CE-20001-23-31-000-2003-1408-01(AP)-2004

MORALIDAD ADMINISTRATIVA - Vulneración del principio de legalidad / ACCION POPULAR - Corrupción involucra el derecho colectivo a la moralidad administrativa / PAGO DE APORTES PARAFISCALES - Obligación de vigilar el pago El desconocimiento de un precepto legal no constituye, per se, vulneración del derecho colectivo en análisis, en tanto que para poder concluir que dicho derecho ha sido desconocido es necesario que la vulneración del principio de legalidad vaya acompañada de algún fenómeno de corrupción. Puede afirmarse que si se vulnera lo preceptuado en el artículo 50 de la Ley 789 de 2002, degradando la autoridad de la que ha sido investido el servidor competente, si éste se separa del texto normativo desconociendo los fines del mismo y con la pretensión de obtener algo a cambio, si con su actuación desobediente vicia la función, entonces la ilegalidad llevará consigo una carga de inmoralidad. En el proceso no obra prueba alguna que evidencie que la omisión inicial de las entidades demandadas se derive de algún fenómeno de corrupción, en tanto que lo único acreditado por los actores es la celebración del contrato No. 1422 de 1998, entre el INPEC y la Unión Temporal Nueva Cárcel de Valledupar y la falta de pago de los aportes parafiscales a COMFACESAR por parte de la Unión Temporal contratista, circunstancias que por sí solas no permite concluir que exista corrupción como presupuesto para considerar inmoral tal omisión. A la fundación demandante le correspondía probar que el incumplimiento de la aludida norma, se ejecutó con la

trasgresión anotada y ninguna de las pruebas da cuenta de dicha circunstancia; por consiguiente, la Sala concluye que la vulneración de tal artículo no ocurrió de la manera antes descrita, de ahí que, si bien el INPEC no verificó el pago de los aportes parafiscales, su proceder no compromete la moral administrativa en los términos expuestos. La citada norma no consagra la obligación de las entidades públicas contratantes de verificar, al momento de liquidar sus respectivos contratos, si el contratista efectúo el pago de los aportes parafiscales que por ley le corresponden; por el contrario, de ella se infiere con claridad que tales entidades carecen de funciones alusivas al desarrollo de actividades tendientes a lograr el pago efectivo de dichos aportes. La obligación de vigilar por el pago efectivo de dichos aportes recae, en primer lugar, en las Cajas de Compensación Familiar, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Instituto de Seguros Sociales y el Servicio Nacional de Aprendizaje, y en segundo lugar, en los inspectores de trabajo, quienes, en desarrollo de sus funciones, deberán tomar las medidas pertinentes cuando cualquiera de las mencionadas entidades o los trabajadores afectados presenten reclamaciones al respecto. Así las cosas, la obligación de las entidades contratantes de vigilar que sus contratistas paguen los aportes parafiscales que por ley les corresponden, se hace exigible, únicamente, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 789 de 2002 y su incumplimiento no supone per se la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues el desconocimiento de lo previsto en tal disposición debe ir acompañado de algún fenómeno de corrupción para dar lugar a la

vulneración alegada en la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C. diecinueve (19) de agosto de dos mil cuatro (2.004) Radicación número: 20001-23-31-000-2003-1408-01(AP)

Actor: FUNDACIÓN RECUPERAR CIÉNAGA DE ZAPATOSA “FUNDARECZA”.

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO “INPEC” Referencia: ACCIÓN POPULAR Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2004, por el Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual negó las pretensiones de la acción popular.

ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El 30 de mayo de 2003, el señor Gabriel Arrieta Camacho, actuando como representante legal de la Fundación Recuperar Ciénaga de Zapatosa, “Fundarecza”, interpuso acción popular contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario “INPEC” solicitando la protección del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

Los fundamentos fácticos de su acción son los siguientes: La exdirectora del INPEC contrató la construcción de la cárcel de Valledupar por un valor de 25.000.000.000 de pesos. Al momento de liquidar el respectivo contrato, el INPEC no exigió ni descontó los respectivos aportes parafiscales, como consecuencia del lo cual pagó al contratista $625.000.000 adicionales a los que debía recibir. Esta suma de dinero debía pagarse a

COMFACESAR, Bienestar Familiar y el SENA. De conformidad con lo previsto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y el contratista responderán patrimonialmente, de forma solidaria, por las irregularidades provenientes de la contratación. En este caso, no existe responsabilidad por parte del contratista, puesto que es a la entidad contratante a quien le corresponde exigir el pago de los aportes parafiscales al momento de liquidar el contrato y girarlos a las entidades correspondientes. Con fundamento en lo anterior formuló las siguientes pretensiones: “Ordenar al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC cancelar de inmediato a COMFACESAR la suma de 625.000.000 millones de pesos colombianos. “Se condene a l INPEC a pagar el incentivo de acuerdo al Art. 40 de la Ley 472 de 1998”

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El 4 de julio de 2003, el INPEC, actuado mediante apoderado, contestó la demanda exponiendo los siguientes argumentos: De acuerdo con lo previsto en las Leyes 7 de 1979, 89 de 1988 y el artículo 3 del Decreto 562 de 1990, la obligación de pagar los aportes parafiscales es del contratista y no de la entidad contratante, por esta razón la cláusula 4 del contrato alusiva a liquidación del mismo, no incluyó ningún aspecto atinente al descuento de los aportes parafiscales.

Propuso las siguientes excepciones: -Inepta demanda: El señor Gabriel Arrieta Camacho interpuso la demanda manifestando que actúa como representante legal de FUNDARECZA, sin embargo, no acredita su condición de tal; por consiguiente, no la demanda no

debió admitirse. -Inexistencia de obligación legal de descontar aportes parafiscales: Ninguna ley impone la obligación a las entidades públicas contratantes de descontar aportes parafiscales a sus contratistas. El no pago de los aportes parafiscales por parte de los contratistas es responsabilidad exclusiva de éstos. Además, por tratarse de obligaciones laborales son las inspecciones del Ministerio de Protección Social las encargadas de ejercer control y vigilancia sobre éstos y, eventualmente, los trabajadores podrían iniciar una acción judicial solicitando la protección de sus derechos. La obligación aludida en la demanda se hace exigible respecto de las entidades contratantes, solo a partir de la Ley 789 del 27 de diciembre de 2002, norma que no es aplicable al caso concreto, pues el contrato es anterior a ella. -Inexistencia de derecho o interés colectivo tutelable: No existe vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, en tanto que, como se dijo el INPEC no tenía la obligación de retener los aportes parafiscales. Las pretensiones del actor corresponden a “un asunto subjetivo y no aun (sic) derecho colectivo que es el objeto tutelador de la ley 472 de 1998”

3. AUDIENCIA ESPECIAL DE PACTO DE CUMPLIMIENTO.

El 21 de agosto de 2003, se llevó a cabo la audiencia especial de pacto de cumplimiento. En desarrollo de la misma no se logró ningún acuerdo, por lo cual se declaró fallida.

4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

El 22 de abril de 2004, el Tribunal Administrativo de Cesar negó las pretensiones de la demanda. Luego de negar las excepciones propuestas por la parte demandada,

señaló que, de conformidad con los artículos 1, 7, 9 y 12 de la Ley 21 de 1982, el subsidio familiar es una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos, cuyo objetivo fundamental es aliviar las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia. Están obligados a pagarlo los empleadores que ocupen uno o más trabajadores permanentes. Dichos empleadores están obligados, además, a pagar un aporte al SENA. Los dos aportes corresponden al 6% sobre el monto de sus respectivas nóminas, el cuál se distribuirá así: el 4% para el pago del subsidio familiar y el 2% para el SENA. Sostuvo que en el proceso se acreditó que el INPEC celebró el contrato No. 1422 del 24 de diciembre de 1998 con la Unión Temporal Nueva Cárcel de Valledupar cuyo valor fue de $25.000.000.000, cancelados de la siguiente manera: 50% por anticipo y el saldo en cuotas y fechas determinadas en el contrato. Adicionalmente, obra en el expediente un certificado de COMFACESAR en el cual consta que el aludido contrato no pagó los aportes parafiscales que por ley correspondía. Adujo que, según lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 562 de 1990, “los contratistas y subcontratistas independientes, lo beneficiarios del trabajo o dueños de la obra, a que se refiere el artículo 3º del Decreto 2351 de 1965, son solidariamente responsables, tanto del cumplimiento de la prestación legal del subsidio familiar y demás prestaciones sociales a que tienen derecho los

trabajadores que presten sus servicios personales en la ejecución del trabajo o de la obra, como del pago de los aportes correspondientes para tales efectos”. Explicó que solo hasta la ley 789 de 2002, se estableció un mecanismo para contrarrestar la evasión de los aportes parafiscales. Concluyó que el contrato aludido en la demanda se celebró en la vigencia del Decreto 562 de 1990, es decir, para ese momento no se habían consagrado los mecanismos para contrarrestar la evasión de los aportes parafiscales. Bajo la vigencia del mencionado decreto no era obligación de la entidad retener el monto correspondiente a los aportes parafiscales, cuando se evidenciara que éstos no fueron pagados por el contratista; por consiguiente, en el caso concreto no se presentó vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa.

5. LA IMPUGNACIÓN El 27 de abril de 2004, la parte actora interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia manifestando lo siguiente: De acuerdo con el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, “cuando se trate de sobrecostos o de otras irregularidades provenientes de la contratación, responderá patrimonialmente al (sic) representante legal del respectivo organismo o entidad contratante y contratista, en forma solidaria con quienes concurran al hecho, hasta la recuperación total de lo pagado en exceso.” En el proceso se acreditó que el INPEC contrató la construcción de la cárcel de máxima seguridad de Valledupar por el valor de $25.000.000.000 y que la

entidad, al momento de liquidar el contrato, no exigió los respectivos comprobantes de los aportes parafiscales, como consecuencia de los cual el contratista recibió en exceso la suma de $625.000.000, suma que por ley pertenece a COMFACESAR,

BIENESTAR FAMILIAR Y SENA.

Esa circunstancia vulnera el derecho colectivo a la moralidad administrativa; por consiguiente, en virtud de lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 472 de 1998, el INPEC tiene la obligación de pagar los dineros pagados en exceso, pues incumplió su deber de exigir el pago de los aportes parafiscales al momento de liquidar el contrato. Con base en lo anterior, solicitó revocar la sentencia impugnada.

6. CONSIDERACIONES Las acciones populares, consagradas en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política y reglamentadas por la Ley 472 de 1998, tienen como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, si éstos actúan en desarrollo de funciones administrativas.

Ahora bien, en la forma y términos de la reglamentación contenida en los artículos 1, 2, 4 y 9 de la ley 472 de 1998, son características de las acciones populares, las siguientes: a) Su finalidad es la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva. b) Procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares que hayan violado o amenacen violar ese tipo de derechos o

intereses. c) Se ejerce para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración, o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible. d) Los derechos e intereses colectivos susceptibles de esta acción son todos aquellos definidos como tales en la Constitución Nacional, las leyes ordinarias y los tratados internacionales celebrados por Colombia, como por ejemplo los mencionados en el artículo 4 de la ley 472 de 1998. e) La titularidad para su ejercicio, como lo está indicando su nombre, ha de corresponder a su naturaleza popular; por lo tanto puede ser ejercida por cualquier persona, natural o jurídica, pública o privada, o también por las autoridades, organismos y entidades señalados en el artículo 12 de la ley 472 de 1998. El Juez deberá analizar si, en cada caso concreto, se reúnen los requisitos de procedencia de la acción popular. Para resolver este caso, la Sala se referirá al derecho colectivo a la moralidad administrativa y luego, analizará la responsabilidad del demandado en la vulneración de tal derecho colectivo. a. El derecho colectivo a la moralidad administrativa. En otras oportunidades1, la Sala ha reconocido que la moralidad administrativa es un principio constitucional cuya aplicación supone un especial método de interpretación que permita garantizar, de una manera eficaz, la vinculación directa de la función administrativa al valor de los principios generales proclamados por la Constitución. Se trata de una tarea compleja y difícil, en tanto que requiere de la aplicación directa de dichos principios, “cuyo contenido, por esencia, es imposible

de definir a priori, es imposible de concretar de manera genérica, pues de hacerlo se correrá el riesgo de quedarse en un nivel tan general que cada persona hubiera podido entender algo distinto y dar soluciones diversas”2. 1 AP-170, AP-166 de 2001 y AP-0787 de 2002, Consejo de Estado, Sección Tercera. 2 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. La moralidad administrativa, como todos los principios constitucionales, informa una determinada institución jurídica3; por esta razón, para definir su contenido en un caso concreto es necesario remitirse a la regulación de esta última. De lo dicho se infiere que los principios constitucionales y las instituciones jurídicas se sirven los unos a los otros, dado que aquéllos constituyen la fuente de regulación de éstas y la definición del contenido de estas últimas implica regresar a dicha regulación. Esta Sala4, teniendo en cuenta la textura abierta del principio de moralidad administrativa y con la finalidad lograr su aplicación esbozó una solución que propone la concreción del mismo, mediante ejemplos, de manera que dicha concreción se convierte en el elemento que hace reaccionar al principio con un alcance determinado. Ahora bien, con el objeto de precisar aún más la aplicación del principio que se estudia, esta Sala en la sentencia AP-170 de 2001, señaló “que la regla que concreta a la moralidad administrativa como derecho colectivo, esto es, el art. 4 de la ley 472 de 1998, es asimilable a lo que en derecho penal se ha denominado norma en blanco, pues contiene elementos cuya definición se encuentra, o se

debería encontrar, en otras disposiciones, de manera que para aplicar la norma en blanco, el juez deberá estarse a lo que prescribe la norma remitida respecto del concepto no definido en aquella.” b. La responsabilidad del demandado en la vulneración del derecho colectivo invocado en la demanda. La fundación demandante afirma que el derecho colectivo a la moralidad administrativa ha sido desconocido por el INPEC, en tanto que éste incumplió su obligación de exigir a su contratista, al momento de efectuar la liquidación del respectivo contrato, el pago de los aportes parafiscales. Como se precisó, el contenido del derecho colectivo a la moralidad administrativa debe determinarse en cada caso; de ahí que, con el fin de analizar si dicho derecho ha sido vulnerado en el sub judice, la Sala, teniendo en cuenta la 3 GARCIA DE ENTERRIA Eduardo, Ob. cit. Pág. 79. 4 Sentencia de 16 de febrero de 2001. Exp. AP-170 textura abierta de éste principio determinará su alcance frente a los hechos acreditados en este caso. Por la condición de principio constitucional que reviste la moralidad administrativa, para su aplicación “es imprescindible determinar, para el caso concreto, cuál es la institución jurídica comprometida”5, pues sólo a través de ésta6 es posible determinar si el derecho administrativo en cuestión se ha amenazado o vulnerado. Como se dijo, para los actores la vulneración de la moralidad administrativa, en este caso, se origina en la omisión de la entidad demandada de verificar que su contratista hubiese pagado los aportes parafiscales a que estaba obligado por ley.

Siendo ello así, la Sala considera que la institución jurídica informada por el principio de moralidad administrativa en el caso concreto es la contratación pública. En consecuencia, para determinar el alcance del principio de moralidad en este asunto, es necesario precisar la razón de ser de la institución jurídica en cuestión. La Doctrina ha reconocido que “la Administración Pública acude a la técnica contractual para poder llevar a cabo sus programas de adquisición de bienes y servicios, asignación de recursos, definición de derechos y cargas con los que el Estado conforma la vida económica y social del conglomerado que hace parte de él”7, es decir que, el contrato estatal es una herramienta para el cumplimiento de las funciones estatales y para el logro de sus fines. La actividad contractual tiene como fin primordial la satisfacción del interés general y requiere, para su ejecución, de recursos públicos, de ahí que las entidades públicas al celebrar un 5 AP166 de 2001, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. 6 Esta Sala, al explicar la relación existente entre los principios y las instituciones jurídicas precisó lo siguiente:“Sin perjuicio de lo dicho al comienzo sobre el alcance de los principios y su aplicación, es necesario resaltar, siguiendo la doctrina?, que la concepción sustancialista del derecho, que ha sido adoptada por el pensamiento jurídico occidental, encuentra su “punto de penetración... en los principios generales del Derecho..., verdaderos principios en sentido ontológico, que informan la institución en que se manifiestan...”. El asunto cobra importancia si se tiene en cuenta que tales principios operan a través de las

instituciones jurídicas, de manera que, normalmente, el contenido de aquellos es idéntico al de la idea central de la institución positiva que informan”. (Ap-166 de 2001). 7ARIÑO ORTIZ Gaspar. Principios de Derecho Público Económico, Granada 1999, pág. 33, citado por EXPOSITO VELEZ Juan Carlos, La Configuración del Contrato de la Administración Pública en Derecho Colombiano y Español, Análisis de la Selección de Contratistas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2003, pág. 67. contrato estatal estén sometidas, en principio, a reglas especiales, distintas de régimen privado de contratación. Según lo expresado en la demanda, dichas reglas especiales fueron vulneradas al desconocer que el INPEC estaba obligado a verificar que la Unión Temporal Nueva Cárcel del Valledupar hubiese efectuado los pagos de los aportes parafiscales a que estaba obligada; por consiguiente, la Sala analizara si tal circunstancia da lugar a la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa. La Ley 789 de 2002, establece lo siguiente en relación con el control a la evasión de los recursos parafiscales: ARTÍCULO 50. CONTROL A LA EVASIÓN DE LOS RECURSOS PARAFISCALES. La celebración, renovación o liquidación por parte de un particular, de contratos de cualquier naturaleza con Entidades del sector público, requerirá para el efecto, del cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones con los sistemas de salud, riesgos profesionales, pensiones y aportes a las Cajas de Compensación Familiar, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y Servicio Nacional de Aprendizaje,

cuando a ello haya lugar. Las Entidades públicas en el momento de liquidar los contratos deberán verificar y dejar constancia del cumplimiento de las obligaciones del contratista frente a los aportes mencionados durante toda su vigencia, estableciendo una correcta relación entre el monto cancelado y las sumas que debieron haber sido cotizadas. En el evento en que no se hubieran realizado totalmente los aportes correspondientes, la Entidad pública deberá retener las sumas adeudadas al sistema en el momento de la liquidación y efectuará el giro directo de dichos recursos a los correspondientes sistemas con prioridad a los regímenes de salud y pensiones, conforme lo define el reglamento. Cuando la contratación se realice con personas jurídicas, se deberá acreditar el pago de los aportes de sus empleados, a los sistemas mencionados mediante certificación expedida por el revisor fiscal, cuando este exista de acuerdo con los requerimientos de ley, o por el representante legal durante un lapso equivalente al que exija el respectivo régimen de contratación para que se hubiera constituido la sociedad, el cual en todo caso no será inferior a los seis (6) meses anteriores a la celebración del contrato. En el evento en que la sociedad no tenga mas de seis (6) meses de constituida, deberá acreditar los pagos a partir de la fecha de su constitución. Para la presentación de ofertas por parte de personas jurídicas será indispensable acreditar el requisito señalado anteriormente. El funcionario que no deje constancia de la verificación del cumplimiento de este requisito incurrirá en causal de mala conducta. Para poder ejercer el derecho de movilidad de Administradora de Riesgos Profesionales o Caja de Compensación, el empleador se debe encontrar al

día con los sistemas de salud y pensiones. (...) PARÁGRAFO 2o. <Parágrafo modificado por el artículo 1 de la Ley 828 de

2003. El nuevo texto es el siguiente:> Será obligación de las entidades estatales incorporar en los contratos que celebren, como obligación contractual, el cumplimiento por parte del contratista de sus obligaciones frente al Sistema de Seguridad Social Integral, <sic> parafiscales (Cajas de Compensación Familiar, Sena e ICBF) por lo cual, el incumplimiento de esta obligación será causal para la imposición de multas sucesivas hasta tanto se dé el cumplimiento, previa verificación de la mora mediante liquidación efectuada por la entidad administradora.

Cuando durante la ejecución del contrato o a la fecha de su liquidación se observe la persistencia de este incumplimiento, <sic> por cuatro (4) meses la entidad estatal dará aplicación a la cláusula excepcional de caducidad administrativa. PARÁGRAFO. En los contratos vigentes a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley se incluirá una cláusula que incorpore esta obligación hacia futuro. PARÁGRAFO 3o. <Parágrafo modificado por el artículo 9 de la Ley 828 de

2003. El nuevo texto es el siguiente:> Registro único de proponentes. Para realizar la inscripción, modificación, actualización o renovación del registro único de proponentes, las Cámaras de Comercio deberán exigir prueba del cumplimiento de las obligaciones parafiscales. Las personas jurídicas probarán su cumplimiento mediante certificación expedida por el revisor fiscal o en su defecto por el representante legal; las personas naturales mediante declaración juramentada. En caso de que la información no

corresponda a la realidad, el Ministerio de la Protección Social o la Superintendencia Nacional de Salud impondrá una multa de diez (10) a treinta (30) salarios mínimos legales vigentes al revisor fiscal o representante legal firmante sin perjuicio del pago que deban hacer por los aportes que adeuden. El valor de la multa en lo que respecta al Sistema General de Seguridad Social en Salud será destinado a la Subcuenta de Solidaridad del Fondo de Solidaridad y Garantía.” La citada disposición atribuye competencias precisas a las entidades contratantes en virtud de las cuales, están obligadas a verificar que sus contratistas hayan efectuado el pago de los aportes parafiscales; por consiguiente, a partir del 27 de diciembre de 2002, fecha en la cual comenzó a regir8, las entidades públicas que celebren contratos estatales, deberán vigilar que sus contratistas cumplan con su obligación de pagar los aportes parafiscales. 8El artículo 52 de la Ley 789 de 2002, dispone: “La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” La mencionada Ley fue publicada en el Diario Oficial No 45.046 de 27 de diciembre de 2002. De acuerdo con lo dicho en la demanda, la obligación legal antes descrita no se cumplió por el INPEC, pues liquidó el contrato No. 1422 de diciembre de 1998, sin verificar el pago de los aportes parafiscales de la Unión Temporal Nueva Cárcel de Valledupar. En relación con tal circunstancia debe recordarse que la moralidad administrativa, en tanto principio constitucional, se encuentra

interrelacionada con otros principios y, eventualmente, su protección podría comprender la de alguno de éstos. En el sub judice, el principio que se estudia está relacionado con el de legalidad, pues el desconocimiento de las normas legales que consagran las obligaciones de proteger el derechos colectivos al espacio público (Art. 50 de la Ley 789 de 2002) implica su inobservancia; no obstante, la Sala advierte que la vulneración del principio de legalidad no implicaen este casola del derecho colectivo a la moralidad administrativa, pues no toda ilegalidad da lugar a la vulneración de la moralidad. En efecto, el desconocimiento de un precepto legal no constituye, per se, vulneración del derecho colectivo en análisis, en tanto que para poder concluir que dicho derecho ha sido desconocido es necesario que la vulneración del principio de legalidad vaya acompañada de algún fenómeno de corrupción. Así lo ha reconocido esta Sala, que, al analizar la relación existente entre el derecho colectivo a la moralidad administrativa y la corrupción, precisó lo siguiente: “Al abordar el tema de la moralidad administrativa, implícitamente se hace referencia a la corrupción, pues su significado conecta íntimamente, en uno de sus extremos, la idea de degradacion, natural en un principio, y valorativa en un segundo termino, de manera que, al menos desde esta última perspectiva, la corrupción está relacionada con el menoscabo de la integridad moral9. Por ello es que los ordenamientos jurídicos se preocupan cada vez más por introducir fórmulas eficaces que permitan combatir la corrupción; existe

más de una decena de convenios, convenciones, declaraciones, códigos y directivas supranacionales que proponen sistemas de sanción y prevención de la corrupción10. 9Artículo de FABIAN CAPARROS, Eduardo A. La Corrupción política y económica. Anotaciones para el desarrollo de su estudio; en La Corrupción: aspectos jurídicos y económicos. Editorial Ratio Legis Salamanca, 2000. P 17 10 Entre otros, los siguientes: Convenio de 26 de mayo de 1997 relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros de la Unión Europea. Convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la protección de los intereses financieros de las comunidades Europeas. Convención de la Organización de Estados Americanos contra la Corrupción. Declaración de Naciones Unidas de 21 de febrero de 1997 sobre corrupción y los sobornos en las transacciones comerciales internacionales. Directiva de Consejo de las Comunidades Europeas de 10 de junio de 1991 relativa a la prevención de la Ese parece ser también el motivo por el cual nuestra Constitución Política dispone que, cuando tal degradación obre sobre los valores que soportan la función administrativa, el ordenamiento jurídico -entre otros sistemas de regulación y sancióndebe proveer a la sociedad de mecanismos para erradicar las conductas corruptas del escenario de las relaciones administrativas. La corrupción administrativa se ha convertido en una preocupación social que se refleja en la producción de normas que intentan contrarrestar sus efectos nocivos para el bien común. Tales normas, por supuesto,

suponen una intervención jurídica en los campos de la moral, lo cual es per se complejo, dado que la corrupción no se reduce a una mera contradicción de la ley en el ejercicio de una función publica, sino que se trata de una fenomenología de contracultura que se filtra en el tejido social, viciando las relaciones entre los administradores y los administrados11; se trata de la degradación de la autoridad de la que ha sido investido un funcionario, con la pretensión de obtener algo a cambio12. En todo caso, el derecho ha regulado algunos aspectos de aquellos que preocupan a la comunidad y son entendidos por ella dentro del concepto de corrupción, los cuales, en razón de tal regulación, han adquirido una segunda naturaleza -la jurídica-, sin perjuicio de la suya inicial -la moral-. Pero ello no implica que la esfera de lo jurídico y lo moral se superpongan de manera absoluta. Lo que sucede con la adopción jurídica de un fenómeno moral puede representarse, como se ha hecho tradicionalmente, por medio de dos círculos secantes, entre los cuales sólo hay identidad allí donde hay intersección. Así, sólo rigen