CE - 190012333000201700117011SENTENCIA20230629224436

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CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023)

Asunto: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Demandado: Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional

Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relaci ón laboral subyacente o encubierta; prescripción

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto po r la parte deman dada contra la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 19 de mayo de 2022, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

1. Antecedentes

1.1. La demanda

1.1.1. Pretensiones

En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138 del CPACA), el ciudadano Cristian Fabián Díaz Muñoz, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, de 4

CPACA), el ciudadano Cristian Fabián Díaz Muñoz, mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declarara la nulidad del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, de 4 de noviembre de 2016 , expedido por el comandante del Departamento de Policía del Cauca, a través del cual se le negó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y las prestaciones sociales derivadas de esta.

Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de resta blecimiento del derecho, solicitó i) se declare la existencia de una relación laboral con la demandada, desde el 4 de marzo de 2008 hasta el 31 de marzo de 2016, sin solución de continuidad; ii) se reconozca y ordene el pago de los valores correspondientes a salarios, prestaciones sociales y «todos los demás derechos laborales con los correspondientes intereses a que tiene derecho»; iii) se condene a la entidad a la devolución de los dineros pagados por concepto de pólizas de cumplimiento, retención en la fuente y «todos los perjuicios sufridos por causa del no reconocimiento y pago (…) de las mencionadas erogaciones», así como a la cancelación2

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de los intereses moratorios «a la máxima tasa definida por la Superintendencia Financiera (…) sobre la sumas dejadas de percibir»; iv) se ordene la indexación de los valores

www.consejodeestado.gov.co de los intereses moratorios «a la máxima tasa definida por la Superintendencia Financiera (…) sobre la sumas dejadas de percibir»; iv) se ordene la indexación de los valores resultantes; y, v) se condene a la demandada en costas y agencias de derecho.

1.1.2. Hechos:

Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:

1. El señor Cristi an Fabián Díaz laboró como fisioterapeuta, en el Área de Sanidad del Departamento de Policía del Cauca, mediante contratos de prestación de servicios, desde el 4 de marzo de 2008 hasta el 31 de marzo de 2016, sin solución de continuidad.

1. Durante el tiempo de su vinculación contractual, el señor Díaz prestó sus servicios en forma personal, ininterrumpida, en las instalaciones de la entidad y con los utensilios y equipos proporcionados por ésta. Además, debió cumplir con un horario y desarrolló sus actividades con subordinación y dependencia al jefe del área.

1. Bajo esas condiciones, ejer ció funciones misionales de la entidad, pues fue designado como supervisor de contratos y realizó estudios de oportunidad. Adicionalmente, llevó a cabo intervenciones y procedimientos propios del plan integral del Subsistema de Salud de las Fuerzas Militar es y la Policía Nacional, tales como: registro de atenciones diarias, participación en programas docentes, asistencias a comités académicos y administrativos, juntas médico-quirúrgicas, y rendición de informes.

1. El 13 de octubre de 2016 , en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la entidad el

participación en programas docentes, asistencias a comités académicos y administrativos, juntas médico-quirúrgicas, y rendición de informes.

1. El 13 de octubre de 2016 , en ejercicio del derecho de petición, solicitó a la entidad el reconocimiento de la existencia de la relación laboral y el pago de las prestaciones salariales y laborales derivadas de esta.

1. El 4 de noviembre de 2016 , a través del oficio S-2016-033336 ARSAN-JEFAT 1.22, el comandante del Departamento de Policía del Cauca negó sus peticiones.

1.1.3. Normas violadas y concepto de la violación

Se citan como normas violadas los artículos 1, 2, 13, 22, 25, 53, 54, 85, 334 y 366 de la Constitución Política; 3 de la Ley 1437 de 2011; y las leyes 23 de 1991, 446 de 1998 y 1285 de 2009. Al desarrollar el concepto de la violación, el apoderado de la parte demandante sostuvo lo siguiente:

1. El acto administrativo demandado fue proferido con violación de la Constitución y con aplicación errónea de la normativa estatal contractual , pues, teniendo en cuenta la naturaleza de la actividad personal de l señor Díaz Muñoz , se convalidó la celebración indebida de contratos de prestación de servicios por más de ocho años.

1. Se desconocieron los principios de buena fe y moralidad administrativa, comoquiera que se pretendió ocultar la existencia de una relación laboral a través de distintos y consecutivos contratos de prestación de servicios.

1. Se desconocieron los principios de buena fe y moralidad administrativa, comoquiera que se pretendió ocultar la existencia de una relación laboral a través de distintos y consecutivos contratos de prestación de servicios.

1. También se vulnera el principio de igualdad, en la medida en que se puso al demandante en una situación de inferioridad respecto del personal de planta, el cual , aunque realizaba3

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las mismas actividades que él , sí gozaba de las prerrogativas laborales que tienen los empleados públicos.

1. En ese sentido, atendiendo al principio de la primacía de la realidad sobre las formas del artículo 53 de la Constitución y al cumplimiento de los tres requisitos del contrato de trabajo, debe declararse la existencia de una relación legal y reglamentaria entre las partes.

1.2. Contestación de la demanda1

La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional , por intermedio de su apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda, en los siguientes términos:

1. El subsistema de salud de la Policía Nacional está estructurado en la Ley 352 de 1992 y en el Decreto 1795 de 2000, de donde surge la obligación de prestar el servicio a todos sus afiliados; por esta razón, y ante la insuficiencia de personal, la Seccional de Sanidad del Cauca lleva a cabo diversos procesos de contratación directa.

afiliados; por esta razón, y ante la insuficiencia de personal, la Seccional de Sanidad del Cauca lleva a cabo diversos procesos de contratación directa.

1. En ese sentido, entre el señor Cristian Fabian Díaz y la entidad se celebraron contratos de prestación de servicios para ejecutar actividades de fisioterapeuta, de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 , y por el término estrictamente necesario , pues no se contaba con personal de planta suficiente para atender la alta demanda del área de salud.

1. L as orientaciones impa rtidas para el desarrollo del objeto contractual no pueden entenderse como de subordinación, sino como lineamientos de coordinación necesarios para el efectivo cumplimiento de las labores contratadas ; por lo tanto, no es cierto que el actor tuviera que cumplir horarios y acatar órdenes directas.

1. Los contratos de prestación de servicios fueron debidamente liquidados al contratista; motivo por el cual se suscribieron los respectivos certificados de paz y salvo p or todo concepto.

1. En función de lo anterior, propuso las siguientes excepciones: i) imposibilidad para deducir contrato de trabajo; ii) pago; y, iii) inexistencia de la obligación.

1.3. La sentencia apelada2

Es objeto del recurso de apelación la sentencia del Tribunal Administrativo del Cauca, de 19 de mayo de 2022, a través de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En síntesis, los fundamentos de la decisión fueron los siguientes:

1. De acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios aportados al plenario y a sus respectivas actas de liquidación, está probado que el señor Cristian Fabián Díaz

demanda. En síntesis, los fundamentos de la decisión fueron los siguientes:

1. De acuerdo con el objeto de los contratos de prestación de servicios aportados al plenario y a sus respectivas actas de liquidación, está probado que el señor Cristian Fabián Díaz mantuvo un vínculo contractual continuado con la demandada, desde el 4 de marzo de 2008 hasta el 31 de marzo de 2016.

1. No existe discusión en torno a la prestación personal del servicio del actor ni a la remuneración por parte de la entidad; no obstante, estos elementos fueron suficientemente

1 Folios 304 al 320. 2 Folios 425 al 443.4

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acreditados mediante l os con tratos estatales, la declaración de los testigos y los comprobantes de egresos expedidos por la oficina tesorera de la demandada.

1. En cuanto a la subordinación o dependencia continuada, esta quedó demostrada por los testimonios y las evidencias documentales que corroboran tales dichos; comoquiera que la valoración de ambas fuentes probatorias ofrece claridad y convicción respecto de la sujeción del actor a las órdenes de jefes inmediatos, de la necesidad permanente de sus servicios, del desbordamiento de sus obligaciones contractuales al serle asignadas otras tareas distintas a las de fisioterapeuta y, en definitiva, de su obligación de seguir los lineamientos y directrices de la entidad.

servicios, del desbordamiento de sus obligaciones contractuales al serle asignadas otras tareas distintas a las de fisioterapeuta y, en definitiva, de su obligación de seguir los lineamientos y directrices de la entidad.

1. Así las cosas, procede i) declarar la nulidad del acto administrativo demandado, ii) declarar la existencia de la relación laboral entre las partes «entre el 4 de marzo de 2008 al 31 de marzo de 2016 (…)»; iii) ordenar a la demandada a reconocer y pagar al demandante las prestaciones sociales «tales como vacaciones, primas, auxilios, bonificaciones, cesantías y sus intereses», tomando como base el salario de un «fisioterapeuta en la planta de personal de la Dirección de Sanidad de la Policía Nacional (…)»; iv) declarar que el tiempo laborado por el actor «se debe computar para efectos pensionales»; v) condenar en costas a la demandada, y, vi) negar las demás pretensiones de la demanda.

1.4. El recurso de apelación3

La Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional, por conducto de apoderado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y solicitó revocarla, con base en los siguientes argumentos:

1. A diferencia de lo concluido por el Tribunal Administrativo de l Cauca, en el proceso no quedaron plenamente demostrados los elementos configurativos de una relación laboral ; en particular, el de la subordinación o dependencia continuada.

1. La supervisión y/o coordinación de los contratos de prestación de servicios celebrados con el señor Díaz Muñoz respondió a la obligación que tiene la entidad de sostener una comunicación contractual con el contratista, a fin de buscar el óptimo cumplimiento del

1. La supervisión y/o coordinación de los contratos de prestación de servicios celebrados con el señor Díaz Muñoz respondió a la obligación que tiene la entidad de sostener una comunicación contractual con el contratista, a fin de buscar el óptimo cumplimiento del objeto pactado, así como de mantener la prestación del servicio de salud.

1. El cumplimento de un horario , el cual era coordinado por el mismo actor, y el establecimiento de unas directrices , forman parte de la labor de coordinación para el desarrollo idóneo del objeto contractual convenido. iv) «No existe una prueba objetiva y/o contundente que permita acreditar que al accionante se le daban órdenes, cumplir horarios (sic) o se le hacían lla mados de atención, pues de ello no existe queja ante el ministerio del trabajo (sic), ante la misma Policía Nacional durante los 8 años que trabajó en sanidad (…)».

1. Aunque el tribunal haya declarado una vinculación continuada entre las partes, porque entre los distintos contratos no se superó el término de los 30 días hábiles que estableció el Consejo de Estado como término de la no solución de continuidad, lo cierto es que esa misma corporación también señaló que este período «no es una camisa de fuerz a para el juez que estudie el caso».

3 Folios 447 al 471.5

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Pronunciamientos en la segunda instancia

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.5. Pronunciamientos en la segunda instancia

Las partes procesales, el ministerio público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, según constancia secretarial visible en el folio 488.4

2. Consideraciones

2.1. Competencia

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, el Consejo de Estado es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. Por su parte, en atención al contenido del artículo 328 del CGP, el juez de alzada únicamente debe pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en el respectivo recurso de apelación , como ocurre en el presente caso.

2.2. Problema jurídico

De acuerdo con los argumentos expuestos en la alzada, corresponde a la Sala resolver las siguientes cuestiones: i) si entre el demandante y la demandada se dio el elemento de la subordinación continuada, que da lugar a la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente; de ser así, si el actor tiene derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales ordinarias que solicita ; y, ii) en caso de comprobarse la relación laboral, determinar, de acuerdo con los lineamientos de la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021 de 9 de septiembre de 2 021, si cabe declarar la prescripción extintiva frente a alguno o todos los periodos de la vinculación.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre

todos los periodos de la vinculación.

2.3. Marco normativo y jurisprudencial

De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente:

El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetiv os y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo». A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno:

Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, or igen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas.

4 Asimismo, verificados los índices correspondientes al proceso en el aplicativo Samai, no se observa ninguna actuación que contenga memorial con algún pronunciamiento al respecto.6

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

que contenga memorial con algún pronunciamiento al respecto.6

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilida d a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formale s de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales.

Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral). En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-5 a través del principio de « salario igual por un trabajo de igual valor », el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y

cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización6, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San Jos é́ de Costa Rica), Colombia ratific ó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «(...) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «(...) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias (...)», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos

Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo. En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia.

Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público qu e no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación

5 Aprobada el 11 de abril de 1919. 6 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969.7

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal

de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o depen dencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamie nto, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

2.3.1. El contrato estatal de prestación de servicios

El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente:

3. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas activi dades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán

contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas activi dades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.

Adicionalmente, la re gulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998 , 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,7 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes:

1. Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de l a entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,8

su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta.

7 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional»,8

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».8

1. El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada. En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».9

A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como pued e ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes.

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de

2.3.2. Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios

Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la p revalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de l as prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.10

Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual.

2.3.2.1. Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestació n de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y

profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo. No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del

8 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 9 Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C -154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 10 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001 -23-31-000-200105650-01(0924-09); C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez9

Radicado: 19001-23-33-000-2017-00117-01 (3966-2022)

Demandante: Cristian Fabián Díaz Muñoz

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (+57-1) 350-6700 – Bogotá, D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co objeto contractual. Sobre el particular, en la ci tada sentencia de unificación se precisó lo siguiente:

www.consejodeestado.gov.co objet