CE-20001-23-31-000-2003-02025-02(AP)A-2014

ACCION POPULAR - Incidente de desacato / INCIDENTE DE DESACATONaturaleza y propósito El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que

pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTICULO 41

GRADO JURISDICCIONAL DE CONSULTA - Confirma la sanción impuesta en el incidente de desacato Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de un (1) salario mínimo legal mensual impuesta al Municipio de Tamalameque, por haber incurrido en desacato de la sentencia proferida el 27 de abril de 2006, en lo concerniente al pago de la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la parte actora, como concepto de incentivo económico. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se tiene que las órdenes impartidas en dicha sentencia fueron cumplidas a cabalidad por las entidades accionadas, salvo la orden relacionada con el pago del incentivo económico a favor de la parte actora, y a cargo del Municipio de Tamalameque, quien pese a ser notificado sobre la apertura del presente incidente de desacato, omitió pronunciarse al respecto. En ese orden de ideas, la Sala considera que la sanción impuesta al municipio debe ser confirmada, pues de las pruebas obrantes en el expediente es posible afirmar tanto la configuración del elemento objetivo, esto es el incumplimiento de una orden impartida en el fallo; como del elemento subjetivo, puesto que el no pago del incentivo económico durante el lapso de ocho (8) años y la ausencia de respuesta del ente territorial, sin justificación alguna, permite concluir la renuencia de éste de acatar el fallo. Así entonces, de acuerdo con las

anteriores consideraciones, y como se precisó de manera previa, para la Sala es claro que el Municipio de Tamalameque, en cabeza de la señora Alcaldesa incurrió en desacato del fallo de 27 de abril de 2006, en lo atinente al reconocimiento del incentivo económico, razón por la cual la sanción impuesta al ente territorial en proveído de 4 de septiembre de 2014, habrá de mantenerse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., seis (6) de noviembre de dos mil catorce (2014) Radicación número: 20001-23-31-000-2003-02025-02(AP)A

Actor: ONG FUNDARECZA - GABRIEL ARRIETA CAMACHO Demandado: DEPARTAMENTO DEL CESAR Y OTRO Se decide el grado jurisdiccional de consulta frente al proveído de 4 de septiembre de 2014, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante el cual se sancionó al Municipio de Tamalameque, con multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, a favor del Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, como consecuencia del incumplimiento del fallo de 27 de abril de 2006, en cuanto ordenó el pago del incentivo a favor del actor popular y a cargo de dicho municipio.

I-. ANTECEDENTES La ONG FUNDARECZA – GABRIEL ARRIETA CAMACHO, interpuso acción popular contra el Municipio de Tamalameque, con miras a obtener la protección de

los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la existencia del equilibrio ecológico, la salubridad pública, el acceso a una infraestructura que garantice la salubridad pública y el acceso a los servicios públicos, previstos en los literales a), c), g), h), y j) de la Ley 472 de 1998. Mediante sentencia de 16 de septiembre de 2004, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró fundada la excepción de indebida legitimación en la causa por pasiva, propuesta por la Corporación Autónoma del Cesar “CORPOCESAR”, y negó las súplicas de la demanda. Contra dicha decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por esta Sección en sentencia de 27 de abril de 2006, en el sentido de revocar el fallo de primera instancia, para en su lugar conceder el amparo solicitado y ordenar al Municipio pagar a la parte actora la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por concepto de incentivo. En consecuencia, dispuso: Primero: REVÓCASE la providencia impugnada.

Segundo: CONCÉDESE el amparo de los derechos colectivos invocados por FUNDARECZA, a través de apoderado, únicamente en cuanto al Municipio de Tamalameque se refiere.

Tercero: ORDÉNASE al Alcalde Municipal de Tamalameque (Cesar) que, si no lo ha hecho ya, adopte las medidas técnicas, administrativas necesarias para que antes de la expiración de la presente vigencia fiscal se asegure a los habitantes del Municipio la prestación del servicio domiciliario de recolección de basuras y residuos sólidos en el

relleno sanitario existente para cuya construcción y operación le fue expedida la respectiva licencia ambiental por la Corporación Autónoma Regional del Cesar con unas condiciones de operación específicas.

Cuarto: CONMÍNESE a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR y al DEPARTAMENTO DEL CESAR para que presten toda la colaboración, asesoría, cooperación y apoyo que la ley les impone para que el Municipio logre el cometido de disponer de un relleno sanitario adecuado.

Quinto: CONDÉNASE al Municipio de Tamalameque (Cesar) a pagar a la entidad accionante la suma equivalente a diez (10) salarios mínimos mensuales, por concepto de incentivo (…)”.

Mediante escrito radicado ante el Tribunal Administrativo del Cesar el 26 de mayo del presente año, la parte actora promovió incidente de desacato en contra del señor Alcalde del Municipio de Tamalameque, CORPOCESAR y el Departamento del Cesar, como quiera que a la fecha la suma ordenada como incentivo a favor de la demandante no ha sido cancelada, y tampoco se ha dado cumplimiento a las órdenes impartidas en el fallo.

II. CONTESTACIÓN DEL INCIDENTE DE DESACATO II.1. El MUNICIPIO DE TAMALAMEQUE guardó silencio respecto del incidente de desacato promovido por la parte actora.

II.2. La CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DEL CESAR – CORPOCESAR, a través de apoderada, solicitó desestimar las pretensiones elevadas por la accionante argumentando que la entidad ha ejecutado actividades

y obras tendientes a mejorar la gestión integral de los residuos del Municipio de Tamalameque. Manifestó que el 28 de diciembre de 2009, CORPOCESAR suscribió el contrato núm. 19-6-0131-0-2009 con la empresa “ASEO URBANO S.A. E.S.P.”, cuyo objeto es “REALIZAR EL SANEAMIENTO, CIERRE Y CLAUSURA DE LOS BOTADEROS A CIELO ABIERTO DE LOS MUNIICPIOS DE GONZÁLEZ, SAN ALBERTO, TAMALAMEQUE, EL COPEY Y PUEBLO BELLO(…)” en aras de mejorar la gestión integral de residuos sólidos en el Departamento del Cesar. El valor de dicho contrato ascendió a novecientos noventa y siete millones trescientos treinta y ocho mil ciento treinta y cinco pesos ($997.338.135,00), de los cuales se invirtieron CIENTO DOCE MILLONES CUATROCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MIL SEISCIENTOS DIEZ PESOS ($112.457.610,00) en el Municipio de Tamalameque, y en obras adicionales la suma de CUARENTA Y TRES

MILLONES DOSCIENTOS NOVENTA Y UN MIL CUATROSCIENTOS

CINCUENTA Y UN MIL PESOS ($43.291.451,00).

II.3. El DEPARTAMENTO DEL CESAR, a través del Jefe de la Oficina Asesora de Asuntos Jurídicos, expuso que en el presente caso se configura un hecho superado toda vez que la vulneración de los derechos colectivos ya ha cesado. Adujo que las actividades que le competen en cuanto a la disposición de residuos sólidos en el Municipio de Tamalameque, han sido superadas mediante las

labores adelantadas tanto por el Departamento como por el mismo Municipio, el cual ha sido vinculado a un esquema regional de recolección, transporte y disposición de los residuos sólidos, que son depositados en el relleno sanitario Las Bateas, ubicado en el Municipio de Aguachica, lo que puede constatarse en el contrato núm. 0282009, suscrito entre AGUAS DEL CESAR y SERVIGENERAL S.A. E.S.P., en virtud del cual se realizan actividades de recolección, transporte de residuos sólidos ordinarios hasta el sitio de disposición final, el barrido y limpieza de áreas públicas y la ejecución de algunas actividades en diversos municipios, incluido Tamalameque. Puso de presente que en el año 2013 suscribió convenio núm. 15 para la implementación del esquema regional de prestación del servicio de aseo, en los municipios del Cesar, lo cual llevó a la materialización del contrato núm. 029 de 2013 entre BIOGER COLOMBIA S.A. E.S.P. y la empresa AGUAS DEL CESAR. En ese orden de ideas, afirmó que la Gobernación del Cesar ha adelantado las acciones pertinentes para dar cumplimiento al fallo, y como prueba de ello allegó copia del contrato ene mención y registros fotográficos del sistema de recolección de residuos sólidos que opera actualmente. III-. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Mediante providencia de 4 de septiembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Cesar resolvió: “PRIMERO: DECLARAR que el municipio de Tamalameque (Cesar) incurrió en desacato en relación con el numeral quinto de la sentencia

de 27 de abril del 2006 proferida por el Consejo de Estado, expediente AP 20001-23-31-000-2003-02025-01, debido que hasta la fecha no ha pagado el incentivo que allí se ordenó, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: ORDENAR al Municipio de Tamalameque (Cesar) que en el término de 30 días realice el pago al demandante el incentivo ordenado en el referido fallo.

TERCERO: Imponer al Municipio de Tamalameque (Cesar9 a título de sanción MULTA equivalente a UN (1) SALARIO MÍNIMO LEGAL MENSUAL VIGENTE con destino al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS, conforme a lo normado en el artículo 41 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998.

CUARTO: REMITIR la presente actuación al H. Consejo de Estado para que se surta la Consulta consagrada en el inciso segundo del artículo 41 de la Ley 472 de 1998.

(…)”. Para adoptar las anteriores decisiones, tuvo en cuenta lo siguiente: Indicó que no existió desacato alguno por parte de las entidades accionadas respecto del fallo de segunda instancia en lo que tiene que ver con los numerales tercero y cuarto, por el contrario se dio cumplimiento a la parte resolutiva de dicha providencia, a fin de que se contara con un relleno sanitario para la recolección, tarea que se encomendó al Municipio de Tamalameque, Corpocesar y la Gobernación del Cesar, para así poder resolver la problemática relacionada con la salubridad pública, asunto prioritario para el ente territorial.

De otro lado, en lo que tiene que ver con la pretensión de la demandante de obtener el pago del incentivo económico, resulta indispensable establecer que todo reconocimiento emanado de una sentencia que decidió una acción popular no es considerado una condena en contra de la administración, sino que ha de entenderse como un estímulo pedagógico para quien ejerce la acción en pro de los derechos colectivos. Bajo este contexto, pese a existir otros mecanismos para hacer efectivas las órdenes de pago provenientes de providencias judiciales como son las demandas ejecutivas, en lo que concierne a las órdenes impartidas en un fallo de acción popular, la vía adecuada es el incidente de desacato, pues el no pago del incentivo habrá de entenderse como el desacato a la sentencia por parte de la autoridad obligada a su cumplimiento. En ese orden de ideas, es necesario manifestar que en estricto sentido el incentivo no constituye una condena para la entidad demandada, sino una orden, cuya vía indicada para ejercer el pago del mismo, no puede ser otra que el incidente de desacato. Así las cosas, es evidente que a la fecha del presente fallo el Municipio de Tamalameque (Cesar) no ha cumplido con el pago del incentivo ordenado, y aunque han pasado más de ocho años de haberse proferido la sentencia del Consejo de Estado que así lo dispuso, y hasta ahora el demandante promueve el incidente de desacato, no existe disposición legal ni decisión jurisprudencial alguna que señale término de prescripción, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, el Municipio de Tamalameque ha incurrido en desacato.

Como corolario de lo anterior, la Sala ordenará al ente territorial que en el término de 30 días, realice el pago que corresponde al incentivo ordenado en la sentencia de 27 de abril de 2006, y lo sancionará por desacato con multa de un salario mínimo legal mensual vigente.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 41 de la Ley 472 de 1998, esta Corporación es competente para conocer la consulta de la sanción por desacato impuesta al Municipio de Tamalameque, por el Tribunal Administrativo del Cesar, de quien el Consejo de Estado es superior jerárquico.

En consecuencia, por contemplarlo así la norma antes citada, corresponde a esta Corporación determinar si debe o no revocarse la aludida sanción.

2. EL INCIDENTE DE DESACATO EN LA ACCION POPULAR El artículo 41 de la Ley 472 de 1998 dispone: “Desacato. La persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al fondo para la defensa de los derechos e intereses colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.

La sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico, quien decidirá en el término de tres (3) días si debe revocarse o no la sanción. La consulta será en el efecto devolutivo.”

El desacato se concibe como un ejercicio del poder disciplinario frente a la desatención de una orden proferida por la autoridad competente en el curso del trámite de la acción popular, y trae como consecuencia la imposición de una sanción de multa conmutable en arresto, previo trámite incidental especial, consultable con el superior jerárquico quien decidirá si debe revocarse o no. Objetivamente el desacato se entiende como una conducta que evidencia el mero incumplimiento de cualquier orden impartida dentro de la acción popular, cuando se han superado los términos concedidos para su ejecución sin proceder a atenderla; y desde un punto de vista subjetivo se tiene como un comportamiento negligente frente a lo ordenado, lo cual excluye de plano la declaratoria de responsabilidad por el simple incumplimiento. No es, entonces, suficiente para sancionar que se haya inobservado el plazo concedido para la atención de la orden impartida, sino que debe probarse la renuencia, negligencia o capricho en acatarla por parte de la persona encargada de su cumplimiento. Para el desacato el legislador tiene previsto un trámite incidental especial, porque se trata de resolver un aspecto principal de la acción popular como lo es el relacionado con el acatamiento de la sentencia, distinto de aquel donde de ordinario se ventilan cuestiones accesorias al proceso. De la solicitud de sanción por desacato se correrá traslado a la autoridad o el particular contra quien se dirija, o a aquellos respecto de quienes se infiera alguna responsabilidad en la desatención de lo ordenado, para que la conteste, aporte y pida la práctica de las pruebas que pretenda hacer valer, en caso de no reposar en el expediente, relacionadas con el cumplimiento de la orden impartida.

Luego de ello se resolverá sobre las pruebas solicitadas, abriendo el correspondiente período probatorio para su práctica, donde el juzgador está llamado también a decretar pruebas de oficio para establecer la responsabilidad subjetiva de los demandados, vencido el cual se decidirá de fondo. En el incidente serán de recibo y se estudiarán todos los aspectos relacionados con el acatamiento o no de la orden proferida, pero de ninguna manera constituye un nuevo escenario para los reparos o controversias propias de la acción popular. Solo la sanción será consultada con el superior jerárquico, sin que en su contra o respecto del auto que decida no sancionar proceda ningún recurso.

3. EL CASO BAJO ESTUDIO Corresponde a la Sala determinar si resulta ajustada a derecho la multa de un (1) salario mínimo legal mensual impuesta al Municipio de Tamalameque, por haber incurrido en desacato de la sentencia proferida el 27 de abril de 2006, en lo concerniente al pago de la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales vigentes a la parte actora, como concepto de incentivo económico.

En sub examine, la sentencia de primera instancia fue revocado por esta Corporación en fallo de 27 de abril de 2006, en el sentido de acceder a la pretensiones de la acción popular y reconocer a favor de la demandante el incentivo económico de que hablaba el artículo 39 de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente, se tiene que las órdenes impartidas en dicha sentencia fueron cumplidas a cabalidad por las entidades accionadas, salvo la orden relacionada con el pago del incentivo

económico a favor de la parte actora, y a cargo del Municipio de Tamalameque, quien pese a ser notificado sobe la apertura del presente incidente de desacato, omitió pronunciarse al respecto. Como consecuencia de lo anterior, el Tribunal al declarar en desacato al ente territorial le impuso una multa por la suma de un (1) salario mínimo legal mensual vigente, y le ordenó pagar el incentivo económico al actor dentro de los 30 días siguientes a la ejecutoria de la providencia consultada. En ese orden de ideas, la Sala considera que la sanción impuesta al municipio debe ser confirmada, pues de las pruebas obrantes en el expediente es posible afirmar tanto la configuración del elemento objetivo, esto es el incumplimiento de una orden impartida en el fallo; como del elemento subjetivo, puesto que el no pago del incentivo económico durante el lapso de ocho (8) años y la ausencia de respuesta del ente territorial, sin justificación alguna, permite concluir la renuencia de éste de acatar el fallo. Adicionalmente, tal y como lo precisó el Tribunal, el incidente de desacato es por excelencia el instrumento procesal para hacer efectiva la orden impartida con relación al reconocimiento del incentivo económico, pues aunque se trata de una suma de dinero a cargo de la parte accionada y a favor del actor popular, su naturaleza no es la de una condena impuesta dentro de un proceso judicial, se trata, como lo estableció el a-quo, de un “estímulo pedagógico” para quien ejerce la acción en pro de los derechos colectivos. Así entonces, de acuerdo con las anteriores consideraciones, y como se precisó

de manera previa, para la Sala es claro que el Municipio de Tamalameque, en cabeza de la señora Alcaldesa, OLGA ROJAS TRESPACLACIOS, incurrió en desacato del fallo de 27 de abril de 2006, en lo atinente al reconocimiento del incentivo económico, razón por la cual la sanción impuesta al ente territorial en proveído de 4 de septiembre de 2014, habrá de mantenerse. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia consultada, en cuanto declaró que el Municipio de Tamalameque, en cabeza de la señora Alcaldesa, OLGA ROJAS TRESPALACIOS, incurrió en desacato del fallo de 27 de abril de 2006, y a quien a título de sanción se le impone multa por un salario mínimo legal mensual vigente.

SEGUNDO: Ejecutoriado este proveído, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GUILLERMO VARGAS AYALA Presidente Salvamento de voto

MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ

MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO