los funcionarios públicos competentes se presumen auténticos, de modo que no se 1 Folio 12 2 Folios 24 a 27 3 Mediante el Decreto 53 de 2012, publicado en el Diario Oficial No. 48.311 de 13 de enero de 2012, 'se corrigen unos yerros en el Decreto Legislativo 19 de 2012, “por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública' requiere autenticación en sede administrativa. Expuso que el Código General del Proceso en el artículo 244 dispone que es auténtico un documento cuando existe certeza sobre la persona que lo ha elaborado. Destacó que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone en el numeral 1° del artículo 166 que a la demanda deberá acompañarse copia del acto acusado con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, según el caso. Por consiguiente, aseveró que pese a que se solicitaron copias auténticas del expediente administrativo, la entidad accionada cumplió la petición al facilitarle las copias de aquél, puesto que se presumen auténticas. Advirtió que el expediente pensional contiene la totalidad de los antecedentes administrativos, en el que se encuentran los certificados de los tiempos de

servicios y factores salariales remitidos por el Senado de la República, empleador del señor Joel Orlando Vidal León, documentos que también se presumen auténticos, los que en su momento fueron utilizados para el reconocimiento pensional. Anotó que FONPRECON es una administradora de pensiones que no fungió como empleador del actor, por ello, cualquier información adicional que el tutelante requiera debe solicitarla al Congreso de la República. En consecuencia, manifestó que la petición del actor fue debidamente atendida por FONPRECON, de manera que existe carencia actual de objeto, lo que hace improcedente el amparo de los derechos solicitados por el accionante.

4. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 27 de noviembre de 2017, tuteló el derecho de petición del accionante y ordenó al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la decisión respondiera de fondo la petición del 30 de septiembre de 2017, radicada por el señor Joel Orlando Vidal León. Los siguientes son los fundamentos de la decisión4: Sostuvo que con el fin de satisfacer el derecho de petición las autoridades deben dar respuestas oportunas, completas, claras y de fondo.

Afirmó que FONPRECON solo le entregó al actor la copia del expediente pensional y aunque haya manifestado en el informe rendido en el presente trámite que dichos documentos se presumen auténticos, lo cierto es que no demostró haber contestado lo solicitado por el demandante, puesto que “se limitó a señalar el tema de autenticidad de los documentos sin concentrarse en la parcial

respuesta al derecho de petición”. Por consiguiente, consideró el Tribunal que está demostrada la vulneración del derecho de petición del accionante, como quiera que hasta el momento no se ha dado una respuesta a la solicitud que radicó ante FONPRECON.

5. Impugnación El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República solicita que se revoque el fallo de primera instancia, pues en su criterio no vulneró los derechos fundamentales del actor5.

Alega que el demandante pidió unas copias auténticas, solicitud que se atendió en debida forma y dentro del término legal por FONPRECON, dado que dentro del expediente pensional se encontraba la totalidad de la información que requería el solicitante, de manera que contrario a lo estimado por el Tribunal Administrativo del Cauca se respondió de forma efectiva y oportuna la petición del tutelante. Advirtió que la profesional del derecho que representa al accionante debe tener conocimiento sobre la presunción de autenticidad de los actos de los funcionarios públicos, como lo prevé el artículo 25 del Decreto 19 de 2012. Precisó que en el evento de aportar los documentos requeridos como prueba en un trámite judicial, el numeral 1° del artículo 166 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, al tratar los anexos de la 4 Folios 28 a 31 5 Folios 34 a 39 demanda, indica que a ésta deberá acompañarse copia del acto acusado, con sus constancias de publicación, comunicación, notificación o ejecución. Adujo que se aparta de la consideración del A quo consistente en que se respondió parcialmente al peticionario frente a la solicitud del 30 de septiembre de

2017, toda vez que mediante el oficio 20172220113751 del 8 de noviembre de 2017 se enviaron al actor: la información laboral reportada por el Senado de la República; la copia de la Resolución 00081 del 27 de febrero de 1997, por medio de la cual FONPRECON reconoció una pensión de jubilación al señor Joel Orlando Vidal León, con la constancia de notificación; copia de la Resolución 000299 del 26 de mayo de 1997, en la que se reliquida la pensión del demandante, con su constancia de notificación; y la certificación de los salarios para los años 1995 y 1996. En este orden de ideas, la entidad accionada resaltó que no se observa la parcialidad de la respuesta aducida por el Tribunal Administrativo del Cauca, toda vez que al remitirse al peticionario la totalidad del expediente pensional se le dio una respuesta clara, oportuna y de fondo a la petición elevada ante FONPRECON. Anotó que pese a lo anterior se remitió a la apoderada del actor el Oficio 20174000121241 del 29 de noviembre de 2017, donde “le fue dada respuesta puntual a cada ítem e informada su ubicación dentro del expediente de acuerdo con la foliación y para una mayor profundidad en las respuestas respecto de los interrogantes frente al empleador del señor Joel Orlando, a través del Oficio No. 20174000121241, fue remitida la petición al Senado de la República”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente para conocer la impugnación interpuesta contra el fallo de primera instancia en virtud de lo establecido en el artículo 32 del Decreto 2591 de

1991, el cual reglamenta la acción de tutela.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede hacer uso de la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Esta acción tiene dos particularidades esenciales a saber: la subsidiariedad y la inmediatez; la primera, por cuanto sólo resulta procedente cuando el perjudicado no disponga de otro medio de defensa judicial, a no ser que busque evitar un perjuicio irremediable; y la segunda, porque se trata de un instrumento jurídico de protección inmediata que es viable cuando se hace preciso administrar la guarda efectiva, concreta y actual del derecho fundamental sujeto a vulneración o amenaza.

3. Problema jurídico En los términos del escrito de impugnación, la Sala debe decidir si se revoca el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca que amparó el derecho fundamental de petición del actor. Para el efecto, se establecerá si FONPRECON al remitir al peticionario la copia simple del expediente pensional garantizó el derecho cuya protección se reclama en la solicitud de tutela.

Con el fin de resolver el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: i) de las características principales del derecho de petición, y iii) caso concreto.

4. De las características principales del derecho de petición La Constitución Política consagra en el artículo 23 que: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales”.

Por su parte, la Ley 1755 de 30 de junio de 2015 “Por medio de la cual se regula el derecho fundamental de petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, en su artículo 14, prevé que las autoridades cuentan con un término de 15 días para resolver las peticiones que se les presenten, so pena de ser sancionadas disciplinariamente: “Artículo 14. Términos para resolver las distintas modalidades de peticiones. Salvo norma legal especial y so pena de sanción disciplinaria, toda petición deberá resolverse dentro de los quince (15) días siguientes a su recepción. Estará sometida a término especial la resolución de las siguientes peticiones: […]”. La Corte Constitucional en reiteradas providencias ha señalado que el núcleo esencial del derecho fundamental de petición consiste en la certidumbre “de que, independientemente de lo que se solicita, se habrá de obtener una respuesta oportuna y de fondo”6. Sobre las características que debe tener la respuesta, la Corte también ha señalado: “[…] El derecho a una pronta resolución no se reduce al simple deber estatal de dar contestación. La respuesta de la administración debe ser coherente y referirse al fondo de la materia sometida a análisis por parte de los interesados. No se haría efectiva la facultad de suscitar la

intervención oficial en un asunto de interés general o particular, si bastara a la administración esgrimir cualquier razón o circunstancia para dar por respondida la petición […]”7. También ha precisado que hace parte del núcleo esencial de este derecho, que la respuesta sea notificada de manera oportuna al peticionario, pues de nada sirve obtener un pronunciamiento de la administración si no se tiene conocimiento de su contenido8. Esta Sala considera que la garantía constitucional del artículo 23 no se satisface simplemente al obtener una respuesta de las autoridades, pues es necesaria una resolución clara, precisa y congruente con lo solicitado, independiente que sea contraria o favorable a los intereses del suplicante, además, ésta debe ser puesta en conocimiento del peticionario.

5. Caso concreto El señor Joel Orlando Vidal León solicita el amparo de su derecho fundamental de petición que estima vulnerado por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República – FONPRECON-, al no haber respondido de fondo su petición del 30 de septiembre de 2017. 6 Sentencias T-244 de 1993 MP Hernando Herrera Vergara; T-279 de 1994 MP Eduardo Cifuentes Muñoz; T 021 de 1998

MP José Gregorio Hernández Galindo. 7 Sentencia T125 de 1995 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 8 Sentencia T-1001 de 2003. M. P. Eduardo Montealegre Lynett. El Tribunal Administrativo del Cauca, en el fallo del 27 de noviembre de 2017, tuteló el derecho fundamental de petición del accionante, debido a que FONPRECON no contestó de “forma cabal” lo solicitado por el demandante, sino

que se limitó a exponer el tema de la autenticidad de los documentos. Inconforme con esta decisión, FONPRECON impugnó la sentencia de primera instancia alegando que los documentos proferidos por funcionarios públicos se presumen auténticos, de modo que al remitirse al solicitante la copia del expediente pensional el 8 de noviembre de 2017, en el cual están todos los documentos que el interesado requirió mediante petición, se garantizó su derecho de petición. Ahora bien, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala destaca que obran las siguientes pruebas en el expediente: - Escrito del señor Joel Orlando Vidal León, presentado a través de apoderada, en ejercicio del derecho de petición al Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –FONPRECON-, en el cual solicitó copias auténticas de: i) su hoja de vida laboral y pensional; ii) de la Resolución 00081 del 27 de febrero de 1997, que reconoció una pensión de jubilación; y iii) de la Resolución 000299 del 26 de mayo de 1997. También solicitó dos certificaciones, una del tiempo de servicios y otra, de lo devengado en el último año de servicios9. Guía de envío del 30 de septiembre de 2017, a través de una empresa de correo postal10. - Oficio del 6 de octubre de 2017 de la subdirectora de prestaciones económicas de FONPRECON en el que pide a la abogada del accionante que consigne el valor de las copias, correspondientes a 62 folios11. - Memorial del 30 de octubre de 2017 de la apoderada del actor con la

consignación por el valor de $6.500, enviado por correo postal a FONPRECON12. - Oficio 20172220113751 del 8 de noviembre de 2017 de la subdirectora de prestaciones económicas de FONPRECON dirigido a la abogada del demandante en el que se indica: “En atención a su solicitud, radicada el día 2 de noviembre de 2017, por medio de la cual allega la consignación del valor de las copias de todo el expediente del causante JOEL ORLANDO VIDAL LEÓN, le remite lo anterior en sesenta y dos (62) folios”13. 9 Folio 2 10 Folio 2 vuelto 11 Folio 3 12 Folio 4 13 Folio 6 Sentado lo anterior, se destaca que la Ley 1755 de 201514 en el artículo 14 prescribe que toda petición debe resolverse dentro de un término general de 15 días siguientes a su recepción, y en el inciso 1° dice que las peticiones de documentos y de información deberán atenderse dentro de los 10 días siguientes a la fecha de recibo. Ahora bien, en el proceso está demostrado que el señor Joel Orlando Vidal León envió una petición al Fondo de Previsión Social del Congreso de la RepúblicaFONPRECONpara obtener las copias auténticas del expediente laboral y pensional, de los actos administrativos de reconocimiento y reliquidación pensional, con sus constancias de notificación, y los certificados de tiempo de servicios y de salarios devengados en el último año de servicios. FONPRECON le facilitó al accionante las copias simples del expediente pensional, sin embargo, el peticionario considera que se vulneró su derecho fundamental de

petición, toda vez que no recibió una respuesta de fondo a su solicitud. Sin embargo, FONPRECON manifestó en el trámite de la acción de tutela y en la impugnación del fallo de primera instancia que los documentos entregados al accionante se presumen auténticos, de modo que sí se respondió de fondo la petición del actor. En lo concerniente a la satisfacción del derecho de petición que se solicita en la presente acción de tutela, de cara a lo aducido por FONPRECON relativo al valor probatorio de los documentos entregados al actor, se advierte que la respuesta enviada por la entidad accionada el 8 de noviembre de 2017, en oficio 20172220113751, se limita a remitir las copias del expediente pensional del señor Joel Orlando Vidal León, omitiendo informarle lo que ahora manifiesta en este trámite, sobre la presunción de autenticidad de aquél. En el mismo sentido, se advierte que si bien FONPRECON indicó en la impugnación que, a través del Oficio 20174000121241, dio una respuesta puntual a cada ítem de la solicitud, lo cierto es que este documento no fue aportado y tampoco se acreditó que fuera comunicado al interesado. Así las cosas, la Sala no discute la contundencia de los argumentos presentados por FONPRECON relacionados con la presunción de autenticidad de los 14 Por medio de la cual se regula el Derecho Fundamental de Petición y se sustituye un título del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo documentos públicos, no obstante, en lo que concierne al derecho de petición interpuesto por el accionante se considera que no es suficiente la exposición de

dichas razones en este trámite, como quiera que la satisfacción del derecho fundamental de petición se materializa en una respuesta al peticionario oportuna, de fondo, clara y congruente con lo pedido. Entonces, si el actor solicitaba los documentos relacionados en el escrito del 30 de septiembre de 2017 con la formalidad de la autenticación, FONPECON no debió limitarse a entregarle unas copias simples, sino que su obligación era motivar la decisión de no entregarle los documentos con los sellos de autenticación. Por lo tanto, la Sala comparte lo decidido por el Tribunal Administrativo del Cauca, debido a que está acreditado que FONPRECON no respondió de fondo lo pedido por el señor Joel Orlando Vidal León de forma clara y congruente con el escrito enviado a través de correo postal el 30 de septiembre de 2017. III.DECISIÓN En atención a los anteriores razonamientos, se confirmará la sentencia de primera instancia en esta la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFIRMAR la sentencia del 27 de noviembre de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo señalado en las consideraciones de esta providencia. CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta decisión al despacho de origen. Discutida y aprobada en sesión de la fecha.

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER