CE - 19_520012333000201300267011sentencia20220223164050_TCListadoTitulados133117042235771363-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Controversias contractuales Radicación 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431)

Demandante: Interriegos Ltda.

Demandado: La Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tema: Se confirma la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda dirigidas a declarar la responsabilidad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural por el incumplimiento de un contrato celebrado entre la sociedad demandante y el IICA Colombia. Así dicho contrato se hubiese celebrado en cumplimiento de un convenio suscrito por el Ministerio, lo cierto es que éste no fue parte en el contrato y, por ende, las pretensiones no podían dirigirse en su contra.

SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por Interriegos Ltda. (en adelante, “Interriegos”) contra la sentencia del 22 de octubre de 2016 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño que resolvió lo siguiente: <<PRIMERO.- DENEGAR las pretensiones de la demanda que en ejercicio del medio de control de controversias contractuales y por conducto de apoderado judicial instauró la sociedad INTERRIEGOS LTDA contra LA NACIÓN – MINISTERIO DE AGRICULTURA Y

DESARROLLO RURAL.

SEGUNDO.- Condenar en costas a la sociedad INTERRIEGOS LTDA (…) de conformidad con el artículo 188 del CPACA y cuya liquidación será adelantada de manera concentrada por Secretaría del Tribunal. En cuanto a las agencias en derecho se tasa en un cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones de la demanda en los términos de la parte motiva de esta sentencia>>. La Sala es competente para proferir esta providencia en segunda instancia, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que dispone que esta Corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Nariño conoció el proceso en primera instancia Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431) Demandante: Interriegos Ltda. en virtud de la cuantía de la demanda1, según el numeral 5 del artículo 152 del mismo Código. El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 14 de julio de 20162. En el auto del 4 de agosto de 20163 se dio traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión. La Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial (en adelante, el “Ministerio”) se pronunció oportunamente4. Interriegos y el Ministerio Público guardaron silencio.

I. ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante y de la parte demandada 1.- El 12 de agosto de 2013 Interriegos presentó demanda5 contra el Ministerio con las

siguientes pretensiones:

<<1. Que se declare la existencia del Contrato 630 de 2010, celebrado entre el IICA Colombia y la firma Interriegos Ltda., cuyo representante es el Ingeniero OSCAR BENAVIDES JURADO, en el marco del convenio 052 de 2009 del IICA con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural — MADR. 2.- Que se declare el incumplimiento del mencionado contrato 630 de 2010. 3.- Que se declare solidariamente responsable por dicho incumplimiento y que se condene a cancelar la respectiva indemnización de perjuicios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural — MADR, representado por el señor Ministro JUAN CAMILO RESTREPO SALAZAR o quien haga sus veces. 4.- Que a título de indemnización por dicho incumplimiento se cancelen las siguientes sumas de dinero a favor del Ingeniero OSCAR BENAVIDES JURADO, en su calidad de representante legal de INTERRIEGOS LTDA. y director de la Interventoría, los siguientes valores según la correspondiente propuesta económica allegada para el trámite contractual respectivo, valores que deberán indexados y con el pago de los respectivos intereses generados: - Daño emergente: la suma de $5.280.020, correspondientes al valor de la elaboración de la propuesta técnica para la participación del concurso de méritos que originó el contrato de interventoría 630 de 2010, de acuerdo al anexo 6 de la presente solicitud. - Lucro cesante: la suma de trescientos setenta y nueve millones doscientos treinta y nueve mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($379.239.493), correspondientes a la UTILIDAD del contrato, dejada de percibir por el incumplimiento del contrato, de

acuerdo al anexo 5 de la presente solicitud. 1El valor de la mayor pretensión fue estimado en trescientos setenta y nueve millones doscientos treinta y nueve mil cuatrocientos noventa y tres pesos ($379.239.493) que equivalía a seiscientos cuarenta y tres punto treinta y dos salarios mínimos mensuales legales vigentes (643,32 SMMLV). Fl. 39 del Cuaderno 1. 2Fl. 1270 del Cuaderno Principal. 3Fl. 1272 del Cuaderno Principal. 4Fls. 1273 a 1278 del Cuaderno Principal. 5Fls. 41 a 56 del Cuaderno 1. 2

Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431) Demandante: Interriegos Ltda. 5.- Que a título de indemnización por dicho incumplimiento se cancelen las siguientes sumas de dinero a favor del Ingeniero OSCAR BENAVIDES JURADO, en su calidad de representante legal de INTERRIEGOS LTDA. y director de la Interventoría, los siguientes valores según la correspondiente propuesta económica allegada para el trámite contractual respectivo, valores que deberán indexados y con el pago de los respectivos intereses generados:>>. 2.- Interriegos basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 2.1.- El Ministerio y el Instituto Interamericano para la Cooperación para la Agricultura (en adelante “IICA”) suscribieron el convenio de cooperación científica y tecnológica 052 de 2009 (en adelante, el “Convenio”), para ejecutar el programa de Agro Ingreso Seguro. 2.2.- En calidad de operador del convenio, el IICA adelantó el concurso de méritos No.

AIS-IICA 001-2010, dentro del cual Interriegos resultó seleccionado para la zona Nariño. Por esto, entre <<el 9 y 10 de diciembre>>, el IICA e Interriegos suscribieron el contrato de interventoría 630/2010 (en adelante, el “Contrato”) por un valor de mil setecientos cuarenta y cinco millones novecientos sesenta y dos mil cuatrocientos pesos ($1.745.962.400). 2.3.- El Contrato fue derivado del Convenio 052 de 2009. Los pagos al interventor serían realizados por <<el IICA COLOMBIA con recursos provenientes del Convenio>>. 2.4.- El 28 de diciembre de 2010 el Ministerio <<decidió>> dar por terminados los proyectos que dependieran del dinero asignado al negocio jurídico que había celebrado con el IICA. De esto se dejó constancia en el acta 12 del Comité Administrativo del Convenio. 2.4.1.- Como consecuencia de lo anterior, el Ministerio <<ordenó al IICA>> liquidar los contratos de interventoría. También ordenó reducir el valor del Convenio; esta disminución se acordó mediante el Otrosí No. 1, suscrito entre el Ministerio y el IICA. 2.5.- En el acta No. 13 del 24 de marzo de 2011 del Comité Administrativo del Convenio el IICA planteó que el Ministerio aprobara ceder los contratos de interventoría. Esta propuesta fue rechazada por el Ministerio, en los siguientes términos: <<El MADR reitera su negativa de considerar la cesión como una herramienta viable para evitar litigios, y aclara que están dispuestos a asumir el riesgo por las posibles demandas

que interpongan los interventores. Conociendo la posición del MADR de no realizar este procedimiento, el IICA deja constancia en el Acta que el 25 de marzo se reunirán con las firmas interventoras para darles a conocer esta decisión>>6. 3.- El Ministerio no contestó la demanda. 6Fl. 298 del Cuaderno 1. 3

Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431)

Demandante: Interriegos Ltda.

B.- La sentencia recurrida 4.- El Tribunal Administrativo de Nariño negó las pretensiones7 con base en las siguientes consideraciones: 4.1.- Las pretensiones se originan en el Contrato que fue suscrito por Interriegos y el IICA. En virtud del principio de relatividad de los contratos, el Ministerio no puede ser condenado porque no suscribió el negocio jurídico en el que se pretende fundamentar la responsabilidad contractual. 4.2.- En un salvamento del voto de la sentencia8 se indicó que, aunque el proceso se había tramitado mediante el medio de control de controversias contractuales, podría interpretarse que la demanda se trataba de una reparación directa. En ese marco debería estudiarse si puede haber responsabilidad <<civil extracontractual>> por la <<decisión>> del Ministerio de terminar el contrato. C.- Recurso de apelación y su oposición 5.- Interriegos9 recurre la sentencia por tres motivos: 5.1.- El Ministerio controlaba las decisiones del Contrato. Es claro entonces que el Contrato estaba <<integrado de manera absoluta>> al Convenio. Así, el medio de control procedente era el de controversias contractuales, porque la responsabilidad solidaria del

Ministerio se deriva de la existencia del Contrato. 5.1.1.- Además, el demandado debe ser el Ministerio, porque el IICA goza de inmunidades. Exigir que se demande a esta entidad significa imponer una carga injustificada al interventor. 5.1.2.- Se afectó la confianza legítima del demandante porque, cuando <<los derechos contractuales>> de Interriegos pasaron a disposición del Ministerio, éste los desconoció. El demandante desarrolló sus actuaciones suponiendo que la ejecución del Contrato continuaría. 5.2.- Independientemente de la acción, se debe aplicar el principio iura novit curia. Así las cosas, se debe evaluar que hubo un contrato, que fue incumplido y que se debe condenar a la entidad responsable. No resolver el fondo implicaría, entonces, negar el acceso a la justicia al demandante. 5.3.- La cláusula compromisoria no es aplicable porque el IICA tiene una inmunidad. Esa opción implicaría dejar sin acceso a la justicia a Interriegos, porque los árbitros no podrían integrar el contradictorio. 7Fls. 1228 a 1236 del Cuaderno Principal. 8Fls. 1238 y 1239 del Cuaderno Principal. 9Fls. 1241 a 1262 del Cuaderno Principal. 4

Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431) Demandante: Interriegos Ltda. 6.- El Ministerio10 indica que la sentencia debe confirmarse y se debe condenar en costas de segunda instancia a Interriegos: 6.1.- El Comité Interventor del Convenio no participaba en la evaluación y clasificación de proyectos. Eso le correspondía única y exclusivamente al IICA, quien tuvo plena

autonomía para cumplir sus obligaciones. 6.2.- A pesar del alto grado de especialización y experiencia del IICA, el Ministerio constató que incumplió el Convenio. El IICA <<tenía la autonomía para llevar a cabo las negociaciones correspondientes>>. 6.3.- No es cierto que el IICA tenga inmunidad sobre las actuaciones realizadas en el marco del programa de Agro Ingreso Seguro, pues dicha figura tiene <<limitaciones y restricciones>>.

II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque la demanda fue presentada en el término previsto en el numeral v) del literal j)11 del numeral 2 del artículo 164 del CPACA. Aunque no hay certeza sobre la fecha de terminación del Contrato, el IICA indicó que informaría al demandante sobre este asunto el 25 de marzo de 201112. Como el Contrato establecía que sería liquidado dentro de los cuatro meses siguientes a su terminación13, el término para presentar la demanda vencía el 26 de julio de 2013. No obstante, el término de caducidad estuvo suspendido entre el 31 de octubre14 y el 3 de diciembre de 201215 por el agotamiento del requisito de procedibilidad. Así entonces, la demanda fue presentada oportunamente el 12 de agosto de 201316. 7.1.- La sociedad demandante le imputa responsabilidad solidaria al Ministerio en virtud del Contrato celebrado por dicha entidad con el IICA. Por esto, no se puede estudiar como si se tratara de un medio de control de reparación directa. En virtud del principio iura novit curia, el juez puede apartarse de la normativa invocada en la demanda. Ello no significa

que pueda desconocer las pretensiones formuladas en ella: de acuerdo con éstas, el demandante busca que se declare la responsabilidad contractual, esto es, que se declare que el Ministerio, en virtud del convenio suscrito con el IICA, debe responder por los perjuicios sufridos por la demandante con ocasión del contrato celebrado con el IICA. 10Fls 1273 a 1278 del Cuaderno Principal. 11<<j) En las relativas a contratos el término para demandar será de dos (2) años que se contarán a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.; (…) v) En los que requieran de liquidación y esta no se logre por mutuo acuerdo o no se practique por la administración unilateralmente, una vez cumplido el término de dos (2) meses contados a partir del vencimiento del plazo convenido para hacerlo bilateralmente o, en su defecto, del término de los cuatro (4) meses siguientes a la terminación del contrato o la expedición del acto que lo ordene o del acuerdo que la disponga;>> 12Ver aparte 2.5. 13<<CLÁUSULA DÉCIMA OCTAVA.- LIQUIDACIÓN. De conformidad con lo establecido en el Convenio 052/2009 suscrito entre el IICA y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial — MADR, el presente contrato podrá liquidarse de común acuerdo entre las partes, procedimiento que se efectuará dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su finalización (…)>> (fls. 507 y 508 del Cuaderno 1). 14Fl. 509 del Cuaderno 1. 15Fl. 1103 del Cuaderno 2. 16Fls 512 y 513 del Cuaderno 1.

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Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431) Demandante: Interriegos Ltda. 8.- La Sala confirmará la sentencia y declarará la falta de legitimación en la causa por pasiva, porque no existía relación contractual entre Interriegos y el Ministerio. El Ministerio no era parte en el contrato del cual se derivan los perjuicios reclamados en la demanda.

El recurrente plantea que el Contrato se deriva del Convenio y ello supone aceptar que se está en presencia de dos negocios jurídicos distintos. 8.1.- Si bien es cierto que el Contrato tenía una relación directa con el Convenio, no existe un fundamento para indicar que se encuentren <<integrado(s) de manera absoluta>>. El demandante pone de presente que los contratos comparten una finalidad común, razón por la cual podrían considerarse coligados. No obstante, en ese escenario no se convierten en un solo negocio jurídico. Por esto, la Sala ha considerado que la coligación <<no anula la naturaleza y autonomía de cada uno de los contratos que intervienen en la relación negocial, los cuales, por tanto, mantienen su individualidad y se siguen rigiendo por las normas del derecho que le sean propias>>17. 8.2.- Así, la relatividad de los contratos impone que no pueda accederse a las pretensiones del demandante por existir una clara falta de legitimación por pasiva. Como el Ministerio no es parte del Contrato, no se puede declarar una responsabilidad contractual. Esta ratio decidendi fundamentó la solución de un caso análogo en el que el Ministerio fue demandado con ocasión de un contrato que había celebrado el IICA: <<(…) de acuerdo con un viejo principio que nos viene desde el derecho romano y que se

sintetiza en el adagio: res inter alios acta, aliis neque nocere neque prodesse potest, los actos o negocios jurídicos sólo pueden producir efectos entre las partes. La aplicación del principio de relatividad de los contratos, conlleva a que el contrato solo produce efectos entre las partes que los han celebrado. Sólo los contratantes están ligados por el contrato; sólo respecto de ellos tiene el contrato fuerza obligatoria; y sólo a ellos perjudican y aprovechan sus efectos. Esto importa decir que el contrato no daña ni beneficia a los que no han figurado en él como partes contratantes, porque el contrato no es para ellos una ley con fuerza obligatoria y si el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, no suscribió el contrato, es evidente que no pueden extenderse sus efectos. (…) Atendiendo a los anteriores criterios, quien tendría la legitimación en causa por pasiva para ser parte demandada dentro de este proceso, sería el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura – IICA – ente que no fue vinculado a la relación jurídico procesal - y no el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…)18>>. 9.- Finalmente, no se afectó la confianza legítima del demandante, pues el contratista conocía que el IICA tenía <<privilegios e inmunidades>>. Al margen de que el IICA goce 17Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 10 de septiembre de 2014, exp. 25645, C.P.: Hernán Andrade Rincón. 18Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 23 de mayo de 2012, exp. 22828, C.P.: Olga

Mélida Valle de la Hoz. 6

Radicado: 52001-23-33-000-2013-00267-01 (57431) Demandante: Interriegos Ltda. de inmunidad o no sobre este asunto, el Contrato aportado por Interriegos indica que <<Ninguna de las estipulaciones contenidas en este Convenio implica renuncia tácita o expresa a los privilegios e inmunidades del IICA y su personal19>>.

D.- Costas 10-.Teniendo en cuenta que el recurso presentado por la parte demandante no prosperó, la Sala la condenará en costas, de conformidad con lo previsto en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP. La condena se establece de acuerdo con los criterios y tarifas señaladas por el Acuerdo 1887 del 26 de junio de 2003 de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Así, por concepto de agencias en derecho, corresponden dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor de la parte demandada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 22 de octubre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Nariño y DECLÁRASE la falta de legitimación por pasiva del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por los motivos indicados en la parte motiva.

SEGUNDO: CONDÉNASE a Interriegos Ltda. en costas de segunda instancia a favor de La Nación — Ministerio de Agricultura y Desarrollo Territorial. Por Secretaría, liquídese

según lo dispuesto en el artículo 366 del CGP e inclúyase, por concepto de agencias en derecho, la suma de dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la presente providencia, conforme a lo indicado en la parte motiva.

TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado 19Fl. 506 del Cuaderno 1. 7