CE-20001-23-31-000-2002-0570-01(ACU)-2002

EMPLEADOS PUBLICOS - Derecho a al negociación colectiva restringuido: fijación unilateral del salario y de las condiciones de trabajo / NEGOCIACION COLECTIVA - Los sindicatos de empleados públicos no pueden celebrar convenciones colectivas / CONVENCION COLECTIVA DE TRABAJO - Las celebradas por la administración pública no se aplican a los empleados / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia en relación con la Ley 411 de 1971 aprobatoria del convenio 151 de 1978 de la O.I.T. Por medio de la sentencia C-377 de 1998, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de 1978 de la OIT declarándola exequible. La Corte condicionó el alcance de los artículos 7 y 8 del Convenio 151 de 1978 de la OIT en relación con los empleados públicos, por cuanto la norma autoriza a tener en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales al establecer que “el artículo 7° no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos”. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los servidores estatales participar en la determinación de dichas condiciones, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las

condiciones de trabajo de esos empleados. Encuentra la Sala que en el caso en estudio configura una de la excepciones para la celebración de negociaciones colectivas ya que la acción fue impetrada por el Sindicato de Empleados Públicos de Valledupar, quienes se encuentran sometidos a un régimen especial en la medida en que tienen con la entidad pública empleadora una relación legal y reglamentaria establecida por la ley o por reglamentos valederos, que no se pueden modificar sino por preceptos de la misma jerarquía de las que los crearon. Es por ello que, como lo tiene sentado la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, las condiciones del servicio de los empleados públicos no pueden ser modificadas por solo acuerdos entre el empleador y el empleado, así sea en sentido favorable a este último; por eso los sindicatos de empleados públicos no pueden celebrar convenciones colectivas. De otra parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto de febrero 6 de 1980, dejó establecido que las convenciones colectivas de trabajo celebradas por la administración pública no se aplican al empleado público, sino única y exclusivamente a aquellas personas vinculadas en virtud de un contrato de trabajo, o que realizan labores o actividades expresamente determinadas por la ley y que caen bajo el estatuto del trabajador particular. De lo dicho, infiere la Sala que dado el carácter de empleados públicos, el Sindicato de Empleados Públicos de Valledupar no tiene la facultad de exigir a la autoridad la celebración de una negociación colectiva, pues un pliego de peticiones debe ser consultado y aprobado por las partes, conforme a los artículos 7° y 8° del Convenio 151 de 1978 de la OIT que establecen

claramente la posibilidad de utilizar cualesquiera otros métodos para la determinación de las condiciones laborales y reconocen procedimientos conciliatorios de mediación y arbitraje para la solución de las controversias, sin exigir que necesariamente sea la negociación colectiva el método a utilizar en caso de discutir pliego de peticiones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Bogotá, D.C., quince (15) de agosto del año dos mil dos (2002) Radicación número: 20001-23-31-000-2002-0570-01(ACU)

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES PÚBLICOS DE VALLEDUPAR Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por el Alcalde de Valledupar contra la providencia de 15 de mayo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual le ordena iniciar las conversaciones respecto de las peticiones elevadas por el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, para dar aplicación a la Ley 411 de 1997 y al Convenio 151 de 1978 de la OIT. a) La demanda El Sindicato de Trabajadores Públicos de Valledupar ejercitó la acción de cumplimiento, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política y la Ley 393 de 1997, contra el Municipio de Valledupar, con el fin de que se diera cumplimiento a lo dispuesto en el Convenio 151 de 1978 de la OIT, aprobado por

la Ley 411 de 1997.

Son fundamentos de la solicitud: El 6 de marzo de 2002 la Comisión Negociadora solicitó al Alcalde Municipal el cumplimiento de los artículos 433 del Código Sustantivo del Trabajo, donde se resalta la disposición del diálogo de los puntos a concretar suscrito en la propuesta de Negociación Colectiva, del cual, en concordancia con las normas, se le dio un plazo de 10 días siguientes a la presentación de la solicitud.

Hay que tener en cuenta que la Administración Municipal, representada por el doctor Elías Guillermo Ochoa Daza, fue notificada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social según lo señalado en el Código Sustantivo del Trabajo, acerca de una propuesta de convención colectiva presentada ante ese ente municipal por el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía Municipal de Valledupar el 20 de diciembre del 2001, donde no hubo respuesta positiva alguna. El Alcalde Municipal, mediante Oficio de 28 de diciembre del 2001, manifestó tajantemente que no era factible la propuesta del convenio colectivo presentada por los Empleados Públicos Municipales quienes resaltan que este convenio colectivo se encuadra dentro de los artículos del Código Sustantivo del Trabajo y Seguridad Social, sin una respuesta clara respecto a dicha solicitud. El Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía, mediante Oficio de 31 de diciembre del 2001, dio contestación al oficio anteriormente descrito, teniendo como fundamento legal la Constitución Política, la Ley 411 de 1997, la Sentencia C377 de 1998 y el Convenio 151 de la Organización Internacional de

Trabajadores, donde por segunda vez le expone al Alcalde un arreglo directo sobre los puntos a concertar, quien no emite ninguna decisión. Según la Audiencia de Conciliación llevada a cabo por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para concertar los puntos presentados para una posible solución al conflicto donde participó el Alcalde, y una vez que se le otorgó el uso de la palabra expone de forma explícita que no se sienta a la Mesa de Negociación y coloca restricciones como la del retiro de la propuesta y el cambio del enfoque de la misma. El Sindicato de Trabajadores de la Alcaldía Municipal de Valledupar no acepta las pretensiones dadas por el Alcalde, porque aunque la Administración Municipal y el Sindicato tenían conocimiento de que en ese lapso se realizaba el estudio o proceso de reestructuración , la propuesta se presentó sobre los puntos a concretar . b) La contestación El Alcalde Municipal de Valledupar en su escrito de defensa manifestó: De conformidad con el parágrafo del artículo 9 de la ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento no podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Con base en ello, es perfectamente coherente de conformidad con la Constitución y la Ley, que al juez administrativo le esté vedado a través del mecanismo constitucional del artículo 87 de la Constitución Política, ordenar a la autoridad ejecutiva el cumplimiento de normas que establezcan gastos, es decir, ordenar que el gasto previsto en una norma se incorpore en la Ley de Presupuesto o que la partida que en ésta se contempla se ejecute, por cuanto se

quebrantaría el equilibrio presupuestal establecido constitucionalmente, lo mismo que el orden de competencias y procedimientos que lo sustentan. Es obvio que al darle trámite al pliego de peticiones presentado por el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, se tendría que agotar el procedimiento y terminar firmando una convención colectiva que en el fondo vendría a aumentar el presupuesto municipal, estableciendo gastos y suscribiéndola ilegalmente, lo que la ley no permite. Conforme al artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo, existe limitación para los Sindicatos de Empleados Públicos en el sentido de que no pueden presentar pliegos de peticiones y celebrar convenciones. Teniendo en cuenta esta limitación, y por ser el Sindicato de Trabajadores de Empleados Públicos, porque todos sus miembros son nombrados a través de un acto administrativo y debidamente posesionados, no existe Sindicato como tampoco empleados oficiales; por lo tanto, el Alcalde del Municipio de Valledupar no está obligado a tramitar ningún pliego de peticiones ni a celebrar convenciones colectivas de trabajo que le presenten los empleados. Con relación a los demás empleados, éstos pueden presentar peticiones respetuosas conforme al artículo 23 de la Constitución Nacional y al principio de la iniciativa popular como les fue comunicado a través de las respuestas dadas en varias oportunidades, y conforme a las recomendaciones de la OIT en 1978. Con respecto a lo aludido en el escrito de la demanda, la Administración Municipal en todo momento ha ofrecido el diálogo y la concertación a los empleados sindicalizados para resolver sus solicitudes o peticiones y en mucho

de los casos se les ha resuelto positivamente. Es cierto que el Alcalde del Municipio de Valledupar fue citado a una audiencia de conciliación en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social Regional y ofreció dar trámite a todas las peticiones respetuosas que se le presentaran como, en el momento se están haciendo, y a los miembros del Sindicato se les ofreció el diálogo y la concertación, pero la ley prohibe dar trámite a los pliegos de peticiones que lo empleados presenten. Si se analiza el convenio colectivo presentado por el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, se está frente a un pliego de peticiones que debe agotar los términos de discusión y finalizar con una convención colectiva, contrariando los preceptos del artículo 416 del Código Sustantivo del Trabajo. La acción de cumplimiento también es improcedente conforme al artículo 9° de la Ley 393 de 1997, porque los accionantes tienen otros medios por los cuales pueden resolver sus peticiones respetuosas con fundamento en los artículos 23 de la Constitución Nacional y 9° y subsiguientes del Código Contencioso Administrativo. c) La providencia impugnada El Tribunal de primera instancia ordenó al Alcalde Municipal de Valledupar iniciar las conversaciones respecto a las peticiones elevadas por los accionantes, considerando: La presente acción va encaminada a exigir del Municipio de Valledupar el cumplimiento del Convenio 151 de 1978 de la OIT , aprobado por la Ley 411 de 1997, y , por lo tanto, que se inicien las conversaciones con el Sindicato de

Empleados Públicos en torno a las peticiones formuladas en el pliego de peticiones. De la prueba documental se tiene que el Sindicato de Trabajadores Públicos de Valledupar presentó requerimiento al Alcalde del Municipio de Valledupar mediante Oficio de fecha de 6 de marzo de 2002, solicitando la iniciación de conversaciones para discutir, negociar y pactar la propuesta del convenio colectivo a lo cual se ha negado el Municipio a través del Oficio 006 del 3 de enero de 2002, apoyándose en el artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo. La citada disposición fue modificada por el Convenio 151 de 1978, que fue declarada exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C377 de 1998, quedando vigente la posibilidad para los empleados públicos de presentar conflictos colectivos de trabajo a sus empleadores. De acuerdo con el artículo 9° de la precitada Ley, la administración está en la obligación de iniciar conversaciones y establecer los mecanismos necesarios para negociar o conversar y buscar la solución de los conflictos laborales, sin tener en cuenta la naturaleza de la empresa ni la clasificación de los empleados. De no ser así, se estaría ante una ley muerta y lo que persigue, tanto el Convenio como la Ley, es que las partes acuerden, negocien, pacten y dialoguen para obtener el respeto por la Asociación Sindical. Se debe tener presente que los sindicalistas no pueden obligar al mandatario local para que se adecue a la normatividad constitucional o legal que es aplicable según la clasificación a la cual pertenezcan como servidores públicos;

y el resultado positivo depende de la dinámica de las conversaciones ajustada a las normas legales. La posición del Alcalde Municipal de Valledupar al no iniciar los diálogos para discutir el pliego de peticiones y buscar los mecanismos para sus posibles soluciones, es claramente infractora de la Ley 411 de 1997, porque en ella lo que se persigue es que se agoten los mecanismos del diálogo y se hagan los esfuerzos necesarios para lograr una solución a los conflictos laborales. d) Fundamentos de la impugnación El Alcalde Municipal de Valledupar , inconforme con la decisión del Tribunal, la impugnó con la siguiente argumentación: Tratándose de vínculos legales y reglamentarios en el que existe una distribución de competencias entre las distintas autoridades, el resultado de la negociación colectiva es una especie de acuerdo colectivo caracterizado por no ser jurídicamente suficiente ni eficaz en sí mismo, sino que debe ser instrumentalizado por la respectiva autoridad competente, para así obtener su eficacia jurídica. No está conforme con lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar porque no hay claridad acerca de la petición que éste ésta señalando; es decir, no discriminó ni indicó cuál petición debe iniciarse con los mecanismos del diálogo y la concertación para lograr la solución. De la sentencia impugnada se puede esgrimir que el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar habla de negociación colectiva, una propuesta de convención colectiva y un arreglo directo. En la petición dice que se le ordene al Alcalde de Valledupar que convoque

al Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía para iniciar la etapa legal de arreglo directo para la negociación colectiva de las peticiones sindicales, presentadas el 20 de diciembre del 2001. La segunda petición la formulan diciendo que teniendo en cuenta el pliego de peticiones, solicitan se le de estricto cumplimiento al artículo 433 del Código Sustantivo del Trabajo, subrogado por el artículo 27 del Decreto 2351 de 1965, iniciándose las conversaciones. El Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia impugnada afirma que la acción está encaminada a exigir al Municipio de Valledupar el cumplimiento del Convenio 151 de 1978 de la OIT, y que, por lo tanto, se inicien las conversaciones con el sindicato en torno a las peticiones formuladas en el pliego de peticiones, sin entrar a profundizar sobre los hechos y el contenido de las mismas. Le cambió el sentido a la petición inicial solicitada por el Sindicato, ya que el Municipio de Valledupar ha tenido claro lo perpetuado en el convenio y la ley citada, y desde un principio ha ofrecido a los miembros del Sindicato y a todos los empleados el diálogo y la concertación a todas las peticiones respetuosas. Lo que pasa es que el Sindicato insiste en tercamente en que le dé trámite al pliego de peticiones para negociarlo con el representante del Municipio través del arreglo directo, cuestión prohibida para los Sindicatos de Empleados Públicos y, por lo tanto, totalmente contrario a lo señalado en la ley. El Sindicato accionante lo que plantea es la negociación colectiva a través

del arreglo directo; sin embargo, el Tribunal no se refirió a lo que el Sindicato pretende. Lo resuelto confunde a la Administración Municipal y al Sindicato, ya que éste insiste en la propuesta de convención colectiva del 20 de diciembre del 2001, porque de ahí quiere prohijar algunos derechos que no tiene como son los reintegros de algunos compañeros, alegando fuero sindical, ya que para el 20 de diciembre del 2001 se presentó la propuesta de convenio colectivo en el conflicto colectivo de arreglo directo. La apelación va encaminada a aclarar la controversia que se presenta, ya que en esas situaciones el Municipio no le puede dar trámite a la petición citada. El Municipio de Valledupar tiene claro que en el convenio de la OIT las partes deben acordar, negociar, pactar, dialogar y conservar para la obtención de los conflictos laborales y el respeto a la asociación sindical, tal como se ha hecho con todas las peticiones respetuosas que ellos han presentado, siempre se les ha ofrecido el diálogo y la concertación, lo que pasa es que el sindicato quiere sacar ventaja acosta del Municipio con la petición del 20 de diciembre del 2001 que no se le ha dado trámite porque ellos no admiten modificarla y presentarla nuevamente en forma legal. De dársele trámite a esta estaríamos cometiendo un grave error y daño contra el Municipio de Valledupar CONSIDERACIONES DE LA SALA El fallo impugnado será revocado por las siguientes razones: La acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 1997 busca hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos

Administrativos. La Constitución Política instituyó la acción de cumplimiento en los siguientes términos: “ toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo”. Es por ello que la acción de cumplimiento tiene su razón de ser en la falta de aplicación del ordenamiento jurídico y en el desacato cotidiano y recurrente de la ley y de actos administrativos. Del análisis del presente caso, así como de las pruebas aportadas y del contenido del fallo impugnado, se deduce que éste no se encuentra ajustado a derecho, toda vez que el Alcalde del Municipio de Valledupar no incumplió lo dispuesto en el Convenio 151 de 1978 de la OIT aprobado por la Ley 411 de 1997. En efecto, de conformidad con lo establecido en el artículo 7° del Convenio 151 de 1978 de la OIT, incorporado a nuestra legislación interna mediante la Ley 411 de 1997, : “ Deberán adoptarse, de ser necesario, medidas adecuadas a las condiciones nacionales para estimular y fomentar el pleno desarrollo y utilización de procedimientos de negociación entre las autoridades públicas competentes y las organizaciones de empleados públicos acerca de las condiciones de empleo, o de cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los empleados públicos participar en la determinación de dichas condiciones”. De la misma manera establece en el artículo 8° que “ la solución de los conflictos que se planteen con motivo de la determinación de las condiciones de empleo se deberá tratar de lograr, de manera apropiada a las condiciones nacionales, por medio de la negociación entre las partes o mediante

procedimientos independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación y el arbitraje, establecidos de modo que inspiren la confianza de los interesados. Los empleados públicos, al igual que los demás trabajadores, gozarán de los derechos civiles y políticos esenciales para el ejercicio normal de la libertad sindical, a reserva solamente de las obligaciones que se deriven de su condición y de la naturaleza de sus funciones.” Por medio de la sentencia C-377 de 1998, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de la Ley 411 de 1997 aprobatoria del Convenio 151 de 1978 de la OIT declarándola exequible. En la referida sentencia la Corte Constitucional expuso : “ las funciones y remuneraciones de los empleados públicos son establecidas de manera unilateral por el Estado. Así, según la Constitución, el Congreso, fija el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso Nacional, mientras que el Presidente señala las funciones especiales de los empleados públicos y fija sus emolumentos. Por ende, conforme a la Constitución, las condiciones de trabajo ( funciones y remuneración) de los empleados públicos son determinadas unilateralmente por el Estado”. De lo anterior se desprende que aunque la Constitución Política reconoce a todas las personas el derecho a participar en las decisiones que puedan afectarlas (CP art. 2°), y además que en materia de conflictos de trabajo, la Carta establece que es deber del Estado promover la concertación y otros medios de similar naturaleza para la solución pacífica de esas controversias (CP art. 55); conforme a lo anterior, los empleados públicos tienen derecho a participar, en

alguna forma, en la definición de sus condiciones de trabajo, puesto que se tratan de determinaciones que indudablemente los afectan . Sin embargo, no existe libertad para establecer el monto de los salarios, de las prestaciones sociales y las condiciones de trabajo. Es por ello que la Corte condicionó el alcance de los artículos 7 y 8 del Convenio 151 de 1978 de la OIT en relación con los empleados públicos, por cuanto la norma autoriza a tener en cuenta las especificidades de las situaciones nacionales al establecer que “ el artículo 7° no consagra un derecho de negociación colectiva pleno para los servidores públicos sino que establece que los Estados deben adoptar medidas adecuadas a las condiciones nacionales que estimulen la negociación entre las autoridades públicas y las organizaciones de servidores públicos”. Además, esa misma disposición prevé la posibilidad de que se establezcan cualesquiera otros métodos que permitan a los representantes de los servidores estatales participar en la determinación de dichas condiciones, lo cual es armónico con la posibilidad de que existan consultas y peticiones de los empleados públicos a las autoridades, sin perjuicio de las competencias constitucionales de determinados órganos de fijar unilateralmente el salario y las condiciones de trabajo de esos empleados. Por otra parte, el artículo 55 de la Constitución Política garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con la excepciones que señale la ley. Encuentra la Sala que en el caso en estudio configura una de la excepciones para la celebración de negociaciones colectivas ya que la acción fue impetrada por el Sindicato de Empleados Públicos de Valledupar, quienes se encuentran sometidos a un régimen especial en la medida en que tienen con la

entidad pública empleadora una relación legal y reglamentaria establecida por la ley o por reglamentos valederos, que no se pueden modificar sino por preceptos de la misma jerarquía de las que los crearon. Es por ello que, como lo tiene sentado la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, las condiciones del servicio de los empleados públicos no pueden ser modificadas por solo acuerdos entre el empleador y el empleado, así sea en sentido favorable a este último; por eso los sindicatos de empleados públicos no pueden celebrar convenciones colectivas. De otra parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en auto de febrero 6 de 1980, dejó establecido que las convenciones colectivas de trabajo celebradas por la administración pública no se aplican al empleado público, sino única y exclusivamente a aquellas personas vinculadas en virtud de un contrato de trabajo, o que realizan labores o actividades expresamente determinadas por la ley y que caen bajo el estatuto del trabajador particular. De lo dicho, infiere la Sala que dado el carácter de empleados públicos, el Sindicato de Empleados Públicos de Valledupar no tiene la facultad de exigir a la autoridad la celebración de una negociación colectiva, pues un pliego de peticiones debe ser consultado y aprobado por las partes, conforme a los artículos 7° y 8° del Convenio 151 de 1978 de la OIT que establecen claramente la posibilidad de utilizar cualesquiera otros métodos para la determinación de las condiciones laborales y reconocen procedimientos conciliatorios de mediación y arbitraje para la solución de las controversias, sin exigir que necesariamente sea la negociación colectiva el método a utilizar en caso de discutir pliego de

peticiones. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO.- REVÓCASE el fallo impugnado. En su lugar, DENIÉGASE la pretensión SEGUNDO.- En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha quince (15) de agosto de 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE MANUEL S. URUETA AYOLA