CE-20001-23-31-000-2003-2051-01(ACU)-2004

ACCION DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para controvertir aplicación de acto administrativo de carácter prestacional / LIQUIDACION DE CESANTIASImprocedencia de la acción de cumplimiento para controvertir acto que regula el asunto / DERECHOS ADQUIRIDOS - Factores salariales para liquidar cesantías. Improcedencia de la acción de cumplimiento no es el instrumento para dirimir controversias laborales El Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, mediante apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Valledupar, en orden a lograr el cumplimiento de lo dispuesto Valledupar con el objeto de que se ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002. Por medio de ese Decreto el Gobierno Nacional fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial. Y en el artículo 5º, cuyo cumplimiento se reclama, señaló que no podrán ser afectados los derechos adquiridos El desconocimiento de esa disposición se sustenta con el argumento de que, no obstante que el Decreto 1919 de 2002 empezó a regir el 1º de septiembre de 2002, la Administración del Municipio de Valledupar lo aplicó en forma retroactiva afectando los derechos adquiridos de las Directivas y afiliados al Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de ese municipio, principalmente en lo relacionado con el salario base y los factores salariales tenidos en cuenta para la liquidación de las cesantías, pues para ese efecto ya no se tienen en cuenta las

primas de antigüedad y profesional, que son derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de ese Decreto. La supuesta omisión del deber jurídico que reprocha el Sindicato demandante parte de la supuesta afectación de los derechos adquiridos por las directivas y los afiliados a esa agremiación en punto a la liquidación de esa prestación social. Es decir que, en definitiva, como consecuencia del cumplimiento del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, el Sindicato pretende la reliquidación de las cesantías en la forma en que se venía haciendo antes de que entrara en vigencia esa disposición. En esta forma advierte la Sala que la controversia que se plantea escapa el ámbito de la acción de cumplimiento. En este caso se controvierte la forma en que el Municipio de Valledupar, con posterioridad a la vigencia del Decreto 1919 de 2002, ha venido liquidando las cesantías del personal directivo y de los afiliados al Sindicato de Trabajadores Públicos de esa entidad territorial. Pero, como se anotó, no es competencia del juez constitucional dirimir la controversia suscitada, pues se trata de un asunto que debe resolverse mediante la utilización de los mecanismos que prevén los trámites ante la administración, o los propios de la jurisdicción ordinaria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D. C., once (11) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 20001-23-31-000-2003-2051-01(ACU)

Actor: SINDICATO DE TRABAJADORES PUBLICOS DE LA ALCALDIA DE

VALLEDUPAR Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Procede la Sala a decidir la impugnación presentada contra la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida por el Sindicato de la referencia.

I - ANTECEDENTES

1. LA SOLICITUD

A. PRETENSIONES El Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, por intermedio de apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Valledupar con el objeto de que se ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002.

B. HECHOS Como fundamento de la acción, el Sindicato demandante expuso, en resumen, los siguientes hechos: 1º. Mediante el Decreto 1919 de 2002 el Gobierno Nacional fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial. Y a través de la Circular 001 del 28 de agosto del mismo año, el Departamento Administrativo de la Función Pública dio algunas orientaciones sobre la aplicación de ese decreto.

De conformidad con el artículo 5º de esa norma, los derechos adquiridos, considerados como situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales, como prestaciones sociales causadas así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor, “... no podrán ser afectadas”. 2º La administración de Valledupar desconoció esa norma, pues afectó los

derechos adquiridos de las Directivas y afiliados al Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de ese municipio, en especial en lo relacionado con cesantías, vacaciones y primas de navidad, en punto de salario base y factores salariales tenidos en cuenta para su liquidación. 3º El Decreto 1919 entró a regir el 1º de septiembre de 2002 pero la administración lo aplicó retroactivamente. Esa situación ha sido objeto de reclamaciones escritas y verbales, sin encontrar ánimo para su solución. Y se evidencia claramente en los estados consolidados de cesantías, las que se han visto afectadas con la indebida aplicación de ese Decreto. Así, para liquidar las cesantías antes de entrar en vigencia el Decreto 1919 de 2002, se tenían en cuenta los siguientes factores: Sueldo básico + auxilio de transporte + gastos de representación + prima de antigüedad + prima profesional + ½ prima de servicio + ½ prima vacacional + ½ prima de navidad. Después de que entró en vigencia ese decreto solo se tiene en cuenta: Sueldo básico + auxilio de transporte + gastos de representación + ½ prima de servicio + ½ prima vacacional + ½ prima de navidad Es decir que ya no se incluyen las primas de antigüedad y profesional que son derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia del Decreto 1919 de 2002. 4º Sobre el particular se han pronunciado el Asesor Planta Global de la Alcaldía de Valledupar mediante concepto dirigido al Director de Talento Humano el 25 de septiembre de 2002, y el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento

Administrativo de la Función Pública en concepto dirigido a la Junta Directiva del SINSERPUAL. Algunos de sus partes se transcriben. 5º La presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos ha sido desconocida por la Administración Municipal a través del Director de Talento Humano, quien de manera caprichosa no solamente insiste en la inaplicación del artículo 5º del Decreto 1919 de 1992, sino que quiere aplicar su contenido de manera retroactiva. Si, como lo sostiene ese funcionario, los actos de la administración son abiertamente inconstitucionales, debe proceder a demandar su nulidad o recurrir a la acción de lesividad, pero mientras lo hace debe someterse a su imperio y no imponer a los administrados su caprichosa interpretación.

2. CONTESTACION El Alcalde del Municipio de Valledupar contestó la demanda en los términos que se pueden resumir de la siguiente manera: 1º. Las afirmaciones del Sindicato son contrarias a la aplicación legal del Decreto 1919 de 2002. El artículo 5º de ese Decreto define lo que debe entenderse por derechos adquiridos y por situaciones jurídicas consolidadas y, además, la Circular 01 del 28 de agosto de 2002 del Departamento Administrativo de la Función Pública, en su numeral 5, inciso 2, señala que “... las prestaciones sociales causadas son aquellas que no han sido pagadas pero para las cuales ya se cumplieron las condiciones exigidas por la ley para su reconocimiento ...”.

En consecuencia, ese artículo debe interpretarse como un corte de las prestaciones sociales extralegales a la fecha en que entró en vigencia el Decreto 1919 de 2002, es decir que con posterioridad a la misma no pueden seguir

cancelándose las prestaciones sociales y factores salariales extralegales para liquidarlas. Significa lo anterior que se reconocen las prestaciones sociales y factores salariales extralegales a corte de septiembre 1º de ese año, pero teniendo en cuenta aquellos que se hayan causado o ingresado al patrimonio o al haber del patrimonio. El espíritu de la norma es quitarle vigencia hacia futuro a las normas extralegales o inconstitucionales en materia de prestaciones sociales. 2º. La prima de navidad señalada en Valledupar por normas generales de presupuesto anuales, se reconoce en el mes de diciembre y, por tanto, su reconocimiento se vería afectado al entrar en vigencia el Decreto 1919 de 2002. Las cesantías también se vieron afectadas al no incluir en su liquidación los factores extralegales de las primas de antigüedad y profesional incluidas en las normas generales del presupuesto municipal, “... ya que las del régimen de retroactividad se reconocen y pagan cuando se rompe el vínculo entre el funcionario y el Estado, es decir cuanto éste se retira del servicio”. De consiguiente, por no reunir las condiciones exigidas por la ley para su reconocimiento, se decidió no incluir esos factores para su reconocimiento. Las cesantías no retroactivas se causan a diciembre 31 de cada año y, por tanto, la liquidación de las correspondientes al año 2002 también se afectaron. Las vacaciones causadas con anterioridad a la vigencia del Decreto 1919 de 2002 no fueron afectadas en acatamiento a lo dispuesto en ese Decreto y en la Circular 01 del Departamento Administrativo de la Función Pública. Y se procederá a la

reliquidación de aquellas que por error se hubieran afectado. El factor salarial de la prima de antigüedad no es reconocido como factor salarial. Así lo señala el aludido concepto y lo reiteran tratadistas expertos en la materia.

4. LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción de cumplimiento promovida por el Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar.

Señaló el Tribunal que la pretensión de la demanda está orientada al cumplimiento del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002 y, consecuencialmente, a lograr que en la liquidación de las cesantías y de las primas de navidad y vacaciones de los servidores públicos de ese municipio, se incluyan como factores salariales las primas de antigüedad y profesional, las cuales no han sido tenidas en cuenta desde la vigencia de ese decreto. Precisado lo anterior advirtió que en la norma cuyo cumplimiento se reclama no aparece de manera clara el deber jurídico a cumplir, pues de su contenido no se desprende si las primas de antigüedad y profesional son prestaciones sociales o factores salariales para efectos de la liquidación de las demás prestaciones, siendo necesario acudir a otras disposiciones y análisis jurídicos para determinar ese punto. Sostuvo que esa norma no contiene un mandato imperativo en cuanto a las pretensiones que se reclaman y, por tanto, no corresponde al objeto de la acción de cumplimiento. De otra parte, con fundamento en lo dispuesto en el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997, señaló que la acción propuesta resulta improcedente por

perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos. Entendió que con el cumplimiento del Decreto 1919 de 2002, artículo 5º, los servidores públicos del Municipio de Valledupar pretenden que se les tengan en cuenta las primas de antigüedad y profesional como factores salariales para efectos de la liquidación de las cesantías y primas de navidad y vacaciones, lo cual implica gastos. Advirtió que en el expediente no hay constancia de que esos gastos hubieran estado presupuestados para la vigencia de 2003, pues se dejaron de pagar desde agosto de 2002, constituyendo en parte vigencias expiradas.

5. LA IMPUGNACION El apoderado de la demandante impugnó la sentencia del Tribunal para solicitar que se revoque y, en su lugar, se ordene al Municipio de Valledupar que cumpla lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002.

Como fundamento de la impugnación señala que del tenor literal de esa norma se desprende la prohibición de afectar derechos adquiridos por los empleados públicos, entendidos éstos como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de dichos empleados, es decir las prestaciones causadas así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor a la fecha de entrada en vigencia del Decreto 1919 de 2002. En su sentir es desacertada la consideración del Tribunal en el sentido de que esa norma no contiene ningún mandato imperativo. Sostiene que los afiliados al sindicato pertenecen al régimen de cesantías con retroactividad y, por tanto, la aplicación retroactiva de esa norma desdibuja la

finalidad de ese régimen. Respecto del planteamiento de la sentencia según el cual la acción propuesta es improcedente para perseguir el cumplimiento de normas que establecen gastos, señala que ni la norma cuyo cumplimiento se reclama establece gastos, ni las pretensiones de la demanda los persiguen. Afirma su pretensión está orientada a que no se desconozcan a los empleados los derechos adquiridos y para ello es preciso que se aplique el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002.

II. CONSIDERACIONES De la acción de cumplimiento.

El artículo 87 de la Constitución Política consagró la acción de cumplimiento como un mecanismo para que toda persona pueda “acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”. En este mismo sentido, el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, señaló que “Toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos”. En consecuencia, la acción de cumplimiento es un instrumento idóneo para exigir a las autoridades públicas o a los particulares que actúan en ejercicio de funciones públicas que cumplan real y efectivamente las normas con fuerza material de ley y los actos administrativos. Asunto objeto de estudio. El Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de Valledupar, mediante apoderado, ejerció la acción de cumplimiento contra el Municipio de Valledupar, en

orden a lograr el cumplimiento de lo dispuesto Valledupar con el objeto de que se ordene cumplir lo dispuesto en el artículo 5º del Decreto 1919 de 2002. Por medio de ese Decreto el Gobierno Nacional fijó el régimen de prestaciones sociales para los empleados públicos y reguló el régimen mínimo prestacional de los trabajadores oficiales del nivel territorial. Y en el artículo 5º, cuyo cumplimiento se reclama, señaló que no podrán ser afectados los derechos adquiridos, considerados “... como las situaciones jurídicas consolidadas a favor de los empleados públicos y trabajadores oficiales” entendidos, para efectos de ese Decreto “... como aquellas prestaciones sociales causadas, así como las que hayan ingresado al patrimonio del servidor”. El desconocimiento de esa disposición se sustenta con el argumento de que, no obstante que el Decreto 1919 de 2002 empezó a regir el 1º de septiembre de 2002, la Administración del Municipio de Valledupar lo aplicó en forma retroactiva afectando los derechos adquiridos de las Directivas y afiliados al Sindicato de Trabajadores Públicos de la Alcaldía de ese municipio, principalmente en lo relacionado con el salario base y los factores salariales tenidos en cuenta para la liquidación de las cesantías, pues para ese efecto ya no se tienen en cuenta las primas de antigüedad y profesional, que son derechos adquiridos con anterioridad a la vigencia de ese Decreto. De manera que la supuesta omisión del deber jurídico que reprocha el Sindicato demandante parte de la supuesta afectación de los derechos adquiridos por las directivas y los afiliados a esa agremiación en punto a la liquidación de esa

prestación social. Es decir que, en definitiva, como consecuencia del cumplimiento del artículo 5º del Decreto 1919 de 2002, el Sindicato pretende la reliquidación de las cesantías en la forma en que se venía haciendo antes de que entrara en vigencia esa disposición. En esta forma advierte la Sala que la controversia que se plantea escapa el ámbito de la acción de cumplimiento. En efecto, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, en armonía con el artículo 1º de la Ley 393 de 1997, la acción de cumplimiento tiene por objeto el que cualquier persona acuda ante la autoridad judicial competente para hacer efectivo el cumplimiento de leyes o actos administrativos. Esa acción no se puede utilizar como un mecanismo orientado a obtener del juez una orden dirigida a una autoridad administrativa o a una persona privada que ejerza funciones públicas para que reconozca un derecho que el demandante cree tener a su favor, pues ello implicaría el desconocimiento de la Constitución o de la ley que le asigna a esa autoridad la competencia para decidir sobre el particular. Es decir que mediante la acción de cumplimiento no se puede sustituir a la autoridad que de acuerdo con la Constitución o la ley es competente para resolver sobre el reconocimiento de un determinado derecho. Y si esa entidad con competencia decide no reconocerlo, el afectado con esa decisión tiene a su alcance instrumentos judiciales para controvertirla y obtener del juez competente un pronunciamiento sobre el particular, para el evento de que se promueva el proceso que corresponda. En este caso se controvierte la forma en que el Municipio de Valledupar, con posterioridad a la vigencia del Decreto 1919 de 2002, ha venido liquidando las

cesantías del personal directivo y de los afiliados al Sindicato de Trabajadores Públicos de esa entidad territorial. Pero, como se anotó, no es competencia del juez constitucional dirimir la controversia suscitada, pues se trata de un asunto que debe resolverse mediante la utilización de los mecanismos que prevén los trámites ante la administración, o los propios de la jurisdicción ordinaria. En efecto, la agremiación demandante considera que a sus afiliados se les deben liquidar las cesantías incluyendo los factores salariales correspondientes a las primas de antigüedad y profesional, en tanto que la administración de ese municipio estima que a partir de la vigencia del Decreto 1919 de 2002 ya no resulta posible la inclusión de esos factores. Y ocurre que una definición de esa controversia exige el examen de la situación particular de cada uno de los trabajadores públicos de la Alcaldía de Valledupar, de un debate probatorio y de la vigencia de los derechos laborales adquiridos por aquellos, lo cual, como se anotó, no es propio de esta acción constitucional, como quiera que no se encuentra prevista para resolver conflictos laborales ni reconocer derechos prestacionales. Para la Sala, entonces, la acción de cumplimiento en estudio resulta improcedente y, en consecuencia, confirmará la sentencia impugnada. A la misma conclusión se llega si se tiene en cuenta que, como lo advirtió el Tribunal, la pretensión del Sindicato, en cuanto involucra la reliquidación de la cesantía de sus directivos y afiliados, incluyendo los factores salariales correspondientes a las primas de antigüedad y profesional, necesariamente

implicaría gastos para el Municipio de Valledupar. De consiguiente, el caso se enmarcaría dentro de la situación de improcedibilidad prevista en el parágrafo del artículo 9º. de la Ley 393 de 1997, que prohíbe el ejercicio de la acción de cumplimiento para perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos. En esta forma, como se anotó, la Sala confirmará la sentencia impugnada.

DECISION Por lo expuesto, EL CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO, SECCION QUINTA, FALLA: 1º Confírmase la sentencia dictada el 3 de diciembre de 2003 por el Tribunal Administrativo del Cesar. 2º Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.

MARIA NOHEMI HERNANDEZ P. REINALDO CHAVARRO BURITICA Presidente Ausente con excusa

FILEMON JIMENEZ OCHOA DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General