CE-20001-23-31-000-2003-01981-01(AP)A-2014

ACCION POPULAR - Incidente de desacato / INCIDENTE DE DESACATONaturaleza y propósito El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que

pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

INCIDENTE DE DESACATO - Grado jurisdiccional de consulta / GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Modifica aumentando el monto de la multa Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de un (1) salario mínimo legal mensual impuesta al Municipio de Tamalameque, por haber incurrido en desacato de la sentencia proferida el 27 de abril de 2006, en lo concerniente al pago de la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la parte actora, como concepto de incentivo económico. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, el ente municipal aún no ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia en aras de restablecer los derechos colectivos vulnerados, así como tampoco ha realizado el pago del incentivo al actor... para la Sala es claro que la providencia consultada debe ser confirmada, en cuanto declaró en desacato al ente territorial respecto del fallo de 12 de julio de 2005, es decir, en el presente caso se configura tanto el elemento objetivo, esto es el incumplimiento de las órdenes impartidas en dicho fallo; como del elemento subjetivo, como quiera que la inobservancia de la sentencia estimatoria de las pretensiones y la ausencia de respuesta del Municipio de Tamalameque sin justificación alguna, permite concluir la renuencia de éste de acatar el fallo. No obstante, a juicio de la Sala, la multa impuesta al municipio no

se compadece con la realidad probatoria, si se tiene en cuenta que han transcurrido algo más de nueve (9) años sin que se hayan tomado las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos amparados en el fallo…la providencia consultada será confirmada parcialmente, en cuanto declaró en desacato al Municipio de Tamalameque y le ordenó dar cumplimiento a las medidas establecidas en el fallo para la protección de los derechos colectivos en cuestión. Sin embargo, el monto de la multa inicialmente impuesta por el Tribunal, será fijada en la suma de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014).

Radicación número: 20001-23-31-000-2003-01981-01(AP)A

Actor: ONG FUNDARECZA - GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE - CESAR Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 11 de septiembre de 2014, a través del cual el Tribunal Administrativo del Cesar, declaró que el Municipio de Tamalameque, incurrió en desacato en relación con los numerales segundo y tercero del fallo de 12 de julio de 2005 y, en consecuencia, le impuso una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del

Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, ordenándole además que dentro de los treinta (30) días siguientes a la notificación de dicha providencia, adoptara las medidas necesarias para acatar lo ordenado en el fallo antes referido, así como realizar el pago del incentivo económico al actor popular. I-. ANTECEDENTES La ONG FUNDARECZA – GABRIEL ARRIETA CAMACHO, interpuso acción popular contra el Municipio de Tamalameque, con miras a obtener la protección de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, la seguridad y salubridad pública, la existencia del equilibrio económico y los derechos de los consumidores y usuarios, la realización de las construcciones, edificaciones, y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas. Lo anterior por cuanto la central de sacrificio del Municipio de Tamalameque, además de encontrarse ubicado dentro del casco urbano del ente territorial, no contaba con áreas apropiadas para el sacrificio de animales, el personal encargado de dicha actividad no portaba la indumentaria adecuada y no seguía los procedimientos adecuados de higiene y salubridad para garantizar la calidad de la carne para el consumo, no existía planta de tratamiento de residuos líquidos y sólidos, y estos últimos eran arrojados en los alrededores del lugar, por lo que al descomponerse generaban contaminación del ambiente y dejaban expuestos al peligro a los habitantes de las viviendas circundantes. Además, CORPOCESAR no había exigido al municipio el plan de manejo ambiental de la central de sacrificio, omisión que atentaba contra el medio ambiente.

Mediante sentencia de 12 de julio de 2005, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió al amparo de los derechos colectivos invocados por el actor, en los siguientes términos: “(…) Segundo: En consecuencia, ordénase al alcalde del municipio de Tamalameque (Cesar), proceda a adquirir dentro del término de un mes, contados a partir de la ejecutoria de este fallo el diferencial eléctrico para accionar el mecanismo de las poleas con el fin de realizar el sacrificio de reses de una manera más higiénica.

Tercero: Así mismo, ordénase al alcalde del municipio de Tamalameque (Cesar), proceda en el término de tres meses, contados a partir de la ejecutoria de este fallo, a implementar el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del matadero, para garantizar a los habitantes los derechos colectivos a un ambiente sano, seguridad y salubridad pública.

Cuarto: Fíjese como incentivo a favor de la Fundación FUNDARECZA y a cargo del Municipio de Tamalameque el valor en pesos colombianos de diez salarios mínimos legales mensuales del 2005

(…)”. Mediante escrito radicado el 11 de junio de 2014 ante el Tribunal Administrativo del Cesar, la parte actora promovió incidente de desacato por considerar que se habían desatendido las órdenes antes transcritas, en especial aquella la relacionada con el pago del inventivo económico.

II. CONTESTACIÓN DEL INCIDENTE DE DESACATO Y DECRETO DE

PRUEBAS

II.1. El MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE, pese a ser notificado en debida forma, guardó silencio respecto del incidente de desacato promovido por la parte actora. II.2. La parte actora solicitó como prueba, requerir a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR – CORPOCESAR, para que informara si la central de sacrificio del Municipio de Tamalameque cuenta con un plan de manejo ambiental para el vertimiento de residuos sólidos y líquidos, y si cumple con todas las normas legales vigentes para garantizar la seguridad pública de los habitantes del ente territorial. Mediante auto de 26 de junio se accedió a dicha prueba, y en respuesta a ella CORPOCESAR expuso: “Según concepto técnico rendido por los profesionales JUAN CARLOS RODRÍGUEZ y ADANOLIS RUMBO NIEVES, quienes llevaron a cabo visita de inspección técnica al Matadero del Municipio de Tamalameque, y una vez revisados los archivos de la Corporación, se evidenció lo siguiente: (…)

1. Que el matadero no cuenta con un Plan de Manejo Ambiental.

2. Que el matadero se encuentra en uso a pesar que éste fue clausurado según lo expresado por el Municipio. Durante la visita no se estableció y/o anexó algún documento oficial que certificara dicha clausura.

3. El matadero no cumple con las condiciones higiénicas, sanitarias y ambientales para realizar la actividad de sacrificio”.

III-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia de 11 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Tamalameque (Cesar)

incurrió en desacato en relación con los numerales segundo y tercero de la sentencia de 12 de julio del 2005 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, expediente 20001-23-15-000-2003-01981-00 Acción Popular, referentes a la utilización de mecanismos adecuados con el fin de realizar el sacrificio de las reses de una manera higiénica, y el cumplimiento de las normas ambientales del matadero del mencionado municipio ¡, en especial por no haber implementado el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos del mismo. Y el numeral cuarto, en lo que tiene que ver con el no pago del inventivo, por las razones expuestas en la parte motiva debido que hasta la fecha no ha pagado el incentivo que allí se ordenó, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Tamalameque (Cesar) que en el término de 30 días adopte Las medidas necesarias para acatar lo ordenado en el fallo de 12 de julio de 2005 en lo que comprende a lo segundo y tercero, y respecto del numeral cuarto realice el pago al demandante del incentivo ordenado en el referido fallo, dentro del mismo término.

TERCERO: Imponer al Municipio de Tamalameque (Cesar) a título de sanción MULTA equivalente a UN (1) SALARIO MÍNIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE con destino al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, conforme a lo normado en el artículo 41 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.

CUARTO: REMITIR la presente actuación al H. Consejo de Estado

para que se surta la Consulta consagrada en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 472 de 1998. (…)”. Para adoptar las anteriores decisiones, tuvo en cuenta lo siguiente: Indicó que existió incumplimiento por parte de la entidad demandada de los numerales segundo, tercero y cuarto del fallo de primera instancia, cuyo fin era que el matadero del Municipio de Tamalameque fuese adecuado a afectos de cumplir las normas legales vigentes que garantizaran la salubridad pública de sus habitantes, situación que a la fecha no ha ocurrido, de acuerdo con el informe rendido por CORPOCESAR, lo que lleva a concluir que la problemática objeto de la acción popular de la referencia no ha sido resuelta, pese a las órdenes impartidas en la sentencia. En lo que tiene que ver con la pretensión del demandante relacionada con el pago del incentivo, resulta indispensable establecer que todo reconocimiento económico emanado de una sentencia que decidió una acción popular no es considerado una condena en contra de la administración, sino que ha de entenderse como un estímulo pedagógico para quien ejercite la acción en pro de los derechosa colectivos, tal y como lo ha establecido el Consejo de Estado. Bajo este contexto, pese a existir otros mecanismos para hacer efectivas las órdenes de pago provenientes de providencias judiciales como son las demandas ejecutivas, en lo que concierne a las órdenes impartidas en un fallo de acción popular, la vía adecuada es el incidente de desacato, pues el no pago del incentivo habrá de entenderse como el desacato a la sentencia por parte de la autoridad obligada a su cumplimiento.

