CE-20001-23-31-000-2009-00355-01(1330-11)-2012

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES – Desarrollo jurisprudencial / ACCION DE NULIDAD – Procedencia contra actos de carácter particular / ACCION DE NULIDAD – Procedencia contra actos de carácter particular / ACCION DE NULIDAD CONTRA ACTO QUE RECONOCE DOCTACION – Improcedencia. No comporta interés para la comunidad / DEMANDA – Ineptitud por indebida escogencia de la acción En efecto, los oficios mediante los cuales se ordena el reconocimiento de una prestación social, para el caso la dotación de uniformes, no corresponde a los actos administrativos de carácter particular que el legislador ha previsto expresamente como susceptibles de ser enjuiciados mediante el contencioso objetivo de nulidad, entre ellos, las actas de escrutinios de los jurados de votación art. 223 del C.C.A.; las cartas de naturaleza art. 221 del C.C.A.; los certificados de patentes art. 567 del C.Co y las resoluciones de adjudicación de terrenos baldíos art. 72 de la Ley 160 de 1994. En este mismo sentido, debe decirse que los actos administrativos demandados en el caso concreto tampoco comportan un interés para la comunidad, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de un gran número de colombianos toda vez que, si bien los recursos con que se pagan las prestaciones sociales de los empleados de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, tienen la connotación de públicos esa circunstancia, per se, no comporta una incidencia trascendental en la economía nacional, así como tampoco afecta el desarrollo y bienestar socio económico de

un gran número de colombianos.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

223

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo dos mil doce (2012).

Radicación número: 20001-23-31-000-2009-00355-01(1330-11)

Actor: LUIS FERNANDO VELEZ TORRES

Demandado: E.S.E. HOSPITAL SAN JOSE DE LA GLORIA - CESAR AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de abril de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que decretó de oficio “la caducidad de la acción” y en consecuencia denegó las súplicas de la demandada presentada por Luis Fernando Vélez Torres contra la Empresa Social del Estado Hospital San José de la Gloria, Cesar.

A N T E C E D E N T E S El señor Luis Fernando Vélez Torres, por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo del Cesar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - “Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor José Efraín Romero Trillos, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Joselina Rubio Oviedo, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Rubén Darío Cruz, la suma de $. 3.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Mery Cecilia Espeleta Galván, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Leonel Niebles Salazar, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Carmen Madeline Villazón, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes. - Oficio de 13 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Yolanda Duarte, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 9 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora María de los Santos Sandoval, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 13 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Lourdes ríos Pedraza, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 9 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Tito Ortiz Uribe, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Rosa Milena Moreno Padilla, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Fanny Stella Rodríguez Sandoval, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Graciela Isabel Chiquillo Guevara, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor William Jiménez Campo, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Inés del Carmen Galván Domínguez, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Rosaura Badillo Romero, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes.”. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Elvira Elena Sajonero Quintero, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes.”. De la misma manera solicitó, en el escrito de la demanda, la suspensión provisional de los actos demandados, argumentado para ello la supuesta vulneración de normas de naturaleza constitucional, puntualmente en lo que se refiere a la competencia para establecer el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Los hechos de la demanda se resumen así: El demandante, de manera sucinta, estima que los actos demandados deben ser declarados nulos por cuanto fueron expedidos por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar quien, según lo dispuesto por la Constitución Política y la Ley, no contaba con la competencia para establecer “salarios o prestaciones sociales” de los empleados públicos del citado centro asistencial. En este sentido precisó que, el artículo 3 del Decreto 1978 de 1986 establece que para que un empleado público tenga derecho a la dotación de calzado y vestido de labor debe haber prestado sus servicios por lo menos 3 meses en forma ininterrupida, antes de la fecha del suministro, y devengar una remuneración inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Sostuvo que, el artículo 1 de la Ley 70 de 1988 preceptúa que los empleados del sector oficial que presten sus servicios a los ministerios, departamentos

administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, unidades administrativas especiales, empresas industriales o comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, tendrán derecho al reconocimiento en forma gratuita de un par de zapatos y un vestido de labor, siempre que la remuneración mensual sea inferior a dos salarios mínimos legales mensuales vigentes Y, finalmente precisó en que el artículo 7 del Decreto 1978 de 1989 sostiene que los beneficiarios de las dotaciones de calzado y vestido de labor quedan obligados a recibirlos debidamente y destinarlos a su uso, esto es en labores propias de su oficio. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se citan como normas vulneradas las siguientes: De la Constitución Política, los artículos 4, 123 y 150 numeral 19, literales e y f. Del Código Sustantivo del Trabajo, el artículo 234. De la Ley 70 de 1988, el artículo 1. De la Ley 4 de 1992, el artículo 12. Del Decreto 1978 de 1989, los artículos 3 y 7. Al explicar el concepto de violación en la demanda se sostiene, que con la expedición de los actos administrativos demandados se vulneraron los artículos 3 y 7 del Decreto 1978 de 1989 toda vez que, los empleados de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, devengaban más de dos salarios mínimos legales mensuales vigentes. Sostuvo que, de acuerdo con le ordenamiento jurídico le está prohibido al ordenador del gasto de una entidad pública expedir actos que puedan ser utilizados “judicialmente” en su contra, como sucedió en el caso concreto con los

oficios, demandados, suscritos por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, mediante los cuales se acepta que la citada institución asistencial le adeuda a un número de empleados el pago por concepto de dotación de uniformes. Finalmente indicó, que el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, al expedir los actos acusados se arrogó una competencia que sólo le esta dada por la Constitución Política al legislador y al ejecutivo cual es la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, contestó la demanda con los siguientes argumentos: (fls. 88 a 96): Manifiesta que, la Constitución Política y la ley le confieren únicamente al ejecutivo la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y no a los directores y gerentes de las entidades públicas, como lo entendió el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, al expedir los actos acusados. Concluyó que, lo antes expuesto constituye un motivo suficiente para declarar la nulidad de los oficios, demandados, mediante los cuales la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, reconoció adeudarle a varios de sus empleados la dotación de uniformes, esto, con el único fin de salvaguardar el patrimonio público de la entidad. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Cesar mediante sentencia de 14 de abril de 2011, decretó de oficio “la caducidad de la acción” y en consecuencia denegó las súplicas de la demandada, con los siguientes argumentos: (fls. 174 a 189)

Señala el Tribunal, que los actos administrativos demandados no comportan un interés colectivo y de gran importancia económica y social para el país razón por la cual, en el caso concreto, el demandante incurrió en indebida escogencia de la acción al formular acción de simple nulidad, cuando debió interponer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, tratándose de actos administrativos de contenido particular y concreto que no revisten una trascendencia social y jurídica que justifiquen su análisis bajo el contencioso de simple nulidad. No obstante lo anterior, sostuvo el Tribunal que la jurisprudencia del Consejo de Estado, con el fin de salvaguardar el derecho de acceso a la administración de justicia, ha admitido que en estos casos, de indebida escogencia de la acción contenciosa, el juez pueda de oficio adecuar la acción a la que realmente corresponda de acuerdo con las pretensiones de la demanda, previa verificación de los presupuestos procesales que garanticen su viabilidad. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que en el caso concreto no es posible adecuar la acción a la de nulidad y restablecimiento del derecho toda vez que, teniendo en cuenta la fecha de expedición de los actos acusados y la de presentación de la demandada se observa que habían transcurrido más de cuatro meses, por lo que la acción de acuerdo con el artículo 136 del Código Contenciosos Administrativo se encuentra caducada. Así las cosas, estimó el Tribunal procedente declarar de oficio la “caducidad de la acción” y en consecuencia negar las pretensiones de la demanda. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior sentencia,

en los siguientes términos (fl. 191 a 195). Argumenta la recurrente, que contrario a lo afirmado por el Tribunal la acción de simple nulidad sí puede ser utilizada para definir la legalidad de actos administrativos de contenido particular y concreto, tal como lo consideró la Corte Constitucional en sentencia C-426 de 29 de mayo de 2002. Argumentó que, la finalidad de la acción de simple nulidad es preservar la legalidad en abstracto y el interés general, los cuales en el caso concreto se vieron vulnerados por la expedición de uno actos administrativos que adolecen de falta de competencia, en tanto el Gerente de la Empresa Social del Estado la Gloria, Cesar, no era competente para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos. Finalmente, la parte demandante sostuvo que de acuerdo a lo previsto en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo la acción de simple nulidad puede ser interpuesta en cualquier tiempo, por lo que el Tribunal erró al declarar de oficio la “caducidad de la acción” y en consecuencia al negar las pretensiones de la demanda. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes Problema jurídico por resolver Se trata de determinar, en primer lugar, si en el presente caso el demandante incurrió en indebida escogencia de la acción de simple nulidad para cuestionar la legalidad de los oficios expedidos por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar y, en segundo lugar, esto es en caso de que el demandante hubiera incurrido en indebida escogencia de la acción, se deberá

