CE-20001-23-15-000-2003-01977-02(AP)A-2019

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA EN ACCIÓN POPULAR - Confirma

sanción / CONFIGURACIÓN DE LOS ELEMENTOS OBJETIVO Y SUBJETIVO PARA LA IMPOSICIÓN DE LA SANCIÓN POR DESACATO En el asunto bajo examen (…) es procedente concluir que el requisito objetivo se concretó en el incumplimiento de la orden impartida al Alcalde de El Paso – Cesar, consistente en adelantar todas las diligencias necesarias tendientes a mejorar las instalaciones del matadero Municipal, puesto que de los documentos aportados solo se evidencia el adelantamiento del proceso contractual pero no se halla prueba alguna en relación con la ejecución de la obra, circunstancia que es aún más palpable y preocupante si se tiene en cuenta que han transcurrido más de trece (13) años sin que se haya terminado la adecuación que consideró necesaria el juez popular para conjurar la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública ambiente sano, salud pública, equilibrio ecológico y derechos de los consumidores y usuarios de los habitantes del ente territorial. (…) En cuanto al requisito subjetivo, observa la Sala que el Alcalde de El Paso – Cesar, el señor [H.De la C.O.], justifica su incumplimiento alegando que realizó una inversión para la remodelación, mejoramiento y adecuación de la infraestructura de la planta de sacrificio, ello a través de un contrato de obra pública No 007 de

2014. Sin embargo, se reitera que es inaceptable que el Municipio de El PasoCesar, luego de más de (13) años de haberse dictado el fallo de primera instancia, y de más de tres (3) años de la suscripción del contrato a que se alude, no haya

materializado la obra de adecuación en desmedro de los derechos colectivos de la comunidad de El Paso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-15-000-2003-01977-02(AP)A

Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: MUNICIPIO DE EL PASO (CESAR) Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta respecto de la providencia del 31 de mayo de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se sancionó al Alcalde Municipal de El Paso Cesar, con una multa de “un (1) salario mínimo mensual legal vigente”, por haber incurrido en desacato del fallo del 26 de agosto de 2004, proferido en el proceso adelantado en ejercicio de la acción popular radicado número 20001-2315-000-2003-01977-02

I. Antecedentes I.1. Mediante sentencia del 26 de agosto de 2004 el Tribunal Administrativo del Cesar amparó los derechos colectivos a un ambiente sano, a la salubridad pública, a la salud pública, a la existencia del equilibrio ecológico y a los derechos de los consumidores y usuarios por conexidad a la vida, en los siguientes términos: “PRIMERO. Negar la excepción por indebida legitimación en la causa por activa propuesta por CORPOCESAR.

SEGUNDO. Proteger el Derecho Colectivo a un Ambiente Sano, a la

Salubridad Pública, a la salud pública, a la existencia del equilibrio ecológico y a los derechos de los consumidores y usuarios y por conexidad a la vida, al que hace referencia los artículos 11,44, 49 y 79 de la Constitución Política de Colombia. TERCERO. Como consecuencia se ordena las siguientes medidas protectoras de los derechos colectivos:

A. Que el señor Alcalde Municipal del Municipio del Paso Cesar, en el término de tres meses, adelante todas las diligencias necesarias tendientes a mejorar las instalaciones del Matadero Municipal y darle un manejo adecuado a los residuos líquidos y sólidos que allí se vierten, así como también dotará al personal que allí laboral de instrumentos adecuados para el desarrollo de su labor.

B. Que a partir de esa fecha se realice en forma mensual un control de manejo de los residuos para medir el Impacto Ambiental por parte de la Corporación Autónoma Regional CORPOCESAR CUARTO. Confórmese un Comité a fin de que verifique el cumplimiento de la sentencia, el cual estará integrado por las siguientes personas:

1. El Defensor del Pueblo para el Departamento del Cesar o su delegado.

2. El señor Director de la Corporación Autónoma Regional Cesar CORPOCESAR o su delegado.

3. El señor Secretario de Salud Municipal o su delegado

4. El señor Personero Municipal QUINTO. Fijase en diez (10) salarios mínimos legales vigentes mensuales el incentivo de que trata el artículo 39 de la ley 472 de 1998, a favor del señor GABRIEL ARRIETA CAMACHO, actor de la presente Acción Popular y cargo del Municipio del Paso Cesar.

Sexto. Remítase copia de la presente sentencia a la Procuraduría Departamental del Cesar para lo de su cargo (art. 27 Ley 472 de 1998)”1 1 Visible a Folios 30 a 38 del expediente. I.2. El 4 de junio 2016 el señor Gabriel Arrieta Camacho solicitó al Tribunal que se oficiara a la Corporación Autónoma Regional del Cesar, para que informe al Despacho si el matadero del Municipio de El Paso cumple con las normas legales vigentes, si cuenta con un plan de manejo ambiental para darle un adecuado manejo a los residuos sólidos y líquidos y si el personal cuenta con la indumentaria necesaria para esos mismos efectos. Así mismo, solicitó ordenar al Alcalde de Municipio de El Paso darle inmediato cumplimiento, en forma total, a la parte resolutiva de la providencia del 26 de agosto de 2004, en el sentido de cancelarle el incentivo del que es titular conforme a dicho proveído2. I.3. Por medio de auto del 26 de junio de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar, previo a la apertura del incidente de desacato, corrió traslado al Alcalde Municipal de El Paso, con fin de que contestara, solicitara pruebas y acompañara los documentos que se encontraban en su poder y fueran de relevancia para el trámite del incidente.3 I.4. El Alcalde Municipal de El Paso, por medio de escrito radicado el 4 de Julio de 20144, indicó que si bien era cierto que el municipio no dio inmediato cumplimiento al fallo proveído el 26 de agosto de 2004, ello fue debido a la decisión del INVIMA de aplicar la medida sanitaria de

seguridad de clausura temporal total del matadero. Indicó que la administración municipal presentó un plan de acción, cuyos resultados se evidenciaron con la firma del Contrato de Obras No. 007 de 2014, cuyo objetivo era dar solución a la problemática ambiental generada por el incumplimiento de las condiciones sanitarias del sitio de sacrificio de bovinos para el consumo humano. Manifestó, respecto del pago del incentivo, que el demandante apenas presentó la solicitud del pago con la documentación necesaria para tal efecto a mediados del año 2014, y que por ende, frente al pago del mismo operó la caducidad de la acción ejecutiva derivada de sentencias judiciales, toda vez que el demandante solicitó su cobro más de diez (10) años después de ejecutoriada la sentencia. 2 Visible a Folio 2 3 Folio 20 de este Cuaderno 4 Folios 23 a 28 del expediente Concluye afirmando que si el Tribunal considera que es jurídicamente posible realizar el pago al actor, el municipio no tendrá objeción alguna en cancelarlo. I.5. A través de auto calendado el 17 de julio de 2014 el Tribunal Administrativo del Cesar ofició a Corporación Autónoma Regional del Cesar, con el fin de que informara si el matadero del Municipio de El Paso, cumplió con las normas legales vigentes, contaba con un plan de manejo ambiental para darle un adecuado manejo a los residuos sólidos y líquidos y si el personal contaba con la indumentaria necesaria para el sacrifico de bovinos.5 I.6. Mediante escrito radicado el 7 de octubre de 2014, Corporación Autónoma Regional del Cesar, luego de realizar una visita de

inspección al matadero del municipio de El Paso, concluyó que: 1. “ El matadero no cuenta con un Plan de Manejo Ambiental

2. El matadero se encuentra en uso, a pesar que éste fue clausurado, según lo expresado por el municipio

3. El matadero no cumple con las condiciones higiénicas, sanitarias y ambientales para realizar la actividad de sacrificio y puede poner en riesgo la salud de sus habitantes. Esto se complementa con lo establecido en el Acta de Aplicación de Medida Sanitaria del 13 de abril de 2009 proferido por el INVIMA donde resuelve Aplicar la medida sanitaria de seguridad consistente en CLAUSURA TEMPORAL TOTAL y se da un concepto DESFAVORABLE

4. El matadero no cuenta con un sistema de pre tratamiento o tratamiento de los residuos sólidos y líquidos, lo que genera un impacto negativo a los recursos naturales.” 6

I.7. El 20 de octubre de 2017 el Consejo de Estado resolvió la consulta del incidente de desacato alegando que el Tribunal Administrativo del Cesar impuso la sanción de manera genérica, y no individualizando específicamente al funcionario sobre el cual recaía la obligación. En tal sentido revocó la providencia del 11 de diciembre de 2014, emitida por el Tribunal Administrativo del Cesar y ordenó tramitar un nuevo incidente de desacato para verificar el cumplimiento del fallo calendado el 26 de agosto de 2004.7 5 Folio 66 del expediente 6 Folio 136 del expediente. 7 Folio 163 al 167 del expediente I.8. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto del 5 de febrero de 2018, dio apertura al incidente de desacato en cumplimiento de la

providencia anotada en el numeral previo, y en consecuencia, ordenó al actual alcalde del Municipio de El Paso – Cesar, rendir informe sobre el cumplimiento de la sentencia del 26 de agosto de 2004. I.9. El apoderado del municipio del El Paso contestó el incidente, aportando los documentos que acreditan que el señor Gabriel Arrieta Camacho recibió el pago del incentivo por la suma tres millones quinientos ochenta mil pesos ($3’580.000), el cual fue autorizado mediante Resolución No 1884 del 30 de septiembre de 2004, de conformidad con el certificado de disponibilidad presupuestal con código 2,3,1,1-18 de fecha de 15 de septiembre de 2004 y el registro presupuestal No 1107 de la misma fecha.8 I.10. El 20 de febrero 2018 el Tribunal Administrativo del Cesar corrió traslado al Alcalde actual del Municipio de El Paso – Cesar, para que contestara, pidiera pruebas y acompañara documentos que se encuentren en su poder ya que en la contestación del incidente solo acreditó el cumplimiento del fallo respecto el pago del incentivo.9 I.11. El Alcalde de El Paso – Cesar, Hidalfo Rafael de la Cruz Ortiz, actuando a través de apoderado, dio contestación al auto de apertura en los siguientes términos: “Que en relación al matadero publico ubicado en la cabeza de esta municipalidad y por disposición del Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, resolvió aplicar la medida sanitaria de seguridad consistente en la cláusula Temporal Total, por lo que en la actualidad este matadero no se encuentra operando como

planta de sacrificio de bovinos, ello en lo que respecta a la cabecera municipal. Se realizó una inversión en la remodelación, mejoramiento y adecuación de la infraestructura de la planta de sacrificio animal (matadero) a través del contrato de obra pública No 007 de 2014 por el valor quinientos cinco millones ciento treinta y cinco mil.”10. 8 Folio 182 a 184 9 Folio 191. 10 Folio 195 I.12. El 12 de marzo de 2018 el Tribunal Administrativo del Cesar solicitó a las Corporación Autónoma Regional del Cesar un informe sobre si el matadero del Municipio de El Paso – Cesar, cumplía con las normas legales vigentes y si contaba con un plan de manejo ambiental para darle un adecuado manejo a los residuos sólidos y líquidos y si el personal cuenta con la indumentaria.11 I.13. Mediante escrito radicado el 16 de mayo 2018, Corporación Autónoma Regional del Cesar, comunicó que, una vez revisado los archivos de la Corporación, encontró que el Municipio de El Paso – Cesar, no ha tramitado dicho permiso de vertimientos para las actividades de sacrificio de ganado, desarrolladas en dicha municipalidad; de hecho, indicó que la oficina jurídica, se encuentra adelantando un proceso sancionatorio ambiental contra el Municipio de El Paso – Cesar.12 I.14. El día 31 de octubre de 2018 el despacho consideró necesario la práctica de una prueba que le permita contar con mejores elementos de juicio para decidir lo pertinente. Se ofició al Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA y a la Corporación Autónoma Regional del Cesar, con el fin de que en el término de diez

(10) días, remitieran certificación sobre estado actual del matadero del Municipio de El Paso (Cesar), indicando igualmente si se encuentra operando actualmente. I.15. El Instituto Nacional de Vigilancia de Medicamentos y Alimentos – INVIMA, tras ser requerido por la Secretaría General de esta Corporación para allegar la información solicitada, presentó el día 16 de noviembre de 2018 la Resolución 2017027018 del 5 de julio de 2017, “por el cual se concede Autorización Sanitaria provisional a la planta de beneficio bovinos y bufalinos”. No obstante, el citado acto fue allegado de manera incompleta, circunstancia que impide que sea valorado a la hora de emitir pronunciamiento sobre el fondo del presente asunto. También allegó el acta de inspección sanitaria planta de beneficio de bovinos clase l, ll,lll, lV y el auto comisorio 407-238-09, los cuales datan del 13 de abril de 11 Folio 207. 12 Folio 213. 2009, a través del cual se comisiona a unos funcionarios del INVIMA para realizar visita de inspección, vigilancia, control, documentos que tampoco cumplen con la solicitud judicial dado que se trata de diligencias realizadas de manera previa a la expedición del auto para mejor proveer I.16. Mediante escrito remitido electrónicamente el 3 de diciembre de 2018 a la Secretaria General, la Corporación Autónoma Regional del Cesar dio respuesta a la petición del Despacho, informando lo siguiente: Indicó que mediante Auto No. 1258 del 20 de noviembre de 2018, se ordenó la indagación preliminar y visita de inspección técnica al matadero del municipio de

El Paso – Cesar. Adujo que el informe de la aludida visita fue allegado a la Oficina Jurídica de Corpocesar el 23 de noviembre de 2018, cuya conclusión fue la siguiente: “En el matadero municipal de El Paso – Cesar aún se desarrollan actividades de sacrificio de semovientes en total condiciones de insalubridad, las cuales ponen en riesgo no solo la salud de las personas que consumen este producto, sino también la calidad del medio ambiente debido al continuo vertimiento de agua mezclada con fluidos corporales y contenido ruminal de los animales sacrificados sin ningún tipo de tratamiento preliminar. En consecuencia, de acuerdo con lo manifestado por los profesionales el informe técnico de visita de inspección, este despacho tomará las acciones pertinentes de conformidad con lo establecido en la Ley 1333 de 2009”.

II. PROVIDENCIA CONSULTADA II.1. Por medio de auto calendado el 31 de mayo de 201813, notificado el 1 de junio de 2018, el Tribunal Administrativo del Cesar, resolvió el incidente de desacato en los siguientes términos: “PRIMERO: DECLARAR que el Alcalde Municipal actual de El PasoCesar, doctor HIDALFO DE LA CRUZ ORTIZ, incurrió en desacato de la providencia de 26 de agosto de 2004 proferida por este Tribunal dentro de la acción popular de la referencia, en relación con el ordinal tercero allí decretado, relacionado con la violación de las normas ambientales en el matadero municipal, en especial por no haberle dado un manejo adecuado a los residuos líquidos y sólidos que allí se vierten, ni cumplir

con las medidas sanitarias, higiénicas y ambientales para realizar la 13 Folio 218 al 224 actividad se sacrificio; por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Alcalde Municipal de El Paso - Cesar, doctor HIDALFO DE LA CRUZ ORTIZ, que en el término de treinta (30) días adopte las medidas necesarias para acatar lo ordenado en el fallo de fecha 26 de agosto de 2004, en lo que comprende al numeral tercero.

TERCERO: Imponer al Alcalde Municipal de El Paso – Cesar, doctor HIDALFO DE LA CRUZ ORTIZ, a título de sanción, una multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conforme a lo normado en el artículo 41 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.

CUARTO: Remitir la presente actuación al Consejo de Estado para que se surta la consulta consagrada en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

QUINTO: Cópiese y notifíquese a las partes por el medio más expedito y eficaz, personalmente o por vía fax o por telegrama y cúmplase”.

II.2. Adujo que a pesar de existir una orden judicial emitida el 26 de agosto de 2004, no se ha dado cumplimiento a dicha providencia por parte del Municipio de El Paso - Cesar, ya que si bien es cierto se le ordenó al actual Alcalde adelantar todas las diligencias orientadas a adecuar el matadero y darle un manejo a los residuos líquidos y sólidos que allí

vierten, a la fecha no ha sido exitoso según el informe de Corpocesar. Respecto del pago del incentivo, se encuentra debidamente acreditado que el mismo le fue cancelado al señor Gabriel Arrieta Camacho, por la suma de tres millones quinientos ochenta mil pesos ($3580.000).

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA III.1. De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. En el grado de consulta lo único que se persigue es verificar si la sanción impuesta por el juez del desacato resulta proporcionada y adecuada, pues se insiste, lo que se busca es proteger el debido proceso del accionado incumplido, sin olvidar que está en la obligación de acatar, así sea de manera tardía, la orden del juez. Para determinar si la imposición de la sanción por desacato se ajusta a la ley, en ejercicio de la potestad disciplinaria del Juez de conocimiento, se deben encontrar

acreditados dos requisitos, a saber: (i) el objetivo, que hace referencia al incumplimiento del fallo, esto es, a que se compruebe que la decisión contenida en el mismo no ha sido acatada por la persona encargada de ejecutarla al interior de la entidad responsable, y (ii) el subjetivo, que en razón a la naturaleza disciplinaria de la sanción por desacato, exige establecer que el responsable fue negligente respecto de su obligación. En ese orden de ideas, para declarar en desacato (elemento objetivo), debe precisarse cuál era la conducta ordenada, quién o quiénes debían cumplirla y dentro de qué término, a efectos de verificar si el destinatario de la orden la realizó de forma oportuna y completa. Para imponer la sanción, en cambio, se necesita que confluyan tanto el elemento objetivo como el subjetivo; para lo cual deberán tenerse presentes los elementos propios del régimen sancionatorio, verbigracia, los grados y modalidad de la culpa o negligencia con que haya actuado el funcionario, las posibles circunstancias de justificación, agravación o atenuación de la conducta, y por supuesto, el derecho de defensa y contradicción. En ese sentido, debe reiterarse que, en razón a que la sanción por desacato a la orden judicial se enmarca en el régimen sancionatorio, es personal y no institucional. 3.2. Caso Concreto. En el asunto bajo examen la Sala observa que la sanción impuesta al Alcalde de El Paso, consistente en multa equivalente a un (1) salario mínimo legal mensuales vigente, se justifica, es adecuada y proporcional, para lo cual abordará el análisis de

los requisitos objetivos y subjetivos del cumplimiento de las obligaciones fijadas en el numeral tercero y quinto de la sentencia proveída el 26 de agosto de 2004. Bajo tales premisas, es procedente concluir que el requisito objetivo se concretó en el incumplimiento de la orden impartida al Alcalde de El Paso – Cesar, consistente en adelantar todas las diligencias necesarias tendientes a mejorar las instalaciones del matadero Municipal, puesto que de los documentos aportados solo se evidencia el adelantamiento del proceso contractual pero no se halla prueba alguna en relación con la ejecución de la obra, circunstancia que es aún más palpable y preocupante si se tiene en cuenta que han transcurrido más de trece (13) años sin que se haya terminado la adecuación que consideró necesaria el juez popular para conjurar la vulneración de los derechos colectivos a la salubridad pública ambiente sano, salud pública, equilibrio ecológico y derechos de los consumidores y usuarios de los habitantes del ente territorial atrás mencionado. Lo anterior se reafirma en consideración al resultado del auto que emitió el despacho Sustanciador para verificar el estado actual del matadero, pues Corpocesar dio cuenta de que aún se desarrollan actividades de sacrificio animal en condiciones de insalubridad, lo cual no solo redunda en el incumplimiento de la orden judicial objeto del presente trámite incidental, sino que se traduce en la vulneración de derechos colectivos al medio ambiente sano debido al “continuo vertimiento de agua mezclada con fluidos corporales y contenido ruminal de los animales sacrificados”, e incluso a la salud de las personas que consumen ese tipo de productos en la zona. Tampoco se evidencia que el Municipio haya dado trámite al respectivo permiso

de vertimientos para el manejo adecuado de residuos líquidos y sólidos provenientes de la planta de sacrificio animal, lo cual resulta indispensable para dar cumplimiento al plan de manejo ambiental para las actividades de sacrificio de ganado, tal y como quedó señalado en el informe de la Corporación Autónoma Regional del Cesar, en escrito radicado el 16 de mayo de 201814, aspecto este que adquiere mayor relevancia si se tiene en cuenta que dicha Corporación se 14 Folio 213 y 214. encuentra adelantando un proceso sancionatorio ambiental contra el Municipio de El Paso, por no contar con un debido manejo de las aguas residuales y los respectivos residuos sólidos generados por las actividades desarrolladas dentro del matadero. En cuanto al requisito subjetivo, observa la Sala que el Alcalde de El Paso – Cesar, el señor Hidalfo De la Cruz Ortiz, justifica su incumplimiento alegando que realizó una inversión para la remodelación, mejoramiento y adecuación de la infraestructura de la planta de sacrificio, ello a través de un contrato de obra pública No 007 de 2014. Sin embargo, se reitera que es inaceptable que el Municipio de El Paso – Cesar, luego de más de (13) años de haberse dictado el fallo de primera instancia, y de más de tres (3) años de la suscripción del contrato a que se alude, no haya materializado la obra de adecuación en desmedro de los derechos colectivos de la comunidad de El Paso. Lo propio se predica de la falta de acatamiento de las normas ambientales en el matadero municipal, todo lo cual deja en evidencia la negligente actitud del mandatario del ente territorial en el acatamiento de las decisiones judiciales, y aún

más que eso, de la atención de los requerimientos de primera necesidad de la población de El Paso, tal y como lo es el adecuado servicio de sacrificio animal, pues redunda por supuesto en consecuencias ambientales pero también en las condiciones de salubridad de la comunidad. Visto el panorama a de la forma como ha acontecido es preciso confirmar la sanción y además compulsar copias a la Procuraduría General de la Nación, a fin de que verifique si la conducta desplegada por los Alcaldes de EL Paso (Cesar) es constitutiva de falta disciplinaria. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR lo dispuesto en la providencia consultada, proferida el 31 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: COMPULSAR copias a la Procuraduría General de la Nación a fin de que establezca si la conducta de los alcaldes del municipio de El Paso, desde que fue proferido el fallo del 26 de agosto de 2004 hasta la fecha, es constitutiva o no de falta disciplinaria TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 31 de enero de 2019.

OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado Presidente

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado Consejero de Estado