CE-20001-23-15-000-2003-01977-01(AC)A-2017

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Revoca sanción /

REPRESENTACIÓN DEL MUNICIPIO / APERTURA DE NUEVO INCIDENTE DE

DESACATO

[L]a sanción impuesta al Alcalde Municipal de El Paso en el proveído del 11 de diciembre de 2014 (…), ha de ser revocada, toda vez que, la persona sobre la que recayó la sanción, en la actualidad no ostenta la representación del municipio y, por tal razón, no puede cumplir lo ordenado en el fallo del 26 de agosto de 2004 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar. No obstante, (…) se advierte que dicha providencia no ha sido cumplida, según consta en el informe aportado por CORPOCESAR el 7 de octubre de 2014, persistiendo entonces la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del municipio de El Paso, lo cual obliga a que el Tribunal de apertura a un nuevo incidente con miras a establecer si en la actualidad se ha acatado el fallo de 26 de agosto de 2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veinte (20) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 20001-23-15-000-2003-01977-01(AC)A

Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: MUNICIPIO DEL PASO CESAR Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 11 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante

la cual se sancionó al Alcalde Municipal de El Paso Cesar, con una multa de “un (1) salario mínimo mensual legal vigente”, por haber incurrido en desacato del fallo del 26 de agosto de 2004 proferido en el proceso adelantado en ejercicio de la acción popular radicado número 20001-2315-000-2003-01977-00

I. Antecedentes I.1. Mediante sentencia del 26 de agosto de 2004 el Tribunal Administrativo del Cesar amparó los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública, a la salud pública, a la existencia del equilibrio ecológico y a los derechos de los consumidores y usuarios por conexidad a la vida, en los siguientes términos: “PRIMERO. Negar la excepción por indebida legitimación en la causa por activa propuesta por CORPOCESAR.

SEGUNDO. Proteger el Derecho Colectivo a un Ambiente Sano, a la Salubridad Pública, a la salud pública, a la existencia del equilibrio ecológico y a los derechos de los consumidores y usuarios y por conexidad a la vida, al que hace referencia los artículos 11,44, 49 y 79 de la Constitución Política de Colombia. TERCERO. Como consecuencia se ordena las siguientes medidas protectoras de los derechos colectivos: a) Que el señor Alcalde Municipal del Municipio del Paso Cesar, en el término de tres meses, adelante todas las diligencias necesarias tendientes a mejorar las instalaciones del Matadero Municipal y ha darle un manejo adecuado a los residuos líquidos y sólidos que allí se vierten, así como también dotará al personal que allí laboral de instrumentos adecuados para el desarrollo de

su labor. b) Que a partir de esa fecha se realice en forma mensual un control de manejo de los residuos para medir el Impacto Ambiental por parte de la Corporación Autónoma Regional CORPOCESAR CUARTO. Confórmese un Comité a fin de que verifique el cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por las siguientes personas:

1. El Defensor del Pueblo para el Departamento del Cesar o su delegado.

2. El señor Director de la Corporación Autónoma Regional Cesar CORPOCESAR o su delegado.

3. El señor Secretario de Salud Municipal o su delegado

4. El señor Personero Municipal QUINTO. Fijase en diez (10) salarios mínimos legales vigentes mensuales el incentivo de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1998, a favor del señor GABRIEL ARRIETA CAMACHO, actor de la presente Acción Popular y cargo del Municipio del Paso Cesar.

Sexto. Remítase copia de la presente sentencia a la Procuraduría Departamental del Cesar para lo de su cargo (art. 27 Ley 472 de 1998)”1 I.2. El 4 de junio 2016 el señor Gabriel Arrieta Camacho informó al Tribunal que a esa fecha no le había sido cancelado el incentivo económico ordenado, ni tampoco se había dado cumplimiento al numeral tercero del fallo del 26 de agosto de 20042. I.3. Por medio de auto del 26 de Junio de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar, previo a la apertura del incidente de desacato, corrió traslado al Alcalde 1 Visible a Folios 30 a 38 del expediente. 2 Folios 1 y 2 del expediente.

Municipal de El Paso, con fin de que contestara, solicitara pruebas y acompañara los documentos que se encontraban en su poder y fueran de relevancia para el trámite del incidente.3 I.4. El Alcalde Municipal de El Paso por medio de escrito radicado el 4 de Julio de 20144, indicó que si bien era cierto que el municipio no dio inmediato cumplimiento al fallo proveído el 26 de agosto de 2004, ello fue debido a la decisión del INVIMA de aplicar la medida sanitaria de seguridad de clausura temporal total del matadero. Indicó que la administración municipal presentó un plan de acción, cuyos resultados se evidenciaron con la firma del Contrato de Obras No. 007 de 2014, cuyo objetivo es dar solución a la problemática ambiental generada por el incumplimiento de las condiciones sanitarias del sitio de sacrificio de bovinos para el consumo humano. Manifestó, respecto del pago del incentivo, que el demandante apenas presentó la solicitud del pago con la documentación necesaria para tal efecto a mediados del año 2014, y que por ende advierte que frente al pago del mismo operó la caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales, toda vez que el demandante solicitó su cobro más de diez años después de ejecutoriada la sentencia. Concluye afirmando que si el tribunal considera que es jurídicamente posible realizar el pago al actor, el municipio no tendrá objeción alguna en cancelarlo. I.5. A través de auto calendado el 17 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo del Cesar ofició a CORPOCESAR, con el fin de que informará si el matadero del

Municipio de El Paso, cumplió con las normas legales vigentes, contaba con un plan de manejo ambiental para darle un adecuado manejo a los residuos sólidos y líquidos y si el personal contaba con la indumentaria necesaria para el sacrifico de bovinos.5 3 Folio 20 de este Cuaderno 4 Folios 23 a 28 del expediente 5 Folio 66 del expediente I.6. Mediante escrito radicado el 07 de octubre de 2014, CORPOCESAR, luego de realizar una visita de inspección al matadero del municipio de El Paso, concluyó que: “1. El matadero no cuenta con un Plan de Manejo Ambiental

2. El matadero se encuentra en uso, a pesar que éste fue clausurado, según lo expresado por el municipio

3. El matadero no cumple con las condiciones higiénicas, sanitarias y ambientales para realizar la actividad de sacrificio y puede poner en riesgo la salud de sus habitantes. Esto se complementa con lo establecido en el Acta de Aplicación de Medida Sanitaria del 13 de abril de 2009 proferido por el INVIMA donde resuelve Aplicar la medida sanitaria de seguridad consistente en CLAUSURA TEMPORAL TOTAL y se da un concepto DESAFAVORABLE

4. El matadero no cuenta con un sistema de pre tratamiento o tratamiento de los residuos sólidos y líquidos, lo que genera un impacto negativo a los recursos naturales.” 6

II. PROVIDENCIA CONSULTADA II.1. Por medio de auto calendado el 11 de diciembre de 2014,7 notificado el 18 del mismo mes, el Tribunal Administrativo del Cesar, resolvió el incidente de desacato

en los siguientes términos:

“PRIMERO: DECLARAR que el Alcalde Municipal del El Paso (Cesar) incurrió en desacato de la providencia de fecha 26 de agosto de 2004 proferida por este Tribunal dentro de la acción popular de la referencia, en relación con los ordinales tercero y quinto allí decretados, relacionados el primero de ellos, con la violación de las normas ambientales en el matadero municipal, en especial por no haberle dado un manejo adecuado a los residuos líquidos y sólidos que allí se vierten, ni cumplir con las medidas sanitarias, higiénicas y ambientales para realizar la actividad de sacrificio, y, por no cancelar el incentivo ordenado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Alcalde Municipal de El Paso (Cesar), que en el término de treinta (30) días adopte las medidas necesarias para acatar lo ordenado en el fallo de fecha 26 de agosto de 2004 en lo que comprende al numeral tercero, y respecto al numeral quinto realice el pago al demandante del incentivo ordenado en el referido fallo en el mismo término.

TERCERO: Imponer al Alcalde Municipal de El Paso (Cesar) a título de sanción una multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conforme a lo normado en el artículo 41 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998. 6 Folio 136 del expediente. 7 Folio 140 al 153 del expediente CUARTO: Por la Secretaría de esta Corporación, notifíquese el contenido de esta decisión a las partes, enviado copia del presente auto.

QUINTO: CONSÚLTESE esta decisión ante el H Consejo de Estado, en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.8

II.2. Resaltó el incumplimiento del fallo del 26 de agosto de 2004 por parte del municipio, advirtiendo que la problemática respecto del tema de salubridad resulta ser prioritaria para la comunidad de El Paso, sin que ésta haya sido valorada en la dimensión ordenada en la sentencia por parte de la administración municipal. Respecto del pago del incentivo, el tribunal afirma que es evidente que la administración no ha cumplido con lo ordenado en el proveído del 26 de agosto de 2004, y que a pesar de que han transcurrido más de diez años de haberse proferido la sentencia, no existe ninguna disposición normativa ni jurisprudencial que señale término de prescripción alguno y por ende debe ser pagado al demandante.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será

objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. En el grado de consulta lo único que se persigue es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez. 8 Folio 64. Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez de conocimiento, se deben encontrar acreditados dos requisitos, a saber: (i) el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable, y (ii) el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de

justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional. Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Cesar sancionó con multa de un (1) salario mínimo mensual legal vigente al Alcalde del Paso Cesar, por desacatar la orden judicial impartida por esa corporación en el fallo del 26 de agosto de 2004, proferido en la acción popular de la referencia. 3.2. Caso Concreto. La Sala determinará si la sanción impuesta al Alcalde de El Paso, consistente en multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensuales vigente, se justifica, es adecuada y proporcional, para lo cual abordará el análisis de los requisitos objetivos y subjetivos del cumplimiento de las obligaciones fijadas en el ordinal tercero de la sentencia proveída el 26 de agosto de 2004. Es procedente concluir que el requisito objetivo se concretó en el incumplimiento de la orden impartida al Alcalde de El Paso (Cesar) consistente en adelantar todas las diligencias necesarias tendientes a mejorar las instalaciones del Matadero Municipal, dándole un manejo adecuado a los residuos líquidos y sólidos que allí se vierten, y también dotar al personal de los instrumentos apropiados para prestar en condiciones óptimas su labores, pues como se observa de la revisión de los elementos probatorios aportados al expediente, la Corporación Autónoma

del Cesar –CORPOCESARen escrito radicado el 07 de octubre de 20149, manifestó que el matadero municipal no cuenta con un Plan de Manejo Ambiental, se encuentra en uso a pesar de ser clausurado, no cumple con las condiciones higiénicas, sanitarias y ambientales para realizar la actividad de sacrificio de animales, y además no tiene un sistema de pre tratamiento o tratamiento de residuos sólidos y líquidos, generando con ello un impacto negativo a los recursos naturales y colocando en riesgo la salud de los habitantes de El Paso. Ahora bien, aun cuando también se advierte el incumplimiento en el pago del incentivo, es menester advertir que la orden que se expide en procesos de desacato debe estar orientada únicamente a conminar el acatamiento de la decisión judicial y no el pago mismo de la prestación económica como al parecer estar dispuesto en el numeral segundo de la parte resolutiva del fallo calendado el 26 de agosto de 2004. No obstante lo dicho, observa la Sala que la sanción impuesta por el Tribunal Administrativo del Cesar fue dictada de manera genérica, para ser cumplida por el Alcalde del Municipio de El Paso, sin individualizar específicamente el nombre del funcionario sobre el cual recaía tal obligación. También se observa que aun cuando el señor Luis Alberto Murgas Popo, en su condición de alcalde de tal municipio para el periodo institucional comprendido entre 2012 a 2016, ejerció la defensa del ente en el trámite incidental, en la actualidad no ostenta tal calidad y por ende le es imposible cumplir la orden impartida en el fallo de 26 de agosto de 2004.

9 Visible a folio 136 de expediente. En tal orden, nos encontramos ante una situación en la cual la sanción fue impuesta a una persona que en la actualidad no representa los intereses de las entidades accionadas. Al respecto ésta Sala ha sostenido que: “La Sala rectifica su posición de sancionar a las personas que al momento de iniciar y/o decidirse el incidente de desacato de una sentencia judicial ya no representan la persona jurídica destinataria de ésta, para considerar que éstos no son pasibles de la amonestación pecuniaria o de arresto, toda vez que no está a su alcance el cumplimiento de la orden judicial y, por ende, cualquier sanción que se les impusiera no tendría el efecto esperado que es lograr el amparo de los derechos vulnerados. Claro está que ello no es óbice para compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación a fin de que establezca si hay lugar o no a una sanción disciplinaria; y así lo dispondrá la Sala en casos como el sub examine. En virtud de lo precedente, estima la Sala que el sujeto de una eventual sanción por desacato debe ser quien tenga la representación de la persona jurídica a la cual se le impartió la orden de amparo, pues, es respecto de éste que tendría el efecto persuasivo la imposición de la sanción.”10 En consecuencia, la sanción impuesta al Alcalde Municipal de El Paso en el proveído del 11 de diciembre de 2014 (Luis Alberto Murgas Popo), ha de ser revocada, toda vez que, la persona sobre la que recayó la sanción, en la actualidad no ostenta la representación del municipio y, por tal razón, no puede

cumplir lo ordenado en el fallo del 26 de agosto de 2004 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar. No obstante, del examen del expediente se advierte que dicha providencia no ha sido cumplida, según consta en el informe aportado por CORPOCESAR el 7 de octubre de 2014, persistiendo entonces la vulneración de los derechos colectivos de los habitantes del municipio de El Paso, lo cual obliga a que el Tribunal de apertura a un nuevo incidente con miras a establecer si en la actualidad se ha acatado el fallo de 26 de agosto de 2004. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE 10 Expediente núm. 25000-23-41-000-2015-02098-01, Auto del 28 de Julio de 2016, Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. También puede verse en Auto radicado número 54001-23330002014-0042103, Consejero Ponente: Dr. Roberto Augusto Serrato Valdés.

PRIMERO: REVÓCASE la providencia consultada, proferida el 11 de diciembre de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y, en su lugar, se dispone: SEGUNDO: ÍNSTASE al Tribunal Administrativo del Cesar para que proceda a tramitar un nuevo incidente de desacato para verificar el cumplimiento del fallo del 26 de agosto de 2004

TERCERO: COMPÚLSESE copias a la Procuraduría General de la Nación a fin de que establezca si la conducta de los alcaldes del municipio de El Paso, desde que fue proferido el fallo del 26 de agosto de 2004 hasta la fecha, es constitutiva o

no de falta disciplinaria CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 20 de octubre de 2017.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

Presidente Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Ausente con excusa