precisar si resulta procedente su adecuación en esta instancia. De los actos acusados. Sobre el particular, observa la Sala que el señor Luis Fernando Vélez Torres mediante acción de simple nulidad, artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicitó ante el Tribunal Administrativo del Cesar la nulidad de varios oficios, suscritos por el Gerente de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, mediante los cuales el citado centro asistencial reconoció adeudarles a un número de empleados la dotación de uniformes entre los años 1998 y 2006. Para mayor ilustración se transcribe la relación de los citados oficios: - “Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor José Efraín Romero Trillos, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Joselina Rubio Oviedo, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Rubén Darío Cruz, la suma de $. 3.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Mery Cecilia Espeleta Galván, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Leonel Niebles Salazar, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Carmen Madeline Villazón, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 13 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Yolanda Duarte, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 9 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora María de los Santos Sandoval, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de

uniformes. - Oficio de 13 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Lourdes ríos Pedraza, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 9 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor Tito Ortiz Uribe, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Rosa Milena Moreno Padilla, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Fanny Stella Rodríguez Sandoval, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Graciela Isabel Chiquillo Guevara, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación

de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda al señor William Jiménez Campo, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Inés del Carmen Galván Domínguez, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes. - Oficio de 8 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Rosaura Badillo Romero, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes.”. - Oficio de 10 de agosto de 2007, suscrito por el Gerente de la Empresa Social del Estado, Hospital San José de la Gloria, Cesar, en el que consta que el citado centro asistencial le adeuda a la señora Elvira Elena Sajonero Quintero, la suma de $. 4.600.000.oo, por concepto de dotación de uniformes.”. No obstante lo anterior, resulta pertinente precisar que en los citados oficios se advierte una manifestación clara y unilateral de la voluntad por parte de la administración de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, tendiente a

reconoce a un número de sus empleados la dotación de uniformes, correspondiente al período 1998 al 2006, lo que a juicio de la Sala entraña un efecto jurídico en la medida en que crea a favor de los referidos empleados una situación que los beneficia en términos prestacionales. Bajo estas condiciones, y atendiendo a la tradición jurisprudencial de esta Corporación1, para la Sala no hay duda de que lo oficios arriba reseñados constituyen verdaderos actos administrativos, en tanto como quedó visto “contienen una declaración unilateral de voluntad efectuada en ejercicio de la función administrativa, capaz de producir efectos jurídicos” esto en la medida en que reconocen la existencia de un derechos prestacional a favor de los empleados de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar. En este punto, la Sala no pasa por alto que los citados oficios son actos administrativos de contenido particular y concreto en la medida en que, como ya se explicó, cada uno de ellos de manera individual reconoce a favor de un número determinado de empleados de la Empresa Social del Estado Hospital la Gloria, Cesar, una prestación social, sin que como lo pretende hacer ver la parte actora estos gocen del carácter de actos administrativos de carácter general dada su supuesta trascendencia social y económica. Estando definida la naturaleza de los oficios demandados, como actos administrativos de contenido particular y concreto, procede la Sala a definir sí el demandante en el caso concreto, al incoar la acción de simple nulidad contra dichos actos administrativos, incurrió en indebida escogencia de la acción contencioso administrativa, para lo cual se considera pertinente hacer varias precisiones en

relación con la teoría de los motivos y finalidades, en los siguientes términos: Evolución jurisprudencial de la teoría de los motivos y finalidades A partir del 1959 la jurisprudencia de esta Corporación introdujo una modificación referente a la procedibilidad de las acciones de simple nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho al considerar, en ese momento, que el criterio del legislador para distinguir las acciones de nulidad y de plena jurisdicción era el de la preexistencia del derecho. Así se expresó en esa oportunidad2: “La 1 Sentencia de 19 de junio de 2008. Rad. 1502-2003. MP. Dr. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 2 Sentencia de 1 de diciembre de 1959, Tomo LXII, Anales del Consejo de Estado. razonabilidad de esa diferencia está en relación directa con los objetivos y finalidades de las dos acciones, ya que la primera sólo tiene por mira la restauración de la legalidad y del orden jurídico general al obtenerse por la jurisdicción … la nulidad del acto jurídico que se dice causante del respectivo quebrantamiento, y por el contrario, la segunda, más que volver por el imperio de la normalidad legal violentada, desde un punto de vista genérico y altruista, lo que procura dentro del llamado por la ley ‘restablecimiento del derecho’, no es cosa distinta a la de que se declare a cargo del Estado una indemnización no siempre de orden moral simplemente, sino de índole patrimonial.” . Posteriormente, el 10 de agosto de 1961, esta Corporación aborda nuevamente el tema con ponencia del Magistrado Carlos Gustavo Arrieta Alandete precisando, en

aquella oportunidad, que son los motivos determinantes de la acción y las finalidades que a ella ha señalado la ley, los elementos que sirven para identificarla jurídicamente y para calificar su procedencia. En efecto, señaló que: “los únicos motivos determinantes del contencioso popular de anulación son los de tutelar el orden jurídico y la legalidad abstracta contenida en esos estatutos superiores y que su finalidad es la de someter la administración pública al imperio del derecho objetivo.”. El 8 de agosto de 19723, con ponencia del Magistrado Humberto Mora Osejo se introdujo el argumento de la “pretensión litigiosa” mediante el cual, se reiteró y precisó la teoría de los motivos y finalidades bajo el supuesto de que, las acciones de nulidad y plena jurisdicción gozan de características particulares que las hacen distintas. Se sostuvo, en aquella ocasión, que la acción de nulidad procede, en principio, contra todos los actos administrativos, generales o particulares, con el objeto de tutelar o garantizar el orden jurídico, no obstante ello, si mediante la petición de nulidad del acto se pretende la tutela de derechos particulares, civiles o administrativos, para restablecerlos o precaver su violación, se estaría en presencia de una pretensión litigiosa, que se promueve contra la administración y que debe hacerse valer conforme al régimen de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 Anales, Tomo LXXXIII, Números 435-436, Págs. 372 a 381 El 29 de octubre de 1996, la Sala Plena de la Corporación en sentencia de 29 de

octubre de 1996, M.P. Daniel Suárez Hernández, precisó que, además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando: “la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.”. Por su parte, la Corte Constitucional mediante sentencia C426 de 29 de mayo de 2002 declaró la exequibilidad del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo bajo el entendido, de que la acción de simple nulidad también procede contra los actos de contenido particular y concreto, cuando la pretensión es exclusivamente el control de legalidad en abstracto. La Corte sostuvo que la procedencia de la acción de simple nulidad y la de nulidad y restablecimiento del derecho no está determinada por el contenido del acto administrativo demandado, ni por los efectos que de éstos se puedan derivar, sino por la naturaleza de la pretensión que se formule, pues: “La promoción o iniciación del proceso, su desarrollo e instrucción y la posterior decisión, encuentran como referente válido la declaración de voluntad del demandante o lo que éste pida que se proteja, sin que tenga por qué incidir en la actuación la condición del acto violador o sus efectos más próximos.”.

Así las cosas, concluyó la Corte que si la pretensión procesal del administrado al acudir a la jurisdicción era la de sólo impugnar la legalidad del acto administrativo, no existía razón para desconocer el interés por el orden jurídico y privarlo del acceso a la administración de justicia. En consideración al pronunciamiento de constitucionalidad condicionada antes citado, la Sala Plena de esta Corporación en sentencia de 4 de marzo de 2003. M.P. Manuel Santiago Urrueta Ayola reiteró, que la teoría de los motivos y finalidades permite mediante el ejercicio de la acción de simple nulidad el estudio de la legalidad de actos administrativos de carácter particular, únicamente en los casos previstos en la ley, y cuando el acto administrativo acusado comporte un especial interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando: “se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos.”. Cabe señalar que, con posterioridad a este último pronunciamiento, la Corporación, ha venido reiterando la teoría antes expuesta. Al respeto, es oportuno traer a colación lo expresado en la sentencia de 8 de marzo de 2005 Rad. 2001-00145-01 IJ, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo: “En cuanto a que no obstante que se esté en presencia de actos creadores de situaciones jurídicas

individuales, es procedente controvertir su legalidad por vía de la acción de simple nulidad “cuando esa situación conlleve un interés para la comunidad en general de tal naturaleza e importancia que desborde el simple interés de la legalidad en abstracto.”. En este mismo sentido, el Despacho que sustancia la presente causa mediante sentencia de 22 de mayo de 2008 precisó que “De conformidad con la Teoría de los Motivos y Finalidades, sostenida por esta Co