CE-20001-23-33-000-2013-00330-01(AC)-2014

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Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social

Acción de TutelaImpugnación ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente porque la acción de tutela no es una tercera instancia en la que se pueda subsanar errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar al proferir el fallo del 19 de agosto de 2010, mediante la cual declaró la nulidad del Oficio No. GN-14264 del 14 de abril de 2008 y ordenó el reintegro en un 12.5% los descuentos por concepto de salud a la pensión gracia reconocida a la señora Diomelina Bandera Noriega. De entrada advierte la Sala que la providencia impugnada debe ser confirmada, pues según se observa a folio 56 del expediente, el recurso de apelación contra el fallo proferido el 19 de agosto de 2010, interpuesto por la demandada en el proceso radicado bajo el No. 200800216, fue denegado en el trámite de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, por cuanto la apoderada judicial de la demandada carecía del derecho de postulación. La tutela no constituye un

mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales. En ese sentido, la decisión del Juez estuvo ajustada a derecho y la entidad no hizo un uso adecuado de los mecanismos de defensa que le ofrece la ley, por lo que no puede pretender mediante esta acción constitucional revivir oportunidades ya fenecidas, ni cambiar las decisiones con las que se encuentra en desacuerdo, puesto que la tutela no es una tercera instancia a través de la cual se puedan subsanar los errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada en obtener un determinado resultado.

NOTA DE RELATORIA: En relación con la acción de tutela contra providencia judicial ver, Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION A

Consejero ponente: ALFONSO VARGAS RINCON

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 20001-23-33-000-2013-00330-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y

PARAFISCALES DE LA PROTECCION SOCIAL - UGPP

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Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social

Acción de TutelaImpugnación

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR Decide la Sala la impugnación formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP contra la sentencia proferida el 12 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela.

ANTECEDENTES La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, presentó acción de tutela con el fin de que le sean protegidos sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar.

PRETENSIONES Las concreta así: “Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia de la entidad Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección SocialUGPP vulnerados con la expedición de la sentencia del 22 de marzo de 2011 proferida por el (sic) 19 de agosto de 2010 proferida por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, para poner fin a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho No. 2008-0021600:

1. En consecuencia sírvase declarar que la sentencia judicial proferida el 19 de agosto de 2010 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, constituye una VÍA DE HECHO, violatoria de los

DERECHOS FUNDAMENTALES AL DEBIDO PROCESO Y AL ACCESO

A LA JUSTICIA de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE

GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA

PROTECCIÓN SOCIAL-UGPP.

2. En su lugar solicito respetuosamente a este H. TRIBUNAL enviar el expediente a la autoridad judicial correspondiente (Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar No. 2008-0021600) para que esta emita un fallo conforme al precedente expuesto en esta acción”.

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Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social

Acción de TutelaImpugnación Fundamenta su petición en los siguientes hechos: Diomelina Bandera Noriega nació el 23 de agosto de 1945 y prestó sus servicios como docente en el Departamento del Cesar, reuniendo los requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913 para ser beneficiaria de la pensión especial de gracia el 23 de agosto de 1995, por lo que mediante Resolución No. 008976 del 28 de mayo de 1997 la extinta Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL le reconoció la prestación en cuantía de $202.152,52. A solicitud de la señora Bandera Noriega, CAJANAL le reliquidó la pensión elevando su valor a $221.983,65, mediante acto administrativo No. 46736 del 2 de octubre de 2007, a partir del 23 de agosto de 1995, pero con efectos fiscales desde el 11 de julio de 2002. Mediante Oficio GN-14264 del 14 de abril de 2008 la entidad negó a la interesada la

solicitud de reintegro de los descuentos en salud efectuados a su mesada pensional, por lo cual Diomelina Bandera Noriega demandó de la jurisdicción de lo contencioso administrativo la declaratoria de nulidad de dicho acto y condenar a CAJANAL al reintegro del 12,5% de los descuentos realizados por concepto de salud. El proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, que en fallo del 19 de agosto de 2010 accedió a las súplicas de la demanda. En cumplimiento del fallo, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP expidió la Resolución No. RDP 028782 del 25 de junio de 2013 ordenando al área de nómina suspender los descuentos por concepto de aporte para salud efectuado en la nómina de pensionados de la señora Diomelina Bandera Noriega. Frente a la inmediatez como requisito de procedibilidad de la acción, señala que desde el 8 de noviembre de 2011 la UGPP comenzó el proceso de recepción de todos los requerimientos pensionales, pero el Decreto 1228 de 2012 prorrogó el término de liquidación de CAJANAL hasta el 31 de diciembre de 2012, plazo que fue extendido en dos oportunidades más hasta el 11 de junio de 2013 por los Decretos 2776 de 2012 y 877 de 2013. 4

Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social

Acción de TutelaImpugnación Así las cosas, no fue sino hasta el 11 de junio de 2013 que la UGPP asumió plenamente la defensa judicial de los trámites y requerimientos provenientes de la extinta Caja Nacional de Previsión Social. CONTESTACIÓN El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar dio contestación a los hechos del escrito de tutela indicando que la acción no cumple con los requisitos establecidos por la jurisprudencia nacional para su procedencia contra providencias judiciales, pues no es de relevancia constitucional dado que el asunto a tratar es de competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. Advierte que no obstante haberse hecho parte en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, CAJANAL no interpuso el recurso de apelación contra el fallo que ahora ataca en sede de tutela, y que han transcurrido más de dos años desde que se profirió el fallo del 19 de agosto de 2010 hasta la interposición de la presente acción, por lo que no cumple con los requisitos de inmediatez y subsidiariedad, exigencias previas al estudio del fondo del asunto. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cesar declaró la improcedencia de la presente acción de tutela, con fundamento en los siguientes argumentos: Es indispensable que el actor agote todos los mecanismos ordinarios de defensa judicial, para que proceda la acción de tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, en este asunto el recurso de apelación formulado por CAJANAL E.I.E.C.E. contra la sentencia de primera instancia proferida dentro del trámite del proceso radicado bajo el No. 2008-00216, fue denegado en el trámite de la audiencia de conciliación de que

trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, por carecer del requisito del derecho de postulación, decisión contra la que procedía el recurso de queja, el cual no fue interpuesto.

RAZONES DE LA IMPUGNACIÓN

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Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social Acción de TutelaImpugnación La anterior determinación fue impugnada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP por considerar que en el fallo proferido por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar se configura un defecto sustantivo por indebida interpretación de las normas que regulan las competencias del Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y un desconocimiento del precedente jurisprudencial.

Lo anterior por cuanto se reconoció a la señora Diomelina Bandera Noriega, demandante en el proceso ordinario, el derecho al reintegro de los aportes por salud efectuados sobre su pensión gracia de jubilación, en contravía de las normas que regulan el sistema general de seguridad social que no exceptúa a los docentes pensionados de realizar tales aportes, asunto sobre el cual existe jurisprudencia de la Corte Constitucional en el que se advierte la improcedencia de la devolución del reembolso de dichas sumas de dinero. Sostiene que este es el único mecanismo judicial idóneo con que cuenta para reclamar la protección de sus derechos fundamentales y proteger la moralidad administrativa, pues ante la falta de defensa técnica por parte de la extinta Caja Nacional de Previsión Social,

no puede pasarse inadvertido que la UGPP no intervino en dicho trámite judicial. Para resolver, se CONSIDERA La acción de tutela fue concebida en el artículo 86 de la Constitución Política como mecanismo de defensa y protección inmediata de los derechos fundamentales, únicamente cuando el afectado no dispone de otro medio de defensa judicial, salvo que existiendo, se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, quien podrá ejercerla por sí mismo o por quien actúe a su nombre. Tratándose de tutela contra providencia judicial, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación venía afirmando su improcedencia1 fundada tanto en la declaratoria de inexequibilidad que de los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 hiciera la Corte Constitucional en sentencia C-543 del 1º de octubre de 1992, como en el hecho de que la existencia de una providencia, presupone que quien intenta la acción, ya 1 Sentencia del 29 de marzo de 2007, Exp. No. 00859-01, Sala Plena del Consejo de Estado. 6

Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social Acción de TutelaImpugnación hizo uso del otro medio de defensa judicial ordinario o especial con el que contaba y en el cual dispuso de recursos e incidentes a través de los cuales pudo hacer valer sus derechos.

De aceptar la procedencia, afirma la Sala, se quebrantarían pilares fundamentales del Estado Social de Derecho tales como la firmeza de la cosa juzgada de las sentencias, el

principio de la seguridad jurídica y se correría el riesgo de incurrir en usurpación de jurisdicción y la desnaturalización de la institución de la tutela. Todo ello en consideración a que tratándose de providencias judiciales, se está precisamente frente a otros medios de defensa judicial, ordinarios o especiales, en los que se cuenta con recursos e incidentes cuya finalidad es hacer valer los derechos, lo que hace que la tutela sea a todas luces improcedente. Los anteriores argumentos eran compartidos por esta Subsección, no obstante se precisó que cuando con la providencia se hubiera vulnerado el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia se declaraba procedente la acción y se tutelaban los derechos fundamentales vulnerados siempre que fuera clara su trasgresión. También se consideró en anteriores oportunidades que la acción de tutela tenía carácter excepcionalísimo como mecanismo para infirmar una providencia judicial, y que la procedencia de la misma, en estos particulares casos, resulta viable sólo si los alegatos de la demanda se encuentran sustentados en la violación de derechos fundamentales constitucionales relacionados con el debido proceso y el derecho de defensa (art. 29) o con el acceso a la administración de justicia (art. 229), por tratarse precisamente de garantías esenciales de un proceso de tal naturaleza. No obstante lo anterior, la Sala Plena de esta Corporación abordó nuevamente el estudio de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y modificó el criterio jurisprudencial que se ha tenido al respecto, razón por la cual dispuso que la acción de tutela es procedente cuando aquéllas resulten violatorias de derechos constitucionales

fundamentales, debiéndose observar para el efecto los parámetros fijados hasta el momento por la ley y la jurisprudencia, y también los que a futuro determinen. Textualmente expresó lo siguiente: 7

Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social Acción de TutelaImpugnación “…si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2009 (Expediente AC10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se haga imperiosa la necesidad de modificar tal criterio radical y admitir que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la Ley y la Jurisprudencia; máxime si, precisamente, en el proyecto de Acto Legislativo presentado por esta Corporación, con miras a reformar la Administración de Justicia, la posición mayoritaria de los integrantes de la misma fue la de proponer un parágrafo al artículo 86 de la actual Carta Política, sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales,

señalando al efecto los requisitos mínimos para tal procedencia.”2 En el presente asunto, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar al proferir el fallo del 19 de agosto de 2010, mediante la cual declaró la nulidad del Oficio No. GN-14264 del 14 de abril de 2008 y ordenó el reintegro en un 12.5% los descuentos por concepto de salud a la pensión gracia reconocida a la señora Diomelina Bandera Noriega. De entrada advierte la Sala que la providencia impugnada debe ser confirmada, pues según se observa a folio 56 del expediente, el recurso de apelación contra el fallo proferido el 19 de agosto de 2010, interpuesto por la demandada en el proceso radicado bajo el No. 2008-00216, fue denegado en el trámite de la audiencia de conciliación de que trata el artículo 70 de la Ley 1395 de 2010, por cuanto la apoderada judicial de la demandada carecía del derecho de postulación. La tutela no constituye un mecanismo alternativo a los medios de defensa consagrados en la ley, ni puede convertirse en una instancia más a la que se pueda recurrir con el fin de controvertir argumentos que debieron ser materia de estudio por el juez ordinario, pues de 2 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. María Elizabeth García González, sentencia de 31 de julio de 2012, radicación N° 110010315000200901328 01, (Acción de tutela – Importancia

jurídica), Actor: Nery Germania Álvarez Bello. 8

Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social Acción de TutelaImpugnación permitir tal posibilidad se desnaturalizaría la acción de tutela como mecanismo residual y subsidiario de protección de los derechos fundamentales.

En ese sentido, la decisión del Juez estuvo ajustada a derecho y la entidad no hizo un uso adecuado de los mecanismos de defensa que le ofrece la ley, por lo que no puede pretender mediante esta acción constitucional revivir oportunidades ya fenecidas, ni cambiar las decisiones con las que se encuentra en desacuerdo, puesto que la tutela no es una tercera instancia a través de la cual se puedan subsanar los errores, imprecisiones o descuidos de la parte interesada en obtener un determinado resultado. Si bien es cierto que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP no hizo parte en el trámite del proceso administrativo, pues para tal fecha no existía jurídicamente, sí lo hizo la Caja Nacional de Previsión Social-CAJANAL, entidad a la que reemplazó, y carecería de todo sentido que se revivieran procesos en los que no participó aquélla aun cuando lo hizo su antecesora. De conformidad con lo anterior, se confirmará la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se declaró la improcedencia de la acción. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por

autoridad de la ley FALLA CONFÍRMASE la providencia proferida el 12 de noviembre de 2013 por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró la improcedencia de la acción de tutela presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. Dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de este fallo al Tribunal de origen. 9

Radicación Número: 2001-23-33-000-2013-00330-01

Actor: U. A. E. de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social Acción de TutelaImpugnación Cópiese, notifíquese y cúmplase.

Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN

ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO