CE-19001-23-33-000-2017-00549-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad / SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de otros mecanismos de defensa judicial / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Medio idóneo para controvertir la providencia mediante la cual se le impuso sanción en el trámite del incidente de desacato en acción popular en materia medioambiental En el caso la acción de tutela interpuesta no es procedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad dispuestos por la jurisprudencia constitucional. El requisito que no se satisface es el de subsidiariedad. La decisión que el accionante cuestiona es la providencia mediante la cual se le impuso la sanción. De acuerdo con el Artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial y será consultada al superior jerárquico. De acuerdo con la norma, el actor tiene derecho a que la decisión sea consultada ante el superior del juez que le impuso la multa, ya que en su caso el juez resolvió imponer sanción. En el caso todavía no se ha surtido el grado jurisdiccional de consulta ante el superior jerárquico. Lo cual quiere decir que, la sanción aún no se encuentra en firme. (…) En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, ya que no se cumplen con las condiciones dispuestas por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 41 / DECRETO 2591 DE

1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela puede llegar a tener algunas excepciones, ver: Corte Constitucional, sentencia SU-263 de 2015, M.P. Jorge

Iván Palacio Palacio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00549-01(AC)

Actor: JORGE JAVIER CIFUENTES FERNÁNDEZ

Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE POPAYÁN La Sala decide la impugnación interpuesta por Jorge Javier Cifuentes Fernández contra la sentencia del 12 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que resolvió lo siguiente: “PRIMERO.- DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Jorge Javier Cifuentes Fernández en contra del Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Popayán, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva.”1

ANTECEDENTES Jorge Javier Cifuentes Fernández interpuso acción de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Popayán por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida digna.

1. Pretensiones

Las pretensiones de la tutela son las siguientes:

“Primera: Se me tutele a mí y a mi representada, el derecho al debido proceso y acceso a la justicia, revocando el AUTO 1-646 del 15 de noviembre de 2017, proferido por el Juzgado primero Administrativo de Popayán, dentro del radicado Nro. 19-001-33-33-001-2007 00204 00

Segundo: Se declare la nulidad de todas las actuaciones, incluyendo AUTO 1-646 del 15 de noviembre de 2017, proferido por el Juzgado primero Administrativo de Popayán, dentro del radicado Nro. 19-001-3333-001-2007 00204 00”2.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: 2.1. Freddy Javier Bolaños Cifuentes presentó acción popular contra el Acueducto Piendamó Morales por considerar vulnerados derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce de un ambiente sano y a la preservación y restauración del medio ambiente. 2.2. El 23 de agosto de 2010, el Juzgado Primero Administrativo de Popayán decidió: 1 Folio 46. 2 Folio 9. “PRIMERO.- Amparar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el goce del ambiente sano y a la preservación y restauración del medio ambiente, previsto en el artículo 4 de la ley 472 de 1998 vulnerados por la ADMINISTRACIÓN COOPERATIVA DEL ACUEDUCTO REGIONAL DE PIENDAMOMORALES ESPSEGUNDO.- ORDENESE a la ADMINISTRACION COOPERATIVA

REGIONAL DEL ACUEDUCTO PIENDAMO-MORALES ESP, que

dentro del plazo de un año, ya establecido por la CRC, a partir de que la providencia quede en firme, realice los estudios, gestiones administrativas y financieras para que finalice las obras de acondicionamiento requeridas y cese así el vertido de sedimientos (sic) en la laguna Don Cruz. TERCERO.- Conformar el Comité de Seguimiento de lo ordenado, integrado por el accionante, los coadyuvantes, los Personeros Municipales de Piendamo y Morales, y la demanda. La Coordinación del mismo estará a cargo del Personero de Piendamo. Comuníqueseles. Los accionados mediante su Representante, acreditaran (sic), en su oportunidad, ante este despacho, con prueba idónea, el cumplimiento de lo dispuesto en la presente providencia”3. 2.3. El procurador séptimo judicial ambiental y agrario del Cauca interpuso incidente de desacato contra el tutelante, quien se desempeña como representante legal de la Administración Cooperativa del Acueducto Regional de Piendamo-Morales ESP, porque consideró que no se había acatado el mandato judicial. 3 Folio 11 y 12. 2.4. En providencia de 15 de noviembre de 2017 el Juzgado Primero Administrativo de Popayán resolvió que el tutelante había desacatado la orden. En consecuencia, lo sancionó con multa de cinco salarios mínimos mensuales vigentes.

3. Fundamentos de la acción 3.1. El accionante sostuvo que se cumplen todos los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 3.2. Seguido argumentó que el Juzgado Primero Administrativo de Popayán

desconoció el precedente judicial, específicamente las Sentencias C-003 de 2017, C084 de 2013 y T-199 de 2016, y Auto 114 de 2008. 3.2.1. Explicó que en el Auto 114 de 2008 y en la Sentencia C-003 de 2017 la Corte Constitucional desarrolla el principio de doble instancia y presunción de inocencia. Garantías que, a su juicio, fueron desconocidas, dado que contra la sentencia de que resolvió la acción popular se interpuso otra tutela que aún no ha sido fallada en segunda instancia. Bajo su razonamiento, el Juzgado no debió haber impuesto la sanción en su contra, porque todavía no se ha resuelto la tutela que se presentó contra sentencia originaria. Como lo sancionó, a pesar de tal circunstancia, aseguró que en su caso la autoridad judicial accionada vulneró el principio de inocencia y la doble instancia. 3.2.2. Aseguró que en la Sentencia T-199 de 2016 la Corte expone el principio de proporcionalidad de la sanción. A su juicio, el Juzgado lo desconoció, puesto que impuso una sanción de cinco salarios mínimos mensuales legales vigentes sin considerar que su ingreso mensual es de $2.900.000, que tiene dos hijas menores de edad y dos obligaciones bancarias que ascienden a $1.500.000. Por lo tanto, aseguró que la multa fue excesiva. 3.3. Finalmente, manifestó que en Colombia está proscrita la responsabilidad objetiva. Lo que significa que la sanción está sujeta a que se compruebe la

culpabilidad. Con base en esto, reprochó que en su caso no se haya considerado que el incumplimiento fue producto de la gestión de sus antecesores en el cargo y que la institución, a la que él representa, no hace parte del Estado por lo que no cuentan con recursos suficientes “para responder a obligaciones que involucran erogaciones tan grandes”4.

4. Trámite impartido e intervenciones 4 Folio 8. 4.1. Mediante auto de 13 de diciembre de 2017, la magistrada ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela interpuesta por Jorge Javier Cifuentes Fernández contra el Juzgado Primero Administrativo de Popayán y le ordenó rendir informe pronunciándose sobre los hechos expuestos en el escrito de tutela. 4.2. El Juzgado Primero Administrativo de Popayán relató, paso a paso, el proceso que se surtió en la acción popular y en el desacato. Con base en la narración, concluyó que al tutelante se le garantizó el debido proceso y el derecho a defenderse, tanto en la causa originaria como en el trámite incidental.

A su vez, indicó que la entidad accionada –que representa el sancionado– pudo presentar recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Y recordó que la acción de tutela no es un mecanismo cuyo objeto sea revivir términos procesales.

5. Providencia impugnada Mediante providencia de 12 de enero del 2018, el Tribunal Administrativo del Cauca declaró improcedente la acción de tutela por varios motivos.

En primer lugar, el Tribunal encontró que el actor no expuso los hechos por los que considera vulnerados sus derechos fundamentales. Únicamente, se limitó a

manifestar su inconformidad por la multa impuesta por el Juzgado. Y en segundo lugar, mencionó que el asunto no es de relevancia constitucional. Pese a no cumplir con los requisitos mencionados, el Tribunal verificó si existía o no una vía de hecho. Sobre este aspecto, consideró que en el caso no se presentó tal figura jurídica, puesto que i) el tutelante fue debidamente vinculado al incidente, lo cual quiere decir que contó con la oportunidad de defenderse; y ii) la decisión la profirió el órgano competente, se fundamentó en las pruebas obrantes en el expediente y en el precedente aplicable. Finalmente, mencionó que la decisión es susceptible de ser consultada ante el superior. Oportunidad en la que se revisará si se respetó el debido proceso; si se cumplen los elementos objetivo y subjetivo, propios de una sanción disciplinaria; si existe razón que justifique la demora en el cumplimiento; etc.

6. Impugnación El accionante impugnó la providencia de primera instancia reiterando los mismos argumentos que expuso en el escrito de tutela.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. De acuerdo con los antecedentes expuestos, se analizará si se cumplen los requisitos dispuestos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de subsidiariedad.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales y el requisito de subsidiariedad 2.1. La acción de tutela es procedente contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Sin embargo, su

procedencia es excepcional. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales5 y especiales6 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales, la acción no será procedente. Esto en razón a que al controvertir una decisión judicial mediante la acción de tutela entran en juego principios como la cosa juzgada y el juez natural. Entonces, si aquellos requisitos no se cumplen la acción de tutela no prosperará. 2.2. Uno de esos requisitos generales de procedibilidad es el de subsidiariedad, cuya existencia se deriva del Artículo 86 de la Constitución Política. Norma que señala que la solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción solo procede cuando no existen otros medios de defensa para amparar los derechos fundamentales invocados. O en su defecto siempre que sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. A su turno, el Artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991 dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la

acción es procedente. O, si por el contrario, existen otros medios que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la existencia de otros medios de defensa no hace que automáticamente la acción de tutela se torne improcedente, puesto que bajo ciertas circunstancias su carácter subsidiario y residual puede llegar a tener algunas excepciones. La Corte Constitucional en Sentencia SU-263 de 20157 precisó que eso puede 5 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor cumpla con una carga argumentativa mínima al indicar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; v) que cuando se trate de una irregularidad procesal se evidencie que aquella tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se controvierte; y vi) que exista legitimación en la causa por activa y pasiva. 6 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. 7 Corte Constitucional. Sentencias T-656 de 2006, T-435 de 2006, T-768 de 2005, T-651 de

2004 y T-1012 de 2003. ocurrir “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales y (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela."8 De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, dado que el sistema jurídico permite a las personas valerse de diversos medios de defensa que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos9. Y si bien la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa; que a pesar de existir no es idóneo, ni eficaz; que se pretende evitar un perjuicio irremediable, o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional. Lo anterior, en consideración a que la finalidad de la acción de amparo es la protección de derechos fundamentales. En conclusión, para la procedencia de la acción de tutela cuando exista otro medio

de defensa, el juez constitucional debe tener en cuenta la eficacia e idoneidad del otro medio o si se encuentra frente a un perjuicio irremediable. Circunstancias que son determinantes a fin de valorar la procedencia formal del amparo constitucional.

3. Análisis del caso 3.1. En el caso la acción de tutela interpuesta no es procedente, porque no se cumplen a cabalidad los requisitos generales de procedibilidad dispuestos por la jurisprudencia constitucional. El requisito que no se satisface es el de subsidiariedad.

La decisión que el accionante cuestiona es la providencia mediante la cual se le impuso la sanción. De acuerdo con el Artículo 41 de la Ley 472 de 1998, “La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial y será consultada al superior jerárquico” (Negrillas propias). De acuerdo con la norma, el actor tiene derecho a que la decisión sea consultada ante el superior del juez que le impuso la multa, ya que en su caso el juez resolvió imponer sanción. En el caso todavía no se ha surtido el grado jurisdiccional de consulta ante el superior jerárquico. Lo cual quiere decir que, la sanción aún no se encuentra en firme. 8 Corte Constitucional. Sentencia SU263 de 2015. 9 Corte Constitucional. Sentencia T-301 de 2009. De manera que, el accionante cuenta con otro mecanismo judicial que aún no se ha ejercido, en el que se resolverá si hay lugar a confirmar o no la sanción. En consecuencia, no se cumple con el requisito de subsidiariedad, dado que el

ordenamiento jurídico consagra otra vía diferente a la acción de tutela para casos como el del actor. Tal mecanismo no es otro que el grado jurisdiccional de consulta. 3.2. No obstante, como se indicó previamente, se presentan casos excepcionales en los que, a pesar de que exista otro medio de defensa judicial, es posible que el juez de tutela realice un análisis de fondo del asunto. Pues, la existencia de un medio judicial ordinario no significa automáticamente la improcedencia de la acción de tutela. Sin embargo, en el caso no se configuran los eventos excepcionales descritos, porque: i) el grado jurisdiccional de consulta es idóneo para determinar si hay lugar a confirmar o no la sanción impuesta, de hecho ese es su propósito; ii) no existe un perjuicio de tal magnitud que pueda llegarse a considerar irremediable, puesto que la sanción no está en firme, y si en gracia de discusión lo estuviera, por regla general, una sanción por desacatar un mandato judicial no constituye perjuicio irremediable, dado que se originó por el incumplimiento y negligencia de quien tenía el deber de acatarlo; y iii) no se trata de un sujeto de especial protección constitucional, tal como lo son las personas en situación de discapacidad, la población desplazada, entre otros. 3.3. Lo anterior corrobora que no se presenta ninguno de los supuestos excepcionales señalados por la jurisprudencia constitucional. Por lo tanto, y en consideración a que la decisión controvertida no ha sido consultada, se concluye que no se cumple el requisito de subsidiariedad. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, ya que no se

cumplen con las condiciones dispuestas por la Corte Constitucional para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Confirmar la providencia impugnada de 12 de enero de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, que declaró la improcedencia de la acción de tutela propuesta por el señor Jorge Javier Cifuentes Fernández, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero