CE-20001-23-31-000-2004-01468-01(AP)-2010

DESACATO EN ACCION POPULAR - Presupuestos. Trámite. Finalidad / DESACATO - Ejercicio del poder disciplinario. Responsabilidad subjetiva De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una

de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 – ARTICULO 41

NOTA DE RELATORIA: Sobre el desacato: Corte Constitucional, sentencias T421 de 2003 y T-763 de 1998.

SANCION POR DESACATO A ALCALDE DE VALLEDUPAR - Incumplimiento de fallo que ordenó recuperación y mantenimiento de manantial / SANCION POR DESACATO AL DIRECTOR DE CORPOCESAR - Incumplimiento de fallo que ordenó recuperación y mantenimiento de manantial Es evidente que dentro del término de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, el Alcalde Municipal de Valledupar no adelantó las diligencias necesarias tendientes a recuperar y hacer el mantenimiento del manantial que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación. Es de aclarar que en la inspección judicial sólo se probó el buen estado de las aguas en el barrio El Cerrito y no en el resto del recorrido del manantial. Adicionalmente en el expediente no aparece prueba alguna que permita dilucidar que la Alcaldía Municipal de Valledupar tomó las medidas administrativas y policivas pertinentes para recuperar el espacio público, de las invasiones que se probaron durante el

trámite de la acción popular de la referencia. Ni tampoco que la administración municipal adoptó las medidas necesarias para evitar el vertimiento de aguas negras y residuos sólidos en el canal. Igualmente, el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar –CORPOCESARomitió probar que dentro del mismo término de un (1) año, adelantó todas las diligencias necesarias para determinar el grado de contaminación de las aguas que circulan por este manantial natural; y que a partir de la fecha realizara en forma mensual un control a las medidas administrativas que el Municipio efectuara, pues los resultados de los estudios como ejecución del convenio interadministrativo con la Universidad del Magdalena a los que alude en la contestación de la sanción, corresponden al 2009, esto quiere decir que fueron con posterioridad al término de un (1) que se le otorgó en el literal d de la sentencia del 28 de noviembre de 2005. Ahora bien, ciertamente el Alcalde Municipal de Valledupar y el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar -CORPOCESARno han demostrado que hayan realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo de Cesar, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esas entidades, dado que a pesar de que afirmaron que han adelantado las gestiones, no acreditaron la existencia de las mismas en el término dado en la sentencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D.C., diez (10) de junio de dos mil diez (2010)

Radicación número: 20001-23-31-000-2004-01468-01(AP)

Actor: GABRIEL ARRIETA CAMACHO

Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR Referencia: CONSULTA INCIDENTE DE DESACATO La Sala decide el grado jurisdiccional de consulta respecto de la decisión proferida el 10 de diciembre de 2009, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar sancionó al ex Alcalde del Municipio de Valledupar y al Director de Corpocesar con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar las órdenes impartidas en la sentencia del 28 de noviembre de 2005, dictada por dicha Corporación.

I.- Antecedentes 1.- Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió a las pretensiones de la demanda. Como consecuencia de ello, ordenó: “a. Que el señor Alcalde del Municipio de Valledupar Cesar, en el término de un (1) año, adelante todas las diligencias necesarias tendientes a limpiar y hacer mantenimiento al manantial de agua natural, que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación. b. Que el Municipio de Valledupar Cesar, tome las medidas administrativas y policivas para recuperar el espacio ocupado en forma irregular y como consecuencia de ello prevenga hacia el futuro invasiones, que afecten el área indicada. c. Que el municipio de Valledupar adopte las medidas necesarias para evitar el vertimiento de las aguas negras y basuras a este canal. d. Que la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR, dentro del mismo término, adelante todas las diligencias necesarias

para determinar el grado de contaminación de las aguas que circulan por este manantial natural; y que a partir de la fecha realice en forma mensual un control a las medidas administrativas que el Municipio tome para evitar la contaminación de esta agua.” 2.- Mediante auto del 23 de abril de 2009, el Tribunal Administrativo del Cesar dispuso la apertura del incidente de desacato, en los términos dispuestos en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998 y del artículo 137 del C.P.C., visible a folio 3. II.- La posición de las entidades demandadas 1.- El Alcalde del Municipio de Valledupar contestó el incidente de desacato en los siguientes términos: Señaló que una vez recibió la sentencia del 28 de noviembre de 2005 le impartió la orden a la jefe de la oficina Asesora Jurídica Municipal para el cumplimiento de la sentencia, la cual ofició a su vez, al Secretario de Obras Públicas Municipales, Secretario de Planeación Municipal y al Secretario de Gobierno Municipal. Manifestó que el 4 de mayo de 2006 se integró un comité entre el Personero Municipal, Corpocesar, Defensoría del Pueblo, para verificar el cumplimiento del fallo, el cual tomó posesión, deliberó y se levantó el acta N° 001. Indicó que el 11 de mayo de 2006 el comité se volvió a reunir y como consecuencia de ello, se asignaron diferentes tareas que quedaron plasmadas en el Acta N° 002. En dicha reunión EMPUDAR manifestó la necesidad de hacer un colector que atraviese los lotes aledaños dependiendo de los resultados arrojados en el estudio que realice. A su vez, la Secretaría de Salud realizó un estudio de viviendas y Corpocesar

tomó las muestras para determinar los grados de contaminación, pero no existen resultados de laboratorios. Mencionó que la Secretaría de Gobierno Municipal hará un informe para tomar las medidas correspondientes sobre el espacio público. Finalmente, adujo al censo de familiar del manantial en el barrio Eneal que hizo FONVISOCIAL. 2.- Dentro del término legal la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR no presentó manifestación alguna. III.- La decisión sancionatoria Mediante providencia del 10 de diciembre de 2009, el Tribunal Administrativo del César resolvió sancionar sancionar al ex Alcalde del Municipio de Valledupar y al Director de Corpocesar con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar las órdenes impartidas en la sentencia del 28 de noviembre de 2005, dictada por dicha Corporación, por las siguientes razones: Consideró que en el expediente no aparece prueba alguna que demuestre el cumplimiento de los literales b), c) y d) de la parte resolutiva de la sentencia que dio lugar al incidente de desacato. Agregó que en relación con el cumplimiento por parte del Alcalde Municipal en el adelantamiento de las diligencias tendientes a limpiar y hacer el mantenimiento al manatial de agua natural que cruza el barrio el Eneal desde su nacimiento hasta su terminación, en el expediente aparecen los contratos que suscribió la administración municipal con la Asociación Solidaria de Iniciativas Femeninas ASIFEM para darle cumplimiento a la referida orden. Concluyó que como quiera que la sentencia se ha cumplido de forma parcial, el

Alcalde Municipal de Valledupar y el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar –CORPOCESARhan incurrido en desacato. IV.- Contestación a la Sanción 1.- El señor Gabriel Arrieta Camacho manifestó su inconformidad con la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar al mencionar que el incumplimiento de la sentencia del 28 de noviembre de 2005 fue de forma parcial, pues han pasado tres alcaldes desde que se profirió dicha providencia, sin que ninguna de ellos recuperara el espacio público invadido (30 metros a cada lado del arroyo de agua natural). Agregó que es claro que el Municipio no ha adelantado ninguna acción para recuperar la franja de seguridad del arroyo y que inclusive el encierro de los terrenos del Batallón la Popa invaden la misma, así como el parqueadero de los bloques de apartamentos de El Cerrito. 2.- El exalcalde del Municipio de Valledupar se opuso a la decisión de sancionarlo en los siguientes términos: Señaló que el informe técnico que evalúa el estado del canal de aguas provenientes del manantial que se encuentra ubicado en los predios del Batallón La Popa y cerca al perímetro del Barrio Eneal y los contratos de prestación de servicios N° 130 de 2007 y 184 de 2009 demuestran el cumplimiento del fallo del Tribunal Administrativo del Cesar. Agregó que mediante la comunicación del 16 de julio de 2009, el funcionario encargado de la oficina asesora jurídica del Municipio de Valledupar aportó las pruebas anteriormente mencionadas. Estimó que al comparar las pruebas que obran en el expediente y la sentencia del

Tribunal Administrativo del Cesar se concluye que la administración municipal cumplió las órdenes impartidas por dicha Corporación. 3.- El Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESARmanifestó su inconformidad con la decisión de sancionar así: Dijo que en relación con la orden a su cargo de adelantar todas las diligencias necesarias para determinar el grado de contaminación de las aguas que circulan por ese manantial natural y que a partir de la fecha realizara en forma mensual un control a las medidas administrativas que el municipio tomara para evitar la contaminación del agua, la Corporación realizó las siguientes actuaciones: - Suscribió el contrato de prestación de servicios N° 130 de 2007, cuyo objeto fue la prestación del servicio para el mantenimiento del 2100 metros desde la acequia “La Solución” desde el barrio El Eneal hasta la Villa Olímpica. - Se refirió al contrato N° 184 del 9 de junio de 2009 que suscribió el Alcalde de Valledupar y la Asociación Solidaria de Iniciativas Femeninas ASIFEM. - Interventoría del contrato N° 184 de 2009, sobre el cual obra material fotográfico. Agregó que en la diligencia de inspección judicial que se efectúo el 10 de junio de 2009, el Despacho constató que en el barrio el Cerrito por donde pasa el arroyo el Mamón las aguas son cristalinas y están debidamente canalizadas. Indicó que con el fin de determinar el grado de contaminación de las aguas, la corporación celebró con la Universidad del Magdalena un contrato interadministrativo. Los resultados del laboratorio establecieron que: “los

parámetros se encuentran muy cercanos a los rangos permisibles establecidos en la norma, a pesar de ser esta agua sistemas naturales sin ningún tipo de tratamiento; lo que indica que el humedal Eneal no presenta mayor carga contaminante que pueda conllevar a una autrofización del sistema que posiblemente se debe a que este sistema hídrico no está recibiendo descargas considerables de contaminantes y materia orgánica alóctona que originen un desequilibrio en el ecosistema.” Por lo anterior, estimó que las entidades objeto de la sanción cumplieron a cabalidad la sentencia del 28 de noviembre de 2005. V.- Consideraciones de la Sala 1.- De conformidad con lo establecido en el artículo 41 de la Ley 472 de 1998, la persona que incumpliere una orden judicial proferida por la autoridad competente en los procesos que se adelanten por acciones populares, incurrirá en multa hasta de cincuenta (50) salarios mínimos mensuales con destino al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, conmutables en arresto hasta de seis (6) meses, sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. Agrega la disposición citada, que la sanción será impuesta por la misma autoridad que profirió la orden judicial, mediante trámite incidental, y que la misma será objeto de consulta por el superior jerárquico, quien decidirá si debe revocarse o no la sanción. Según lo señalado por la Corte Constitucional1, el desacato es un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva. Es decir, que debe haber negligencia comprobada

de la persona para el incumplimiento del fallo, no pudiendo presumirse la responsabilidad por el solo hecho del incumplimiento. Así mismo esa Corporación, al referirse sobre la facultad del juez para sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela reconocida en el artículo 27 del Decreto Ley 2591 de 1991 (criterio que la Sala también considera aplicable a las acciones populares), precisó, entre otras cosas, que la finalidad del incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda del cumplimiento de la sentencia, que la imposición o no de una sanción dentro del incidente puede implicar que el demandado se persuada o no del cumplimiento de una sentencia, y que en caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto sancionar por desacato, para que la sanción no se haga efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado acatando. (Sentencia T-421 de 2003) 2.- Como quedó señalado, mediante el auto consultado, el Tribunal Administrativo del Cesar sancionó al ex Alcalde del Municipio de Valledupar y al Director de Corpocesar con multa de cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, por desacatar las órdenes impartidas en la sentencia del 28 de noviembre de 2005, dictada por dicha Corporación. 2.1.- Mediante sentencia del 28 de noviembre de 2005, el Tribunal Administrativo 1 Corte Constitucional, sentencia T-763 de 1998. Aunque en esta providencia la Corte se refiere al desacato en la acción de tutela, establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sus

consideraciones son plenamente aplicables en materia de acciones populares, pues la naturaleza de dicha institución es la misma. del César ordenó: “a. Que el señor Alcalde del Municipio de Valledupar Cesar, en el término de un (1) año, adelante todas las diligencias necesarias tendientes a limpiar y hacer mantenimiento al manantial de agua natural, que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación. b. Que el Municipio de Valledupar Cesar, tome las medidas administrativas y policivas para recuperar el espacio ocupado en forma irregular y como consecuencia de ello prevenga hacia el futuro invasiones, que afecten el área indicada. c. Que el municipio de Valledupar adopte las medidas necesarias para evitar el vertimiento de las aguas negras y basuras a este canal. d. Que la Corporación Autónoma Regional del Cesar CORPOCESAR, dentro del mismo término, adelante todas las diligencias necesarias para determinar el grado de contaminación de las aguas que circulan por este manantial natural; y que a partir de la fecha realice en forma mensual un control a las medidas administrativas que el Municipio tome para evitar la contaminación de esta agua.” 3.- De las piezas procesales, se observa que: - El contrato de prestación de servicios N° 130 de 2007, suscrito el 26 de octubre de 2007 entre el Alcalde Municipal de Valledupar y la Asociación Solidaria de Iniciativas Femeninas ASIFEM, cuyo objeto consistió en la “prestación para el mantenimiento de 2100 metros la acequia la solución desde el barrio el eneal hasta villa olímpica en la ciudad de Valledupar”,

visible a folios 12 a 16. - Contrato de prestación de servicios N° 184 del 2 de junio de 2009, suscrito por el Municipio de Valledupar y la Asociación Solidaria de Iniciativas Femeninas ASIFEM, cuyo objeto es la “prestación de servicios ambientales para realizar la descontaminación del humedal el Eneal-Arroyo el Mamón y el mantenimiento de la acequia la solución y las mercedes en la ciudad de Valledupar”. - De otra parte, a folio 66 se observa un oficio del 10 de junio de 2009 donde el interventor del contrato de prestación de servicio N° 194 de 2009 presentó informe sobre la ejecución de dicho contrato. Según el cual se ha adelantado: recolección de elementos sólidos y contaminantes, poda de ramas y arbustos con la maleza de ambas orillas de las acequias y los alrededores del humedal, colocación de sacos en los puntos críticos y disposición de las basuras producto de la labor de limpieza de las acequias y el humedal. Como se observa claramente de los contratos de prestación de servicios anteriormente mencionados, las partes los suscribieron el 26 de octubre de 20072 y el 2 de junio de 2009, esto quiere decir que se celebraron con posterioridad al término de un año que le otorgó el Tribunal Administrativo del Cesar en el inciso a) de la parte resolutiva de la sentencia del 28 de noviembre de 2005. Entonces, mal podría tenerse como una prueba que demuestre la diligencia de la administración

municipal en el cumplimiento del fallo. Adicionalmente, del material probatorio se encuentra que: - Mediante oficio del 6 de mayo de 2009 el Secretario de Educación y Cultura Municipal le informó a la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Alcaldía Municipal de Valledupar que por la preocupante situación ambiental que padecen los sectores aledaños a las instituciones educativas de Villa Corelca, Técnico la Esperanza, José Eugenio Martínez, Loperena Garupal y Consuelo Araujo, emprendió una estrategia enfocada al cumplimiento de acciones, programas y políticas transversales, orientadas a la prevención, promoción conservación y protección del medio ambiente, permitiendo el establecimiento de una cultura ecológica. Adicionalmente, desde el año 2005 viene implementando acciones y estrategias encaminadas al fortalecimiento de la política medio ambiental en articulación con las Instituciones Educativas Oficiales del Municipio, acciones que impactan de manera directa en el componente comunitario y familiar. (fls. 17 a 18) - A folio 24 aparece la Circular N° 0039 por medio la cual la Secretaría de Educación realizó una actividad en conmemoración del Día Mundial del Agua el 22 de marzo de 2009. Al respecto, cabe señalar que aún cuando la Secretaría de Educación de Valledupar hace mención a las diferentes actividades y programas que están adelantando para culturizar a la comunidad, no presentó prueba alguna que permitiera verificar la gestión de sus actividades, es decir, que sólo se dedicó a afirmar la existencia de sus programas.

Por otro lado, según el acta de inspección judicial que se efectúo el 10 de junio de 2009, dentro del presente incidente de desacato en el barrio El Cerrito, por donde pasa el arroyo “El Mamón”, se dijo que “las aguas son cristalinas y están debidamente canalizadas; allí se hizo presente el Dr. EFRAÍN MIGUEL MÁRQUEZ DAZA, Secretario de Obras Públicas Municipal, según documentación que aporta y que se anexa a esta acta. Posteriormente nos dirigimos al Barrio Eneal; se pudo observar en buen estado el humedal; el cual se encuentra dentro de los predios del Batallón La Popa; al cual no se pudo ingresar, por ser área restringida. En desarrollo de la actividad, no se puede determinar a simple vista por el personal de la diligencia, el sitio donde nace la acequia; en el sentido si es en el humedal que se encuentra dentro del Batallón La Popa o que en el que queda aledaño a la cerca del mismo; es decir, dentro del Barrio El Eneal; por consiguiente, no se puede a simple vista determinar si efectivamente se encuentra contaminado o no; y por ende establecer la invasión del espacio público, por las viviendas construidas.” (fls. 42 a 43) Para la Sala la inspección judicial no brinda datos exactos sobre la contaminación o buen estado de las aguas objeto de la acción popular, pues sólo se deduce que en el barrio El Cerrito, por donde pasa el arroyo “El Mamón”, las aguas son cristalinas y están debidamente canalizadas; pero sobre el resto del tramo no se sabe en qué condiciones se encuentra. Finalmente, a folios 61 a 69 aparece un informe de una visita técnica del 6 de julio

de 2009, que efectúo un profesional universitario, en el cual dice que el canal que proviene de una fuente natural ubicado en el predio del batallón La Popa carece de contaminación. Pero cabe hacer la misma precisión que se efectúo en relación con la fecha de los contratos de prestación de servicios, esto es que tal informe es del 2009, y no obedece al término de un año que se otorgó en el literal a) de la parte resolutiva de la sentencia que dio lugar al presente incidente de desacato. Es evidente que dentro del término de un año, contado a partir de la ejecutoria de la sentencia, el Alcalde Municipal de Valledupar no adelantó las diligencias necesarias tendientes a recuperar y hacer el mantenimiento del manantial que cruza el barrio Eneal, desde su nacimiento hasta su terminación. Es de aclarar que en la inspección judicial sólo se probó el buen estado de las aguas en el barrio El Cerrito y no en el resto del recorrido del manantial. Adicionalmente en el expediente no aparece prueba alguna que permita dilucidar que la Alcaldía Municipal de Valledupar tomó las medidas administrativas y policivas pertinentes para recuperar el espacio público, de las invasiones que se probaron durante el trámite de la acción popular de la referencia. Ni tampoco que la administración municipal adoptó las medidas necesarias para evitar el vertimiento de aguas negras y residuos sólidos en el canal. Igualmente, el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar – CORPOCESARomitió probar que dentro del mismo término de un (1) año, adelantó todas las diligencias necesarias para determinar el grado de

contaminación de las aguas que circulan por este manantial natural; y que a partir de la fecha realizara en forma mensual un control a las medidas administrativas que el Municipio efectuara, pues los resultados de los estudios como ejecución del convenio interadministrativo con la Universidad del Magdalena a los que alude en la contestación de la sanción, corresponden al 2009, esto quiere decir que fueron con posterioridad al término de un (1) que se le otorgó en el literal d de la sentencia del 28 de noviembre de 2005. 4.- Ahora bien, ciertamente el Alcalde Municipal de Valledupar y el Director de la Corporación Autónoma Regional del Cesar -CORPOCESARno han demostrado que hayan realizado actuaciones eficaces dirigidas a acatar la decisión del Tribunal Administrativo de Cesar, pues lo que se advierte revisado el expediente, es una actitud omisiva y negligente de esas entidades, dado que a pesar de que afirmaron que han adelantado las gestiones, no acreditaron la existencia de las mismas en el término dado en la sentencia. 5.- Así las cosas, al ser claro el desacato de la decisión del Tribunal Administrativo de Cesar dada en la sentencia del 28 de noviembre de 2005, es procedente la imposición de una sanción por esa conducta, tal como lo ordena la Ley 472 de 1998. En virtud de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: PRIMERO: CONFÍRMASE la providencia consultada del 10 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: En firme esta decisión, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el diez (10) de junio de dos mil diez (2010). Notifíquese y cúmplase,

RAFAEL. E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARÍA CLAUDIA ROJAS LASSO

Presidente

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO