CE-20001-23-31-000-1999-00795-01(21421)-2011

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Niega. Caso: Celador de Escuela en la ciudad de Codazzi, Cesar demanda el reconocimiento y pago de prestaciones sociales por orden de servicios / INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN - Se configuró / ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Acción procedente para reclamar el reconocimiento de contrato realidad y pago de prestaciones sociales / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA - Improcedente para solicitar el estudio de legalidad de acto administrativo de carácter laboral / CONTRATO REALIDAD - No procede su estudio de fondo / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDAIndebida escogencia de la acción [E]l (…) [demandante] pretende que esta jurisdicción declare la existencia de la relación laboral que surgió entre él y el municipio de Agustín Codazzi, así como que condene al pago de las prestaciones sociales que se generaron con ocasión de dicha relación laboral durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1993 y el 18 de septiembre de 1997. Lo anterior, en consideración a que alegó que estuvo vinculado con el municipio demandado a través de una orden de servicios mediante la cual prestaba el servicio de celador nocturno, percibiendo un salario y recibiendo órdenes. (…) [L]os hechos y pretensiones de la demanda llevan a concluir a esta Sala que el objetivo de la acción incoada era lograr que se declarara la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las prestaciones sociales respectivas, las cuales, luego de reiteradas peticiones elevadas ante el municipio, le fueron negadas mediante comunicación de 3 de

junio de 1998. (…) [L]a acción tiene como finalidad, de una parte, cuestionar la legalidad de la decisión del municipio demandado de negar el reconocimiento de las prestaciones sociales y, de otra parte, obtener una condena consistente en el pago de tales prestaciones (…) [É]ste tendría la calidad de un acto administrativo, como quiera que el mismo resolvió negativamente una petición de interés particular impetrada por el señor Álvarez Montero. El reconocimiento de los derechos allí negados sólo puede ser formulado ante la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, idónea para obtener la reparación del daño antijurídico inferido con un acto administrativo ilegal, por ser la que permite revisar la legalidad del acto administrativo con miras a ser anulado, y en consecuencia, disponer la reparación de los perjuicios causados con este acto. (…) [C]omo en el caso bajo estudio no podía reclamarse lo pedido a través de la acción de reparación directa, sino a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se confirmará la decisión que declaró la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, por las razones antes señaladas. La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos “los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria”, por lo que al no

cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora, la cual tiene como característica fundamental ponerle fin al proceso sin que haga tránsito a cosa juzgada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: RUTH STELLA CORREA PALACIO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil once (2011) Radicación número: 20001-23-31-000-1999-00795-01(21421)

Actor: LUÍS ENRIQUE ÁLVAREZ MONTERO

Demandado: MUNICIPIO DE AGUSTÍN CODAZZI Referencia: ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA (APELACIÓN) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de marzo de 2001, mediante la cual se declaró inhibido para decidir sobre el fondo del asunto.

La sentencia recurrida será confirmada.

I. ANTECEDENTES PROCESALES

1. Las pretensiones Mediante escrito presentado ante el Tribunal Administrativo del Cesar, el 17 de septiembre de 1999, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo, el señor Luís Enrique Álvarez Montero formuló demanda en contra del municipio de Agustín Codazzi, con el objeto de que se declare la existencia de la relación laboral entre el actor y el municipio demandado y “...se decrete la

reparación directa, por el daño causado por el Municipio Agustín Codazzi, que negó el pago de las prestaciones sociales”. A título de indemnización, se solicitó en la demanda el pago de (i) “...sus cesantías, e intereses de éstas causadas durante la existencia de la relación laboral a partir del 20 de julio de 1993 al 18 de septiembre de 1997 inclusive”; (ii) al pago “...de las dos (2) últimas vacaciones vencidas y no disfrutadas, es decir del 20 de julio de 1995 al 20 de julio de 1997”; (iii) al pago de “...las primeras (sic) de servicio causadas y no canceladas”; (iv) al pago “...de dominicales y festivos laborados y no cancelados”; (v) al pago del “...35% sobre el sueldo mensual devengado por haber servido como celador nocturno de 6:00 P.M. a 6:00 A.M.”; (vi) al pago de la indemnización “...por el no suministro de vestidos y calzados de labor”; (vii) al pago de “...un día de salario a título compensatorio por haber laborado dominicales y festivos (...) sin perjuicio de la remuneración ordinaria por haber laborado, cada mes completo” y al pago de “...un día de salario por cada día de mora, por el no pago oportuno de prestaciones sociales, como cesantías e intereses”.

2. Fundamentos de hecho Los hechos relatados en la demanda son, en resumen, los siguientes:

(i) Que el señor Luís Enrique Álvarez Montero“...ingresó a trabajar mediante una orden de trabajo a término indefinido por el señor alcalde de turno Dr. Raúl Lafaurie el día 20 de julio de 1993 como celador nocturno de la Escuela Mixta

Urbana del Barrio Camilo Torres de la ciudad de Codazzi”. Afirmó, que desde su ingreso como celador nocturno, el actor recibió órdenes del alcalde, del jefe de personal y de los directores de la Escuela. Además, que por el ejercicio de dicha labor percibía “...un salario mínimo mensual en cheques girados por el Tesorero Municipal de Codazzi”. (ii) Que el 18 de septiembre de 1997, el actor “...recibió un oficio suscrito por el jefe de personal (...) en el que le comunica que, su orden de trabajo impartida y mediante la cual (sic) sus servicios, ha sido voluntad de la administración darla por terminado inmediatamente”. Por tal motivo en reiteradas ocasiones el señor Álvarez Montero solicitó el pago de sus prestaciones sociales pero nunca recibió respuesta, lo que lo llevó a interponer una acción de tutela, la cual fue resuelta en su favor y se ordenó al Alcalde del municipio de Codazzi contestar las peticiones formuladas. (iii) Que al no recibir respuesta promovió “...ante el procurador 47 judicial de Valledupar, audiencia de conciliación, la cual fue admitida por auto calendado el 28 de septiembre de 1998”, sin que la misma se llevara a cabo por petición del actor, dado que inició conversaciones con el Alcalde de Codazzi sin lograr ningún acuerdo. (iv) Que el 30 de septiembre de 1998, el actor recibió una comunicación con fecha de 3 de junio del mismo año a través de la cual el municipio de Agustín Codazzi le informó que no tenía derecho a recibir prestaciones sociales.

3. La oposición de la demandada

El municipio de Agustín Codazzi se opuso a las pretensiones de la demanda y afirmó que entre el actor y el municipio “...no existió relación laboral-administrativa porque en realidad lo que se verificó fue una relación interrumpida y discontinua de prestación de servicios por órdenes de trabajo que nunca constituyen relación de trabajo”. Sostuvo que la negativa de reconocer prestaciones sociales se debió a la inexistencia de una relación laboral y que el municipio se encuentra a paz y salvo con el demandante. Formuló la excepción de indebida escogencia de la acción porque consideró que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual además alegó que se encuentra caducada.

4. La sentencia recurrida El Tribunal a quo se declaró inhibido para decidir el fondo del asunto al concluir que “...la demanda acusa ineptitud sustancial, por inconsistencias del poder conferido, por falta de determinación razonada de la cuantía de las pretensiones y por error en la escogencia de la acción que se impetró”.

En cuanto al poder conferido, precisó que el actor otorgó poder a un abogado con el fin de que se adelantara una acción de “...nulidad y reparación Directa”, la cual no se encuentra contemplada en el procedimiento contencioso administrativo. Frente a la estimación de la cuantía, indicó que no se hizo razonamiento alguno, “...no obstante lo preceptuado por el numeral 6° de los artículos 131 y 132 y 198 del Código Contencioso Administrativo”. Por último, en relación con la acción incoada consideró que la misma era inadecuada y que debió intentarse la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado que la administración emitió un acto

administrativo provocado por el actor y a través del cual negó el reconocimiento de las prestaciones sociales.

5. Lo que se pretende con la apelación La demandante solicitó que se revocara la sentencia proferida por el Tribunal a quo y que, en su lugar, se condenara al municipio demandado a pagar “...todas las acreencias laborales pretendidas en la demanda”. Afirmó, que no se analizó la naturaleza de la acción de reparación directa y “...que [en] los actos fictos o presuntos no prescribe la oportunidad para ser demandados”. Añadió, que ni la acción de reparación directa ni la de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentran por fuera“...del término legal, pues el daño se produjo y en nuestra legislación laboral se ha sostenido por siempre el patrono debe cancelar oportunamente dentro de los términos legales las prestaciones sociales a sus trabajadores que por cualquier causa legal o ilegal hayan sido separados de su respectivo cargo, so pena de asumir la carga por mora como lo establece la Ley 244 de 1995, por ser pretensión legítima”.

6. Actuación en segunda instancia Dentro del término concedido en esta instancia para alegar de conclusión las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA.

1. Competencia La Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte actora antes de la Ley 954 de 2005, en proceso con vocación de doble instancia, dado que la cuantía de la demanda alcanzaba aquélla exigida para surtir la segunda instancia ante esta Corporación (Decreto 597 de 1988)1.

2. Idoneidad de la acción de reparación directa para reclamar el

reconocimiento de un contrato realidad y el pago de prestaciones sociales La Sala confirmará la sentencia del Tribunal a quo, al considerar que la acción idónea para reclamar las pretensiones de la demanda no era la de reparación directa sino la de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones que pasan a exponerse. 2.1 En el sub judice, el señor Luís Enrique Álvarez Montero pretende que esta jurisdicción declare la existencia de la relación laboral que surgió entre él y el municipio de Agustín Codazzi, así como que condene al pago de las prestaciones sociales que se generaron con ocasión de dicha relación laboral durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1993 y el 18 de septiembre de 1997. Lo anterior, en consideración a que alegó que estuvo vinculado con el municipio demandado a través de una orden de servicios mediante la cual prestaba el servicio de celador nocturno, percibiendo un salario y recibiendo órdenes. El Tribunal a quo se declaró inhibido para fallar el fondo del asunto, por estimar, entre otras razones, que la demanda es inepta por indebida escogencia de la acción dado que la parte actora impetró una acción de reparación directa cuando debió interponer la de nulidad y restablecimiento del derecho. En el recurso de apelación, la parte actora señaló que la demanda no es inepta y que el a quo no analizó la procedencia de la acción de reparación directa y añadió que ni esta acción ni la de nulidad y restablecimiento del derecho se encuentran caducadas. 1 La cuantía para que un proceso iniciado en ejercicio de la acción de reparación directa en el año de 1999, fuera de

doble instancia era de $18.850.000 y la mayor de las pretensiones asciende a la suma de $20.000.000 que corresponde al monto reclamado por prestaciones sociales. En este contexto, el problema jurídico que hoy ocupa la atención de la Sala, estriba en establecer, a partir de los hechos y de las pretensiones de la demanda, si la acción ejercida por la demandante era la indicada o si por el contrario se presentó una indebida escogencia de la misma, para lo cual, siguiendo la temática propuesta, en primer término, se verificará lo solicitado en la demanda y en segundo lugar se verificará la naturaleza de la acción. 2.2 El señor Luís Enrique Álvarez Montero en el acápite de las pretensiones de la demanda solicitó lo siguiente: “1. Que se declare la existencia de la relación laboral, entre mi poderdante Luís Enrique Álvarez Montero y el municipio de Agustín Codazzi a partir de el (sic) 20 de julio de 1993 al 18 de septiembre de 1997.

2. Que se decrete la reparación directa, por el daño causado por el Municipio de Agustín Codazzi, que negó el pago de las prestaciones sociales a mi poderdante Luís Enrique Álvarez Montero; Artículo 86

Código Contencioso Administrativo...” (Subrayado por fuera del texto). Y en el acápite de los hechos se precisó que el 30 de septiembre de 1998, el señor Álvarez Montero recibió una comunicación con fecha de 3 de junio del mismo año, a través de la cual el municipio de Agustín Codazzi le informó que no tenía derecho a recibir prestaciones sociales.

En síntesis, los hechos y pretensiones de la demanda llevan a concluir a esta Sala que el objetivo de la acción incoada era lograr que se declarara la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las prestaciones sociales respectivas, las cuales, luego de reiteradas peticiones elevadas ante el municipio, le fueron negadas mediante comunicación de 3 de junio de 1998. 2.3 El Legislador ha consagrado diferentes tipos de acciones para ser impetradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por los interesados en impulsar un litigio, sin que esto signifique que su escogencia queda al arbitrio del actor sino que dependerá de los fines, móviles y motivos que lleven a su ejercicio, los cuales deben coincidir con aquellos que permite la acción. El Código Contencioso Administrativo consagra como indemnizatorias tanto las acciones de reparación directa (art. 86), como las de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85), aunque cada una con unos fines, móviles y motivos diferentes, en la medida en que la actuación generadora del daño cuya reparación se demanda es en la primera la acción, omisión, operación administrativa u ocupación de inmueble, mientras que en la segunda el daño proviene directamente del acto administrativo, siendo necesario para obtener la reparación buscada, la declaratoria de la nulidad del mismo. En relación con la procedencia de las mencionadas acciones esta Sala ha señalado: “Con la acción de reparación directa en los términos del artículo 86 del

C. C. Administrativo se busca la declaratoria de responsabilidad del Estado, cuando con un hecho, omisión, operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos

públicos o cualquier otra causa se ocasione un daño antijurídico que se le pueda imputar y, por ende, tiene el deber jurídico de indemnizar. Jurisprudencialmente se ha establecido, además, como la acción idónea para demandar la indemnización por el daño causado por el acto legal, cuando este rompe el principio de la igualdad frente a las cargas públicas. La acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por su parte, es procedente cuando el daño proviene del acto administrativo ilegal y para lograr su reparación es menester que el juez declare su nulidad, porque solo entonces el daño causado por éste será antijurídico y comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado. Es decir, que siempre que exista un acto administrativo con el cual se afirma haber causado un perjuicio, y del cual se acusa su ilegalidad, ésta será la acción correcta2”. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, Auto del 19 de julio de 2007. Expediente. 2006015080 (33628) Es claro que el legislador estableció las acciones que son procedentes para reclamar ante la justicia el resarcimiento del daño antijurídico causado como consecuencia del comportamiento o la actividad del Estado. Cuando dicho comportamiento se materializa en acto administrativo ilegal será necesario acudir a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y cuando se concreta en una operación, hecho u omisión o en un acto legal que altera el principio de igualdad de las cargas públicas, será la acción de reparación directa la idónea para reclamar la indemnización de los perjuicios causados.

Señala la Sala que no puede el demandante elegir a su arbitrio, cualesquiera de las acciones que el Código Contencioso Administrativo ha consagrado para controlar los actos, los hechos, omisiones, las operaciones, sino que debe sujetarse a los supuestos fácticos que desencadenan la procedibilidad de cada una de ellas, como lo ha sostenido en forma reiterada, así: “…tratándose del examen jurisdiccional de los actos administrativos, las acciones procedentes serán, según el caso, las de los artículos 84 y 85; si de los hechos, omisiones u operaciones administrativas, o de la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos, la procedente será la prevista por el artículo 86, y cuando la controversia se origina en un contrato (…) el camino a seguir lo establece el artículo 87….”3 2.4 En el sub examine la cuestión se dilucida a través de la interpretación de la demanda, de la cual se infiere claramente que el demandante ventiló asuntos propios de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no de otra, como quiera que solicitó que se declarara la existencia de una relación laboral y el reconocimiento de las prestaciones sociales causadas desde el 20 de julio de 1993 al 18 de septiembre de 1997, petición que le fue negada a través de una comunicación de 3 de junio de 1999. En efecto, en el expediente obran los siguientes documentos: 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Auto de 13 septiembre de 1991, Exp. 6796, C.P. Juan de Dios Montes Hernández.

(i) Copia simple de un documento que dice contener una comunicación de 18 de septiembre de 1997, a través de la cual el municipio de Agustín Codazzi dio por terminada la orden de trabajo mediante la que el señor Luís Enrique Álvarez le prestaba sus servicios (fl. 2 c. 1). (ii) Copia simple de un documento que dice contener una comunicación de 26 de septiembre de 1997, a través de la cual el actor pidió al municipio demandado que le expidiera una certificación de trabajo y que le pagara los meses que le adeudaba (fl. 3 c. 1). (iii) Original de una comunicación de 15 de enero de 1998, mediante la cual el señor Álvarez Montero pidió al municipio de Agustín Codazzi que ordenara el pago de las prestaciones sociales a las que tenía derecho por haber trabajado en el cargo de celador nocturno (fl. 4 c. 1). (iv) Original de la petición de 10 de marzo de 1998, mediante la cual el señor Álvarez Montero solicitó al municipio de Agustín Codazzi que ordenara el pago de las prestaciones sociales a las que tenía derecho por haber trabajado en el cargo de celador nocturno (fl. 5 c. 1). (v) Original de una comunicación de 13 de abril de 1998, mediante la cual el señor Álvarez Montero reiteró al municipio de Agustín Codazzi la petición enunciada en el numeral anterior (fl. 6 c. 1). (vi) Original de la certificación suscrita por el Tesorero Municipal de Agustín Codazzi, en la que dejó constancia de unos pagos realizados al actor (fl. 7 c. 1).

(vii) Copia simple de un oficio de 29 de mayo de 1998, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Cesar le notificó al señor Luís Enrique que se le tuteló el derecho fundamental de petición y se le ordenó al Alcalde Municipal de Agustín Codazzi que diera respuesta a las peticiones elevadas por aquél (fl. 8-9 c. 1). (viii) Copia simple de un oficio de 3 de junio de 1998, a través del cual el municipio demandado negó al actor el reconocimiento de las prestaciones sociales solicitadas (fl. 10 c. 1). De conformidad con el petitum planteado por el actor en la demanda, la acción tiene como finalidad, de una parte, cuestionar la legalidad de la decisión del municipio demandado de negar el reconocimiento de las prestaciones sociales y, de otra parte, obtener una condena consistente en el pago de tales prestaciones. Se precisa, que si bien no obra copia auténtica del oficio de 3 de junio de 1998 proferido por el municipio de Agustín Codazzi, la Sala infiere que éste tendría la calidad de un acto administrativo, como quiera que el mismo resolvió negativamente una petición de interés particular impetrada por el señor Álvarez Montero. El reconocimiento de los derechos allí negados sólo puede ser formulado ante la jurisdicción a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, idónea para obtener la reparación del daño antijurídico inferido con un acto administrativo ilegal, por ser la que permite revisar la legalidad del acto administrativo con miras a ser anulado, y en consecuencia, disponer la reparación de los perjuicios causados con este acto.

Así las cosas, le asiste razón al Tribunal al considerar que la acción idónea para tramitar el presente proceso de acuerdo con las pretensiones de la demanda es la de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto el daño por el cual se pretende indemnización, tiene su fuente en un acto administrativo que es pasible de ser enjuiciado sólo a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Las consideraciones expuestas evidencian que la actuación de la cual proviene el daño cuya reparación se pretende, es un acto administrativo que la demanda acusa de ilegal, sin pedir su nulidad, de donde se impone concluir que el actor debió enjuiciar tal acto a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, sin que resulte procesalmente idónea la de reparación directa escogida, dado que al fin, móvil o motivo de ésta, escapa el anulatorio del acto administrativo. Para la Sala es evidente que el daño cuya reparación se pretende no proviene de ningún hecho u omisión en el que haya incurrido la administración, como pretende presentarlo la parte demandante, dado que en el escrito de postulación las pretensiones y varias afirmaciones conducen a una conclusión diferente, concretamente a que lo pretendido por el actor es el cuestionamiento de la legalidad de la decisión unilateral del demandado plasmada en la comunicación de 3 de junio de 1998 y que en su lugar se declare la existencia de la relación laboral y correspondiente pago de las prestaciones sociales, tal como se ha destacado. En síntesis, como en el caso bajo estudio no podía reclamarse lo pedido a través de la acción de reparación directa, sino a través de la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, se confirmará la decisión que declaró la ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción, por las razones antes señaladas. La indebida escogencia de la acción que se concluye en este caso, afecta la demanda de ineptitud, con lo cual se echa de menos uno de los presupuestos procesales para dictar sentencia de fondo, esto es la demanda en forma, presupuesto procesal de la acción entendiéndose por estos “los requisitos indispensables para la formación y desarrollo normal del proceso y para que éste pueda ser decidido de fondo mediante una sentencia estimatoria”4, por lo que al no cumplirse este requisito no es viable proferir sentencia estimatoria o desestimatoria sino inhibitora, la cual tiene como característica fundamental ponerle fin al proceso sin que haga tránsito a cosa juzgada. En consecuencia, se confirmará el fallo impugnado porque la acción impetrada fue indebida, pero se revocará en lo relacionado con la condena en costas. 4 Couture Eduardo J., Fundamentos de Derecho Procesal Civil, 3 ed., Buenos Aires, Desalma, 1966, pág. 104.

FALLA PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia recurrida, esto es, la proferida por el la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, el 30 de marzo de 2001.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE el expediente al tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Presidenta

RUTH STELLA CORREA PALACIO

DANILO ROJAS BETANCOURTH