CE-20001-23-31-000-2011-00498-01(AC)-2011

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedente por violación del debido proceso derivada de la entrega tardía de la citación a la audiencia de conciliación Del material probatorio aportado al expediente se desprende que, si bien la citación al Alcalde del municipio de Becerril - Cesar fue enviada oportunamente y con sujeción a las normas que rigen la materia procesal, lo cierto es que dicha citación llegó el 30 de agosto de 2011, esto es, con posterioridad a la fecha fijada para dicha audiencia, lo que le quitó al municipio la posibilidad de presentar oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia que resultó desfavorable a sus pretensiones, y de enviar al apoderado a la audiencia de conciliación. En efecto, tal como lo consideró el a quo, la actuación del juzgado accionado no fue arbitraria ni constitutiva de vía de hecho, pues se dictó conforme con el material probatorio aportado al proceso y con fundamento en las normas que rigen la actuación. Sin embargo, si la notificación de la sentencia del 24 de junio de 2011 se hubiere surtido oportunamente, el municipio de Becerril habría enviado a su representante a la audiencia de conciliación y, en consecuencia, no se hubiese declarado desierto el recurso de apelación.

NOTA DE RELATORIA: Sobre las causales generales y específicas de procedencia de la acción de tutela, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 1395 DE 2010 - ARTICULO 70

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS

Bogotá, D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil once (2011) Radicación número: 20001-23-31-000-2011-00498-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE BECERRIL Demandado: JUZGADO QUINTO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR La Sala decide la impugnación interpuesta, mediante apoderada, por la señora América Bautista Martínez Guerra, tercera con interés directo en la tutela, contra el fallo del 5 de octubre de 2011, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales invocados en la presente acción de tutela, promovida por el MUNICIPIO DE BECERRIL, CESAR, a través de apoderado judicial, contra el JUZGADO QUINTO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR.

SEGUNDO: ORDENAR a la señora Juez Quinta Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, se sirva señalar nuevamente fecha y hora para la realización de la Audiencia de Conciliación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada por la señora America (sic) Bautista Martínez Guerra, contra el Municipio de Becerril, Cesar, proceso radicado bajo el N° 2009-274, con

previa citación al Municipio de Becerril, Cesar. (…)”.

ANTECEDENTES

A. Pretensiones La entidad demandante reclama la protección del derecho fundamental al debido proceso, que consideró violado por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, en cuanto declaró desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de junio de 2011, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto contra el municipio de Becerril - Cesar.

Las pretensiones se formularon de la siguiente manera: “(…) Solicito con todo respeto se le ordene al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar conceder el Recurso de Apelación interpuesto el día 21 de julio de 2011, contra la sentencia emitida por ese Despacho el pasado 24 de junio de 2011, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, impetrada por la señora AMERICA (sic) BAUTISTA MARTINEZ (sic) GUERRA, proceso radicado bajo el número 2009-274, o en su defecto se sirva señalar nuevamente fecha y hora para la realización de la Audiencia de Conciliación, con previa citación a la entidad que represento, a través de una empresa de mensajería oportuna, vía fax o correo electrónico (…)” 2.2. Determinar que las pruebas solicitadas por los actores en su escrito de descargos, deben ser practicadas en su totalidad”.

B. Hechos Un resumen de los hechos narrados por la apoderada de la entidad demandante es el siguiente: Manifestó que, en virtud del acuerdo municipal No. 003 del 25 de enero de 2008,

el Concejo municipal de Becerril - Cesar, concedió facultades pro tempore a la Alcaldesa Municipal para que modificara, reestructurara y ajustara la planta laboral de dicho municipio. Que, con fundamento en esa facultad, la Alcaldesa Municipal de Becerril expidió el Decreto No. 0045 del 18 de abril de 2008, en el que se establece la planta de personal global de dicho municipio. Que mediante escrito fechado el 31 de diciembre de 2008, el municipio de Becerril le informó a la señora América Bautista Martínez Guerra que el cargo que ocupaba en la entidad, como Secretaria del SISBEN, código 440, grado 4, había sido suprimido. Que inconforme con la desvinculación, la señora América Bautista Martínez Guerra, mediante apoderado, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que ordenaron la supresión del cargo y la consecuente desvinculación. Que la acción fue interpuesta el 30 de julio de 2009 y, por reparto, correspondió al Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar. Que, mediante sentencia del 24 de junio de 2011, dicho Juzgado profirió sentencia, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso el reintegro de la accionante y el pago de todos los salarios dejados de percibir desde la desvinculación hasta el reintegro. Que la sentencia tiene diez numerales en la parte resolutiva y que, el numeral décimo estableció que “De ser apelada la presente providencia, cítese de manera obligatoria a las partes para que concurran a la Audiencia de Conciliación de que

trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la que se llevará a cabo el día 4 de agosto de 2011 a las 10 am. Por Secretaría, cítese”. Que el municipio de Becerril no asistió a la audiencia de conciliación ordenada por el Juzgado porque no recibió la citación. Que la parte resolutiva de la sentencia ordenaba la citación por intermedio de la Secretaría y de forma imperativa. Que revisado el expediente de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se advierte que las citaciones fueron enviadas el 12 de julio de 20111, pero que el municipio no las recibió. Que el 21 de julio de 2011, el municipio de Becerril interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 24 de junio de 2011, que fue declarado desierto por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar porque el apoderado de la entidad no acudió a la audiencia de conciliación del 4 de agosto de 2011. Que esa decisión fue adoptada con fundamento en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010. Que la decisión adoptada por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar viola el debido proceso de la entidad, toda vez que, revisado el expediente, no existe constancia alguna de la empresa de mensajería que certifique que el oficio fue recibido en las instalaciones de la Alcaldía de Becerril. Que esa decisión le quita la posibilidad al municipio de debatir el asunto en una segunda instancia.

C. Intervención de la Jueza Quinta Administrativo de Valledupar

La doctora Astrid Rocío Galesa Morales, Jueza Quinta Administrativo de

Valledupar, pidió que se negara la acción de tutela por temeraria y porque carece de fundamentos fácticos y jurídicos. Hizo un recuento de los hechos que dieron lugar a la tutela y dijo que el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 únicamente establece la obligación de citar a las partes para que comparezcan a la audiencia de conciliación, no obliga a que se verifique si la entidad recibió dicha citación. Que, además, la norma mencionada tampoco permite que se señale una nueva fecha para la realización de una nueva audiencia de conciliación, pues, precisamente, lo que la Ley 1395 de 2010 pretende es la descongestión judicial. Que, por esa razón, ante la inasistencia del representante del municipio a la audiencia, se declaró desierto el recurso de apelación. 1 Folios 215-218 expediente proceso ordinario.

D. Intervención de la señora América Bautista Martínez Guerratercera con interés directo La señora América Bautista Martínez Guerra, mediante apoderada, intervino en la presente acción de tutela y pidió que se rechazara por improcedente la acción.

Dijo que la acción interpuesta por el municipio de Becerril - Cesar carece de todo fundamento fáctico y jurídico. Que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales, razón por la que deben ser desestimadas las pretensiones de la entidad.

E. El fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Cesar, en fallo del 5 de octubre de 2011, amparó los derechos fundamentales de la entidad demandante.

En concreto, manifestó que si bien el Juzgado accionado surtió todos los trámites establecidos en la Ley 1395 de 2010 para la notificación de la sentencia de primera instancia y para la realización de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la misma ley, lo cierto es que, de conformidad con las pruebas aportadas al expediente, la citación a la audiencia de conciliación fue recibida en las instalaciones de la Alcaldía municipal de Becerril el 30 de agosto de 2011 y la diligencia había sido programada para el 4 de agosto, circunstancia que vulnera el debido proceso de la entidad demandante.

E. Impugnación La señora América Bautista Martínez Guerra, tercera interesada en el asunto y demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada contra el municipio de Becerril y cuya sentencia de primera instancia es cuestionada en esta acción de tutela, impugnó el fallo del 5 de octubre de 2011.

Reiteró que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales. Dijo que la entidad accionante pretende confundir al juez de tutela y responsabilizar a la empresa de correos por una notificación tardía que es inexistente y, de esa manera, encubrir su negligencia y su desidia. Indicó que la actuación adelantada por el Juzgado accionado no riñe con lo establecido en la ley. Por el contrario, al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se le ha dado el trámite procedimental que corresponde, razón por la que no es admisible la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar.

Que, en consecuencia, se debe revocar la decisión de primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la acción de tutela. CONSIDERACIONES Como ya ha sido criterio reiterado en numerosas oportunidades2, la acción de tutela es un mecanismo de defensa judicial de origen constitucional que tiene por finalidad proteger los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, cuando la ley así lo autoriza (Art. 86 C.P). Según la posición reiterada de esta Corporación, adoptada mediante Auto del 13 de junio de 20063, la Sala Plena determinó que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales, en razón de que la acción no fue así establecida en el artículo 86 de la Constitución Política y, además, porque el artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, que reguló la acción de tutela, que la permitía, fue declarado inexequible por la sentencia C-543 de 1992. No obstante, posteriormente, la jurisprudencia constitucional precisó que, debido al carácter subsidiario y residual que reviste la acción de tutela, la procedencia contra providencias judiciales es aceptada de manera excepcional, vale decir, cuando exista una flagrante violación de derechos fundamentales, posición que, en términos generales, en algunos casos, ha adoptado esta Sala, pues la acción de tutela no puede convertirse en una especie de última instancia de los procesos judiciales. Los principios de seguridad jurídica y el respeto del debido proceso, no 2 Corte Constitucional, sentencias T-179 de 2003, T-620 de 2002, T-999 de 2001, T-968 de 2001, T-875 de 2001,

T-037 de 1997, entre otras. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto de 13 de junio de 2006. Exp. IJ03194. C.P. Ligia López Díaz. permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales, como sería el caso de la acción de tutela contra sentencias sin mayores excepciones. Ahora bien, para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales enunciados en la sentencia C-590 de 2005, a saber: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Así mismo, esta Sala ha considerado que la acción de tutela no procede contra la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado, cuando éstos actúan

como órganos de cierre de su respectiva jurisdicción. Además, una vez la petición de tutela supera el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez constitucional puede conceder la tutela siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la constitución. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la tutela.  El caso concreto El municipio de Becerril - Cesar instauró acción de tutela contra el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, por la presunta violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de la doble instancia, que consideró transgredidos con la providencia del 11 de agosto de 2011, que declaró desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de junio de 2011, dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora América Bautista Martínez Guerra. Aduce la entidad demandante que la notificación de la sentencia del 24 de junio de 2011, así como la citación a la audiencia de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, llegaron en forma tardía a las instalaciones de la Alcaldía de Becerril, lo que impidió que la entidad se enterara de la celebración de la diligencia.

En fallo del 5 de octubre de 2010, el Tribunal Administrativo del Cesar amparó el debido proceso de la entidad demandante porque, efectivamente, la citación a la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2001 y que fue programada para el 4 de agosto de 2011, llegó el 30 de agosto de 2011. Previo a adoptar una decisión de fondo en el presente asunto, la Sala hará un recuento de los hechos probados en el expediente: - Auto del 12 de agosto de 2009, del Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, en el que se admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora América Bautista Martínez Guerra contra el municipio de Becerril - Cesar4. - Sentencia del 24 de junio de 2011, proferida por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, mediante la que se accedió a las pretensiones de la demanda5. El numeral décimo de la providencia estableció: “Décimo: De ser apelada la siguiente providencia, cítese de manera obligatoria a las partes para que concurran a la Audiencia de Conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, la que se llevará a cabo el día 4 de agosto de 2011 a las 10:00 a.m. Por secretaría, Cítese”. - Notificación por edicto, fijado el primero de julio de 2011, y, desfijado el seis de julio 20116. 4 Folios 5-6 5 Folios 72-90 6 Folio 91

• Citaciones del 12 de julio de 2011, dirigidas al municipio de BecerrilCesar, a América Bautista Martínez Guerra y a Leslye Johanna Varela Quintero, en las que se informa7: “… este Juzgado por virtud de lo normado en el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 señaló como fecha para llevar a cabo Audiencia de Conciliación el día 4 de AGOSTO DEL 2011 a las 10:00 a.m. (…) se le advierte que la audiencia de Conciliación es de carácter obligatorio (…)”. - Recurso de apelación interpuesto por la apoderada del Municipio de Becerril, Cesar, contra la sentencia de fecha 24 de junio de 2011, recibido por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar el 21 de julio de 20118. - Planilla de envíos de la empresa 472, fechada el 22 de julio de 2011, en la que consta el envío de la citación al Alcalde de Becerril para la audiencia de conciliación9. - Auto del 11 de agosto de 2011, proferido por el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar, en el que se declaró desierto el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Becerril, con fundamento en la inasistencia del representante de esa entidad territorial a la audiencia de conciliación10. - Recurso de reposición y, en subsidio, de queja, interpuesto por la apoderada del municipio de Becerril, contra el auto del 11 de agosto de 201111. - Auto del 30 de agosto de 2011, en el que se negó la reposición interpuesta

y se negó por improcedente el recurso de queja12. - Oficio PQR BGA 3829/11 del 30 de septiembre de 2011, mediante el que la Coordinadora PQR de la Red Postal de Colombia 472, Regional Oriente, informa que: “el envío del certificado No. RB409686556CO, dirigido al (a) Sr(a). Alcalde Municipal, dirección Parque Municipal Becerril - Cesar, fue entregado el día 30 de Agosto de 2011, recibido por el (a) Sr. (a) Nombre ilegible, apellido Sánchez, identificado con el número 1062805832”13. El artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 dispone: 7 Folios 92-95 8 Folios 96-105 9 Folio 106 10 Folio 38 11 Folios 39-42 12 Folios 43-47 13 Folio 126 “ARTICULO 70. Adiciónese un cuarto inciso al artículo 43 de la Ley 640 de 2001, cuyo texto será el siguiente: En materia de lo contencioso administrativo, cuando el fallo de primera instancia sea de carácter condenatorio y contra el mismo se interponga el recurso de apelación, el juez o magistrado deberá citar a audiencia de conciliación, que deberá celebrarse antes de resolver sobre la concesión del recurso. La asistencia a esta audiencia será obligatoria. PARAGRAFO. Si el apelante no asiste a la audiencia, se declarará desierto el recurso”. Con fundamento en esa disposición y ante la inasistencia del Alcalde del municipio de Becerril o de su apoderado a la audiencia de conciliación de que trata el

artículo transcrito, el Juzgado Quinto Administrativo de Valledupar declaró desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 24 de junio de 2010, circunstancia que, a juicio de esta Sala, viola el debido proceso de la entidad demandante y el principio de la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal. Del material probatorio aportado al expediente se desprende que, si bien la citación al Alcalde del municipio de Becerril - Cesar fue enviada oportunamente y con sujeción a las normas que rigen la materia procesal, lo cierto es que dicha citación llegó el 30 de agosto de 2011, esto es, con posterioridad a la fecha fijada para dicha audiencia, lo que le quitó al municipio la posibilidad de presentar oportunamente el recurso de apelación contra la sentencia que resultó desfavorable a sus pretensiones, y de enviar al apoderado a la audiencia de conciliación. En efecto, tal como lo consideró el a quo, la actuación del juzgado accionado no fue arbitraria ni constitutiva de vía de hecho, pues se dictó conforme con el material probatorio aportado al proceso y con fundamento en las normas que rigen la actuación. Sin embargo, si la notificación de la sentencia del 24 de junio de 2011 se hubiere surtido oportunamente, el municipio de Becerril habría enviado a su representante a la audiencia de conciliación y, en consecuencia, no se hubiese declarado desierto el recurso de apelación. Entonces, si bien el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010 no establece que el juez deba confirmar si las citaciones enviadas a las partes fueron debidamente

recibidas, también es cierto que esa circunstancia fue la que impidió que el municipio de Becerril hiciera presencia en la audiencia de conciliación y se declarara desierto el recurso de apelación. Esas circunstancias hacen procedente la protección del derecho fundamental al debido proceso del municipio de Becerril. En consecuencia, la Sala confirmará el amparo concedido por la sentencia de primera instancia. La tutela prospera. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE el fallo impugnado, pero por las razones expuestas. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA HUGO FERNANDO

BASTIDAS BARCENAS Presidente de la Sección

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA

ORTIZ DE RODRIGUEZ