En ese orden de ideas, es necesario manifestar que en estricto sentido el incentivo no constituye una condena para la entidad demandada, sino una orden, cuya vía indicada para ejercer el pago del mismo, no puede ser otra que el incidente de desacato. Así las cosas, es evidente que a la fecha del presente fallo el Municipio de Tamalameque (Cesar) no ha cumplido con el pago del incentivo ordenado, y aunque han pasado más de ocho años de haberse proferido la sentencia del Consejo de Estado que así lo dispuso, y hasta ahora el demandante promueve el incidente de desacato, no existe disposición legal ni decisión jurisprudencial alguna que señale término de prescripción, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el Municipio de Tamalameque ha incurrido en desacato. Como corolario de lo anterior, la Sala ordenó al ente territorial que en el término de 30 días, adoptar las medidas necesarias para acatar lo ordenado en el fallo de fecha 12 de julio de 2005 en lo que comprende a los numerales segundo y tercero relacionados con la implementación de mecanismos adecuados con el fin de realizar el sacrificio de las reses de una manera higiénica y el cumplimiento de las normas ambientales del matadero del mencionado municipio, en especial por no haber implementado el manejo adecuado y técnico de los residuos sólidos y líquidos. Respecto al incentivo, otorgar el mismo término para que se realice el pago que corresponde.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de

1998, esta Corporación es competente para conocer la consulta de la sanción por desacato impuesta al Municipio de Tamalameque, por el Tribunal Administrativo del Cesar, de quien el Consejo de Estado es superior jerárquico. En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde a esta Corporación determinar si debe o no revocarse la aludida sanción.

2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.” El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero

incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida. Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye

un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

3. EL CASO BAJO ESTUDIO Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de un (1) salario mínimo legal mensual impuesta al Municipio de Tamalameque, por haber incurrido en desacato de la sentencia proferida el 27 de abril de 2006, en lo concerniente al pago de la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la parte actora, como concepto de incentivo económico.

En el sub examine, la sentencia de primera instancia accedió a las pretensiones formuladas por el actor popular en pro de los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública y el equilibrio ecológico; y reconoció a su favor la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, como incentivo económico. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, el ente municipal aún no ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en la sentencia en aras de restablecer los derechos colectivos vulnerados, así como tampoco ha realizado el pago del incentivo al actor. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal declaró en desacato al Municipio de Tamalameque y le impuso una multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, además de ordenarle dar cumplimiento a lo dispuesto en el fallo de 12 de julio de 2005, dentro del término de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la

providencia consultada. Ahora bien, a folio 21 del expediente obra la información remitida por CORPOCESAR sobre la situación actual de la central de sacrificio del Municipio de Tamalameque. Allí se precisa que dicha central aún no cuenta con el plan de manejo ambiental, no cumple con las condiciones higiénicas, sanitaria y ambientales para el sacrificio de animales, y pese a ser clausurada se encuentra en funcionamiento, no obstante, el documento que acreditara la orden de clausura no fue anexado. En ese orden de ideas, para la Sala es claro que la providencia consultada debe ser confirmada, en cuanto declaró en desacato al ente territorial respecto del fallo de 12 de julio de 2005, es decir, en el presente caso se configura tanto el elemento objetivo, esto es el incumplimiento de las órdenes impartidas en dicho fallo; como del elemento subjetivo, como quiera que la inobservancia de la sentencia estimatoria de las pretensiones y la ausencia de respuesta del Municipio de Tamalameque sin justificación alguna, permite concluir la renuencia de éste de acatar el fallo. No obstante, a juicio de la Sala, la multa impuesta al municipio no se compadece con la realidad probatoria, si se tiene en cuenta que han transcurrido algo más de nueve (9) años sin que se hayan tomado las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos amparados en el fallo. No obra en el expediente prueba alguna que acredite la actividad desplegada por la administración municipal para materializar las órdenes del Tribunal relacionadas con la adecuación de la central de sacrificio de animales, la adopción del plan de

manejo ambiental y el pago del incentivo económico a favor del actor. Sobre éste último, es del caso precisar que, tal y como lo estableció el Tribunal, el incidente de desacato es por excelencia el instrumento procesal para hacerlo efectivo, pues pese a ser una suma de dinero a cargo de la parte accionada y a favor del demandante, su naturaleza no es la de una condena impuesta dentro de un proceso judicial, se trata, como lo estableció el a-quo, de un “estímulo pedagógico” para quien ejerce la acción en pro de los derechos colectivos. En ese orden de ideas, la providencia consultada será confirmada parcialmente, en cuanto declaró en desacato al Municipio de Tamalameque y le ordenó dar cumplimiento a las medidas establecidas en el fallo para la protección de los derechos colectivos en cuestión. Sin embargo, el monto de la multa inicialmente impuesta por el Tribunal, será fijada en la suma de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, tal y como se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: MODIFÍCASE parcialmente la providencia de 11 de septiembre de 2014, en el sentido de declarar en desacato al Municipio de Tamalameque, en cabeza de la señora OLGA ROJAS TRESPALACIOS, a quien a título de sanción se le impone multa por cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes a

favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos Ejecutoriado, de conformidad con el artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

SEGUNDO: CONFÍRMASE en lo demás providencia consultada.

TERCERO: Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUILLERMO VARGAS AYALA

Presidente MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Salvamento de voto

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO