CE-20001-23-31-000-2011-00065-02(AC)-2012

SANCION POR DESACATO - Se revoca porque no se configuró el desacato FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTICULO 27 / DECRETO 2591

DE 1991 - ARTICULO 52

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: WILLIAM GIRALDO GIRALDO

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de abril de dos mil doce (2012) Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00065-02(AC)

Actor: FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA

Demandado: AGENCIA PRESIDENCIAL PARA LA ACCION SOCIAL Y LA COOPERACION INTERNACIONAL Decide la Sala el grado jurisdiccional de consulta frente a la providencia del 1º de marzo de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que impuso al Director Encargado del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Seccional Cesar, doctor ANGEL PEDROZO, multa por valor equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes y 3 días de arresto; y remitió copias a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que investigara las presuntas irregularidades en que pudo haber incurrido.

I. ANTECEDENTES

A. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: El señor FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA, en representación de su madre la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, instauró acción de tutela contra la Agencia Presidencial para la Acción Social y la

Cooperación Internacional –Acción Social- (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), el Ministerio del Interior y de Justicia y el Municipio de Valledupar –Secretaría de Gobierno-, para que se le protegieran los derechos fundamentales al debido proceso, a la honra, a la dignidad, de petición y a la vida. Mediante sentencia del 17 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo del Cesar accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda de tutela, al resolver: “PRIMERO: TUTELAR el derecho de petición reclamado por la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ. En consecuencia, ordénese a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Seccional Cesar , para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contados (sic) a partir de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo a la petición incoada por la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ. SEGUNDO: NIEGUESE la acción de tutela promovida por el señor Fabio Hernán Rodríguez Mindiola, contra el Municipio de Valledupar por carencia actual de objeto (…). TERCERO: NIEGUENSE las pretensiones expuestas contra el Ministerio del Interior y de Justicia…”. Dicha providencia fue impugnada ante la Sección Cuarta de esta Corporación que, mediante providencia del 12 de mayo de 2011, confirmó la decisión de primera instancia. El 18 de enero de 2012, el señor FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA promovió ante el Tribunal Administrativo del Cesar incidente de desacato, al

considerar que la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional –Acción Social- (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), no ha dado cumplimiento al fallo de tutela proferido el 17 de febrero de 2011.

B. La decisión objeto de consulta Mediante providencia del 1º de marzo de 2012, el Tribunal Administrativo del Cesar impuso al Director Encargado del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social multa por valor equivalente a 2 salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres días de arresto; y remitió copias a la Procuraduría General de la Nación, con el fin de que investigara las presuntas irregularidades en que pudo haber incurrido.

En dicha providencia se adujo que “… no importa cuál sea la condición o categoría de la parte accionada, ésta respetuosa de las decisiones judiciales y de la autoridad de los jueces, está en la obligación de cumplirlas, sin entrar a evaluar si ellas son convenientes u oportunas, pues su inobservancia o reticencia frente a la autoridad estatal representada en el juez (SIC) imparte la orden, le traerá varias consecuencias directas. La primera, tiene que ver con la violación de los derechos fundamentales del particular que habiendo reclamado su protección, ve aún desconocidos sus derechos. La segunda, (SIC) consecuencia, está relacionada con la no ejecución del fallo judicial, que limita el acceso a la administración de justicia, señalando en el artículo 229 como un derecho de todos los administrados, además de desconocer la autoridad y poder del Estado representado en el juez”. Agregó que “… el presente incidente de desacato está dirigido contra el Director

del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social Seccional Cesar, a quien se ordenó notificar la admisión del mismo, sin embargo, éste guardó silencio absoluto al respecto. Por lo tanto, es el funcionario responsable del cumplimiento del fallo de tutela. Respecto a que la responsabilidad por desacato es subjetiva por tener un carácter sancionatorio, en el presente caso este aspecto está demostrado con la omisión de dar respuesta al incidente, con lo cual se vislumbra la intención de no cumplir el fallo, sin justificación alguna máxime que fue notificado personalmente del inicio del incidente de marras”.

C. Informe rendido por la entidad accionada El Departamento para la Prosperidad Social rindió informe el 8 de marzo de 2012,

manifestando que: “(…) 2.2 Derecho de petición y gestión efectuada frente al caso en concreto 2.2.1 Para dar cumplimiento a lo ordenado, la Unidad de Atención y Reparación de Victimas (SIC) de la Violencia, procedió a realizar el estudio del caso en mención (radicado ·295811 correspondiente a la víctima EUBERTO RODRIGUEZ MINDIOLA), atendiendo a lo establecido en la ley 1448 de 2011, en la que se contemplan nuevos criterios y medidas de atención y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno, de conformidad con las pruebas obrantes en el expediente, decidió que el caso permanezca en el estado EN VALORACION, según lo establecido en el artículo 29 del Decreto 4800 de 2011. Viene al caso precisar que cuando la Administración no puede decidir de fondo una solicitud ante la carencia de los elementos probatorios

que así lo permitan, dentro del procedimiento de valoración de la condición de víctima en el marco de Decreto 1290 de 2008, en su momento, el Comité de Reparaciones Administrativas (CRA) adoptó el estado de reserva técnica (hoy EN VALORACION, mediante acta 016 ordinaria de 4 de abril de 2011, con el fin de evitar negar injustificadamente el reconocimiento de la condición fáctica de víctima cuando en los respectivos expedientes no obra prueba suficiente para tomar una decisión con certeza, en los términos siguientes: “el Comité aprueba que en aquellos casos donde falten documentos para valorar las solicitudes el caso no sea rechazado, sino que permanezca en trámite de “reserva técnica”, siempre que se comunique al interesado el mismo, y hasta tanto sean acopiados todas las fuentes de verificación requeridas para analizar cada caso. (…) 2.5 Resaltamos que, con base en los documentos aportados por el mismo accionante sumado al resultado de la consulta de otros sistemas de información, no (SIC) es posible establecer con certeza, ni la decisión de reconocer no la de no reconocer la condición de víctima, en el caso en mención, por tanto se encuentran en estado EN VALORACION. (…) 2.7 Por estas razones, la respuesta de fondo emitida por la Unidad a la petición que suscribió la presente acción de amparo consiste en que la solicitud de reparación administrativa permanezca en estado EN VALORACION, hasta tanto logren acopiarse elementos de prueba que permitan hacer una valoración con mayor certeza para resolver si se reconoce o no la condición de víctima en el caso concreto. 2.8 La información anterior fue comunicada al accionante a través de

la Unidad Administrativa para la Atención Integral y Reparación a las Víctimas de la Violencia, en oficio de radicado 20124000794551, de fecha febrero 24, en el cual se le solicita que, dentro de sus posibilidades, allegue los documentos que tenga en su poder y que puedan servir de prueba para acreditar la calidad de víctima y destinatario.

10. De otra parte, teniendo en cuenta que la orden judicial está encaminada a dar respuesta de fondo al derecho de petición presentado por la señor DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, y en él se solicita se le acredite como desplazada, nos permitimos informar que la señora se encuentra en el registro Unico de Población Desplazada es estado NO INCLUIDA como se evidencia a continuación según lo informado a la peticionaria por la Unidad Administrativa para la Atención Integral y Reparación a las Víctimas de la Violencia, en oficio de radicado 20124001004111

fechado 6 de marzo del año en curso: (…)

12. Por lo anterior, la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, no tiene derecho a las medidas de reparación contempladas para las víctimas del hecho victimizante del desplazamiento forzado.

13. En estricto cumplimiento a lo ordenado por el juez constitucional, la información n anterior fue comunicada a la señora MINDIOLA DE RODRIGUEZ, como respuesta de fondo a la solicitud por ella presentada.

(…)”.

II. CONSIDERACIONES La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, se

reglamenta mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto". Una vez protegido un derecho fundamental que resultare vulnerado, el juez constitucional debe velar por el inmediato y juicioso cumplimiento de la orden impartida en el fallo de tutela. Los artículos 27 y 52 del decreto mencionado consagran lo siguiente: ART. 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté

completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”. “ART. 52. Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción”. Así las cosas, resulta claro que el juez de tutela debe hacer uso de todas las medidas necesarias para obtener el cumplimiento del fallo, bajo el entendido de que con ello se busca el restablecimiento del derecho fundamental violado. Al enterarse del incumplimiento del fallo, el juez de tutela debe, en principio, requerir al superior del funcionario a quien correspondía dar cumplimiento al fallo de tutela, para que lo haga cumplir, y abra el correspondiente proceso disciplinario; y si pasadas 48 horas no ha cumplido, el juez ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme con lo ordenado, y se encargará directamente del cumplimiento del fallo. Además, el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior, hasta que se cumpla la sentencia. De manera que si bien es cierto que el juez está obligado a velar por el cumplimiento del fallo de tutela acudiendo, si lo considera del caso, a imponer sanción por desacato, también lo es que no siempre será necesario llegar al

extremo de sancionar. Es preciso señalar que tanto el incumplimiento del fallo como el desacato tocan el tema de la responsabilidad, pero mientras que el simple incumplimiento de la sentencia se refiere a una responsabilidad de tipo objetivo, lo que quiere decir que basta con que se demuestre que el derecho permanece violado o bajo amenaza y que la orden impartida no se ha materializado; el desacato implica la comprobación de una responsabilidad subjetiva, que comporta establecer el grado de responsabilidad del funcionario o funcionarios que debían cumplir con las órdenes dadas en el fallo de tutela. En el trámite incidental de desacato se debe notificar o, al menos, comunicar al incumplido sobre la iniciación del trámite, para que en el término establecido informe las razones por las que no ha dado cumplimiento a las órdenes contenidas en el fallo de tutela. Así mismo, la providencia que decide el incidente de desacato debe ser notificada para que el obligado a cumplir la sentencia se entere de las decisiones que ha adoptado el juez en desarrollo de ese incidente1. Caso concreto Mediante fallo del 17 de febrero de 2011, el Tribunal Administrativo del Cesar, dispuso: “PRIMERO: TUTELAR el derecho de petición reclamado por la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ. En consecuencia, ordénese a la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Seccional Cesar , para que dentro del término de cuarenta y ocho (48) horas, contados (sic) a partir de la notificación de esta providencia, dé respuesta de fondo a la petición

incoada por la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE

RODRIGUEZ.

SEGUNDO: NIEGUESE la acción de tutela promovida por el señor Fabio Hernán Rodríguez Mindiola, contra el Municipio de Valledupar por carencia actual de objeto, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

TERCERO: NIEGUESE las pretensiones expuestas contra el Ministerio del Interior y de Justicia, conforme a las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.

(…)”. 1Consejo de Estado – Sección Cuarta, Consejero Ponente: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente No.25000 23 15 000 2007 02160 02. Mediante fallo del 12 de mayo de 2011, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió la impugnación interpuesta por la actora y confirmó la providencia de primera instancia. Sin embargo, la orden impartida en el fallo mencionado no había sido cumplida, por lo que el señor FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA, quien actúa en representación de su madre la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, promovió ante el juez de tutela incidente de desacato. Dicho incidente fue resuelto mediante providencia del 1º de marzo de 2012, por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el siguiente sentido: “PRIMERO: Sancionar por desacato al Director Encargado del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Seccional Cesar, señor ANGEL PEDROZO, con multa equivalente a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes y tres (3) días de arresto,

por las razones expuestas en la parte motiva.

SEGUNDO: Ordénese al Comandante del Departamento de Policía, Seccional Cesar, de cumplimiento a la orden dada en el presente incidente de desacato, remitiendo al sancionado al establecimiento que estime pertinente.

TERCERO. Compúlsese copias a la Procuraduría General de la nación, con el fin de que investigue las presentas irregularidades en que pudo incurrir el Director Encargado del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, Seccional cesar, señor Angel Pedrozo. (…)”. La inconformidad del accionante y el motivo de la sanción impuesta al director de ACCION SOCIAL (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), radica en el incumplimiento del fallo del 17 de febrero de 2011, confirmado mediante providencia del 12 de mayo de 2011, es decir por no resolver de fondo la petición del 12 de enero de 2011 en la que solicitó “… hacerme llegar el registro único como desplazado y hacerme llegar el acto administrativo donde se me informe si los documentos que les anexe (sic) como reclamación de esta reparación administrativa o requisitos que ustedes exigen están en regla y la cuantía que reconocen para efecto de esta reparación. (…) hacerme el documento que me acredita como desplazada y acceder a los beneficios que me otorga la ley.” Ahora bien, observa la Sala que obra en el expediente copia del oficio radicado con el número 20124000794551 del 25 de febrero de 2012, dirigido al señor FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA, mediante el que el Director General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de víctimas informó:

“(…) Teniendo en cuenta su solicitud de reparación individual por vía administrativa, presentada en virtud de secuestro le informamos lo siguiente:

1. Teniendo en cuenta que su caso no alcanzó a ser resuelto por el CRA, esta Unidad decidió NO NEGAR su calidad de víctima y en consecuencia dejar el caso en estado de “reserva técnica”.

Esto, porque no hay elementos de prueba que permitan tomar con certeza, ni la decisión de reconocer no la de no reconocer la condición de víctima.

2. (…)

3. Por lo anterior se reitera que la decisión de fondo respecto de su caso es que permanezca en estado de RESERVA TECNICA, sin perjuicio final cuando logren acopiarse elementos de prueba que permitan hacer una valoración con mayor certeza para resolver si se reconoce o no la condición de víctima en el caso concreto.

4. Por esta razón, no nos es posible variar, sin más la decisión sobre su solicitud, para ello es necesario que usted nos colabore suministrando información que permita valorar con certeza la calidad de víctima, por tanto la instamos muy respetuosamente a que nos aporte cualquiera de los siguientes documentos.

Para acreditar la calidad de víctima (…)”. Así mismo, en oficio radicado con el número 20124001004111 del 6 de marzo de 2012, dirigido a la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, el Director General de la Unidad para la Atención y Reparación Integral de Víctimas informó: “(…) Teniendo en cuenta su solicitud de reparación individual por vía administrativa, presentada por la desaparición forzada del señor

EUBERTO RODRIGUEZ MINDIOLA le informamos lo siguiente:

1. Teniendo en cuenta que su caso no alcanzó a ser resuelto por el CRA, su solicitud fue resuelta por esta Unidad en el sentido de que el caso permanezca en el estado EN VALORACION, según lo establecido en el artículo 39 del Decreto 4800 de 2011.

2. (…)

3. (…)

4. Por lo anterior se reitera que la decisión de fondo respecto de su caso es que permanezca en estado EN VALORACION, sin perjuicio final cuando logren acopiarse elementos de prueba que permitan hacer una valoración con mayor certeza para resolver si se reconoce o no la condición de víctima en el caso concreto.

5. Por esta razón, no nos es posible variar, sin más la decisión sobre su solicitud, para ello es necesario que usted nos colabore suministrando información que permita valorar con certeza la calidad de víctima, por tanto la instamos muy respetuosamente a que nos aporte cualquiera de los siguientes documentos.

Para acreditar la calidad de víctima (…) Para establecer la calidad de destinatarios (…) 6.De otra parte en relación con su solicitud sobre la acreditación de desplazada, le informamos que su estado es NO INCLUIDO, por tanto no puede ser beneficiaria de las medidas de reparación contempladas para las víctimas de desplazamiento forzado. (…)”. Igualmente, obran en el expediente las planillas de envíos de la empresa 472, del 28 de febrero y el 7 de marzo de 2012, en las que figura la remisión de los oficios

números 20124000794551 al señor FABIO HERNAN RODRIGUEZ MINDIOLA y 20124001004111 a la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ, respectivamente, a la dirección calle 22 No. 4F - 119 barrio Candelaria sur de Valledupar (Cesar). Los documentos referenciados anteriormente corresponden a las respuestas de fondo suministradas a la petición elevada por la señora DELFINA MERCEDES MINDIOLA DE RODRIGUEZ el 11 de enero de 2011. En estos términos considera la Sala que no se evidencia incumplimiento por parte de ACCION SOCIAL (hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social), a la orden impartida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el fallo del 17 de febrero de 2011, confirmado en providencia dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 12 de mayo de 2011, pues dicha entidad ya informó a la actora cuál es el estado de la reparación solicitada como consecuencia de la desaparición forzada de su hijo, señor EUBERTO RODRIGUEZ MINDIOLA, quedando pendiente de una información adicional, la cual sólo puede ser suministrada una vez la actora cumpla con el requerimiento hecho por parte de la entidad demandada, razón por la que el auto objeto de consulta se debe revocar. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

1. REVOCASE la providencia consultada del 1º de marzo de 2012 por lo razonado en la parte motiva de esta decisión. En su lugar DECLARASE que el

Director Encargado del Departamento Administrativo para la Prosperidad SocialSeccional Cesar-, no incurrió en desacato.

2. Notifíquese lo aquí resuelto a las partes, por el medio más expedito.

3. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ

WILLIAM GIRALDO GIRALDO