CE-20001-23-33-000-2013-00343-01(AC)-2014

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procede excepcionalmente / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALRecuento jurisprudencial / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Presupuestos Esta Sección, mayoritariamente, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales…A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación tuvo que modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, ha tenido que estudiar las que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, como expresamente lo indicó la decisión de unificación NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver jurisprudencia de esta corporación, EXP:

11001031500020110054601. C.P.: Susana Buitrago Valencia. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien y sobre la sentencia que unifico el criterio que permite la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial ver, EXP: 11001-0315-000-2009-01328-01. C.P: María Elizabeth García González ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Es improcedente cuando no se cumple con el requisito de subsidiaridad / ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - No puede usarse como instrumento para suplantar las competencias propias del juez natural del asunto Encuentra la Sala que en la decisión judicial por medio de la cual no se aprobó el acuerdo conciliatorio, procedía el recurso de reposición, de conformidad con lo previsto en el artículo 242 del CPACA que dispone que los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica podrán ser objeto de reposición. No obstante, el actor no interpuso recurso alguno. Así, para la Sala es evidente que se desatendió el carácter subsidiario o residual de la presente acción, en virtud del cual, su procedencia se encuentra limitada a los eventos en que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial o que existiendo, éstos, no sean idóneos para lograr la protección invocada y que se encuentre frente a la existencia de un hecho que revista las condiciones de inminencia, gravedad e impostergabilidad, propias de un perjuicio irremediable…En consecuencia, se tiene que las inconformidades planteadas por la actora no habilitan al Juez

Constitucional para abordar el fondo del asunto en sede de tutela, por cuanto estos podían resolverse con la presentación del recurso de reposición, emitir un pronunciamiento al respecto sería considerar que la labor del juez de tutela puede llegar al punto de suplantar las competencias propias del juez natural del asunto, lo cual no es posible hacer por medio del ejercicio de este mecanismo constitucional por cuanto significaría desconocer los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial sobre los que se funda el Estado de Derecho NOTA DE RELATORIA: Acerca del asunto estudiado, ver Corte Constitucional sentencias T-305 de 2003 y C-543 de 1992

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente (E): ALBERTO YEPES BARREIRO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil catorce (2014) Radicación número: 20001-23-33-000-2013-00343-01(AC)

Actor: PASION PEDRAZA DE CARRILLO

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR La Sala decide la impugnación presentada por el actor contra la sentencia de 14 de noviembre de 2013, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud La señora Pasión Pedraza de Carrillo, por medio de apoderado judicial, ejerció acción de tutela1 para la protección de sus derechos fundamentales “al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la defensa, a la igualdad de las

partes ante la ley procesal, derecho a la dignidad humana y el derecho a la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios en conexidad al derecho de la estabilidad laboral y económica” que considera vulnerados con ocasión de la providencia proferida el 8 de octubre de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, que improbó el acuerdo conciliatorio adelantado ante la Procuraduría 123 Judicial II para Asuntos Administrativos de Valledupar. 1.2. Hechos 1 La tutela fue presentada el 30 de octubre de 2013 • La señora Pasión Pedraza de Carrillo, es propietaria del establecimiento de comercio Restaurante “La Luz”2 ubicado en el municipio de Agustín Codazzí, Cesar. • La actora suscribió en los años 2008, 2009, 2010 y 2011 con el municipio de Agustín Codazzí, Cesar, varios contratos de suministro de alimentos para los reclusos de la cárcel municipal. • La tutelante suministró alimentación para los reclusos en los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2009 y enero de 2010, que no fueron cancelados, conforme a la certificación expedida por el Secretario de Gobierno Municipal y el Director de la cárcel municipal, adeudándole la suma de $28.552.000.oo. • El 15 de octubre de 2010 se dejó constancia de que para la vigencia de 2010 se realizó el suministro de la alimentación para los reclusos de la cárcel municipal por valor de $40.640.000 de los cuales la administración municipal canceló $26.000.000 quedando un saldo pendiente de $14.640.000, que hasta la fecha

no han sido pagados. • Para la vigencia fiscal de 2011 se suministró alimentación desde el 1º de enero al 30 de octubre de 2011 por valor de $36.000.000, de los cuales quedó pendiente de pago la suma de $6.392.000.oo. • La actora en el año 2011 solicitó al Alcalde Municipal en varias oportunidades la legalización y pago de la deuda pendiente correspondiente a las vigencias de los años 2009, 2010 y 2011 por concepto de suministro de alimentación a los reclusos de la cárcel del municipio de Agustín Codazzi, equivalente a la suma total de $49.584.000, solicitud que fue negada con el argumentó de que “… debían de presentarse unos documentos esenciales para el reconocimiento de la deuda como eran los contratos de prestación de servicio y los certificados de disponibilidad”. • Con fundamento en lo anterior, se presentó ante la Procuraduría 123 Judicial II para Asuntos Administrativos de Valledupar, solicitud de conciliación prejudicial con el Municipio de Agustín Codazzi, Cesar, que fue admitida por auto No. 172 2 El Establecimiento de Comercio Restaurante “La Luz”, inscrito con Nit 36.487.818 de la Cámara de Comercio de Valledupar de 2013. • El 19 de septiembre de 2013 se realizó la diligencia de conciliación y se suscribió acta de acuerdo en el que la municipio se comprometió a cancelar a la actora la suma de $49.584.000. • De la conciliación conoció el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar que mediante auto de 8 de octubre de 2013 improbó el

acuerdo porque había operado la caducidad de la acción, de conformidad con lo previsto en el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, concordante con el artículo 1º de la Ley 640 de 2001. (fls. 45 a 61). 1.3. Fundamentos de la solicitud Acudió a la acción de tutela, “…para dar solución eficiente a situaciones de hecho creadas por actos u omisiones que implican la trasgresión o amenaza de un derecho fundamental, aspecto de las cuales el sistema jurídico no tiene previsto otro mecanismo susceptible de ser invocado ante los jueces para protegeré el derecho”. 1.4. Petición de amparo “PRIMERO: TUTELAR mis derechos fundamentales al ACCESO A LA

ADMINISTACIÓN DE JUSTICIA, AL DEDIBO PROCESO, A LA

DEFENSA, A LA IGUALDAD DE LAS PARTES ANTE LA LEY

PROCESAL Y EL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL FRENTE A RIESGOS EXTRAORDINARIOS EN CONEXIDAD AL DERECHO DE LA ESTABILIDAD LABORAL Y ECONÓMICA que tiene todo ciudadano colombiano, en consecuencia: SEGUNDO: Que se ordene al JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE VALLEDUPAR que en el término de 48 horas, revoque la decisión contenida en el Auto o Providencia Judicial de fecha 8 de octubre de 2013, por medio de la cual decide IMPROBAR conciliación extrajudicial.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior APRUEBESE el Acta de Conciliación extrajudicial No. 205 realizada el día 19 de septiembre de 2013, tramitada ante la Procuraduría 123 Judicial II para asuntos

administrativos de Valledupar, entre el Dr. RICARDO GONZALEZ IGUARAN en su calidad de Representante de la señora PASION PEDRAZA y el Dr. FRAN MOSQUERA MONTECRISTO en su calidad de apoderado del municipio de Agustín Codazzi”. (fl. 60) 1.5. Trámite de la acción de tutela Por auto de 31 de octubre de 2013 se admitió la acción de tutela y se dispuso notificar a la Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar. Vinculó al Alcalde del municipio de Agustín Codazzi, Cesar, como tercero interesado en las resultas del proceso. 1.6. Contestación de la autoridad judicial accionada El Juez Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela, “…por no encontrarse configurados los requisitos de procedibilidad como lo es subsidiariedad”. Adujo que la jurisprudencia constitucional ha sido clara en señalar que en la tutela contra providencia judicial se deben agotar los recursos ordinarios y extraordinarios al alcance de la persona afectada, y en el sub lite, la actora no propuso recuso alguno frente a la providencia atacada, “…circunstancia esta que deja por sentado a primera vista que dicha acción carece de requisitos para su procedibilidad”. Sostuvo que no es obligatorio indicar o incluir en la providencia el recurso que procede, pues debe ser de conocimiento y práctica del apoderado judicial que representa judicialmente a la parte, quien debe aplicar cuáles son los medios de impugnación procedentes en cada caso en particular, sin que el sub judice sea la excepción. (fls. 72 a 75).

1.7. Tercero vinculado El Alcalde del municipio de Agustín Codazzi, no se pronunció a pesar de que fue debidamente notificado. 1.8. Fallo impugnado El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 14 de noviembre de 2013, declaró improcedente la acción de tutela porque no se cumplió con el requisito de subsidiariedad, en cuanto se dejaron de utilizar los recursos dispuestos por la ley para la defensa de sus intereses. Sostuvo que revisado el proceso y teniendo en cuenta la contestación de la tutela, se observó que la parte actora no interpuso recurso alguno contra la providencia de 8 de octubre de 2013 que improbó al acuerdo conciliatorio celebrado entre la accionante y el municipio Agustín Codazzi, Cesar. (fls. 80 a 88). 1.8. La impugnación La accionante, inconforme con la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar presentó escrito de impugnación, en el que solicitó que se revocara y en su lugar, se tutelaran los derechos fundamentales invocados. Sostuvo que en el artículo 242 del CPACA “…no se establece literalmente que contra la providencia que imprueba una conciliación extrajudicial procede el recurso de reposición, como si lo establece literalmente en el numeral 4 del artículo 243 del C.P.A.C.A. donde se señala expresamente que procede el recurso de apelación contra los autos que aprueben conciliaciones extrajudiciales, haciendo la salvedad que solo podrá ser interpuesto este recurso por el Ministerio Público”. Manifestó que el fallo de primera instancia no estudió el contenido de la tutela,

sólo se limitó a “…señalar o a medir la acción desde un criterio cerrado sin dedicarse al tema de fondo y en el que se insiste sobre la violación de los derechos fundamentales de la señora Pasión Pedraza”. Destacó que en los contratos que fueron objeto de conciliación prejudicial, no ha operado el fenómeno de caducidad en razón a que “…no se han realizado las actas de liquidación de estos contratos de suministros”. (fls. 93 a 96).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto 2591 de 1991, y en el artículo 2º del Acuerdo 55 de 2003 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se confirma, modifica o revoca la sentencia de 14 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, para ello se analizará si la providencia proferida el 8 de octubre de 2013 por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Valledupar, lesionó los derechos fundamentales “al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, a la defensa, a la igualdad de las partes ante la ley procesal, derecho a la dignidad humana y el derecho a la seguridad personal frente a riesgos extraordinarios en conexidad al derecho de la estabilidad laboral y económica” por improbar el acuerdo conciliatorio adelantado ante la Procuraduría 123 Judicial II para Asuntos

Administrativos de Valledupar. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: i) criterio de la

Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) análisis en el caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Esta Sección, mayoritariamente3, venía considerando que la acción de tutela contra providencia judicial era improcedente por el hecho de dirigirse contra una decisión judicial. Solo en casos excepcionales se admitía su procedencia, eventos éstos que estaban relacionados con un vicio procesal ostensible y desproporcionado que lesionara el derecho de acceso a la administración de justicia en forma individual o en conexidad con el derecho de defensa y contradicción. 3 Sobre el particular, el Consejero Ponente mantuvo una tesis diferente sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial que se puede consultar en los salvamentos y aclaraciones de voto que se hicieron en todos las acciones de tutela que conoció la Sección. Ver, por ejemplo, salvamento a la sentencia Consejera Ponente: Dra. Susana Buitrago Valencia. Radicación: 11001031500020110054601. Accionante: Oscar Enrique Forero Nontien. Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, y otro. Referencia: Acción de Tutela. Sin embargo, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió

modificarlos y unificarlos para declarar expresamente la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. En la parte motiva se dijo sobre el particular: “se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [los fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.”7 (Negrilla fuera de texto) A partir de ese fallo de la Sala Plena, la Corporación tuvo que modificar su criterio sobre la improcedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, ha tenido que estudiar las que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando los parámetros fijados jurisprudencialmente, como expresamente lo indicó la decisión de unificación. Como la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”, la Sección se dio a la tarea de fijar los que ella tendría en cuenta para su análisis, en cuanto no era claro cuáles eran aquellos.

4 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 5El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” 7 Ídem. Indicó, entonces, que por tratarse de un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales, artículo 86 Constitucional, su procedencia contra providencia judicial no podía ser ajena a esas características. Bajo esa idea y teniendo en cuenta que la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o se niegue el amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarse al fondo del asunto -procedencia adjetiva-, la Sala distinguió entre unos y otros para indicar que: Se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos que se derivan del artículo 86 constitucional y del Decreto 2591 de 1991. Esos requisitos son: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y, iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y

cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado. Cuando no se cumpla con alguno de esos presupuestos, se debe declarar improcedente el amparo solicitado y no se analiza el fondo del asunto. Comprobada la procedencia adjetiva, se impone examinar el objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación de la acción impetrada, se requerirá i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión; y, ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Lo anterior, bajo la égida de que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Con fundamento en las anteriores directrices, se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 8 Entre otras en las sentencias T-949 de 16 de octubre de 2003; T-774 de 13 de agosto de 2004 y C-590 de 8 de junio de 2005. En el sub - lite resulta claro que no se trata de una tutela contra decisión de tutela pues la providencia que censura la señora Pasión Pedraza de Carrillo se surtió dentro del trámite de aprobación de la conciliación prejudicial No. 2013-00347,

con lo cual resulta superada la primera de las exigencias para abordar el estudio del fondo del reclamo. En el sub judice se cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la providencia atacada, es de 8 de octubre de 2013 -debidamente notificada por estado de 9 de octubre de la misma anualidady la solicitud de tutela se presentó el 30 de octubre de 2013. Así, entre la última actuación y la interposición de la tutela transcurrió menos de un mes. No ocurre lo mismo con el requisito de subsidiariedad de la acción, como pasa a explicarse: Encuentra la Sala que en la decisión judicial por medio de la cual no se aprobó el acuerdo conciliatorio, procedía el recurso de reposición, de conformidad con lo previsto en el artículo 242 del CPACA9 que dispone que los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica podrán ser objeto de reposición. No obstante, el actor no interpuso recurso alguno. Así, para la Sala es evidente que se desatendió el carácter subsidiario o residual de la presente acción, en virtud del cual, su procedencia se encuentra limitada a los eventos en que el afectado no cuente con otro medio de defensa judicial o que existiendo, éstos, no sean idóenos para lograr la protección invocada y que se encuentre frente a la existencia de un hecho que revista las condiciones de inminencia, gravedad e impostergabilidad, propias de un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional, al respecto ha dicho: “Particularmente, tratándose de las acciones de tutela en contra de

providencias judiciales, la procedencia formal del amparo constitucional está supeditada a que el afectado hubiera utilizado todos los recursos a su alcance para controvertir aquellas 9 “…REPOSICIÓN. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil.” decisiones a través de las cuales considera que las autoridades actuaron de manera arbitraria y contraria a la ley. Para el efecto, se considera que, por regla general, los procedimientos ordinarios prevén términos y recursos judiciales eficaces e idóneos, y por ello, constituyen medios de defensa prevalentes frente a la subsidiariedad que caracteriza la acción de tutela”10. (Negrillas fuera de texto). “(…) Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (artículos 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la institución de la tutela como última tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción11” (Negrillas fuera de texto). En consecuencia, se tiene que las inconformidades planteadas por la actora no habilitan al Juez Constitucional para abordar el fondo del asunto en sede de tutela,

por cuanto estos podían resolverse con la presentación del recurso de reposición, emitir un pronunciamiento al respecto sería considerar que la labor del juez de tutela puede llegar al punto de suplantar las competencias propias del juez natural del asunto, lo cual no es posible hacer por medio del ejercicio de este mecanismo constitucional por cuanto significaría desconocer los principios de seguridad jurídica y autonomía judicial sobre los que se funda el Estado de Derecho. Conforme a las anteriores precisiones, la Sala considera que no se dio cumplimiento al requisito de subsidiariedad por cuanto la actora contaba con el recurso de reposición, mecanismo idóneo y eficaz para la protección de los derechos que dice vulnerados, en consecuencia, no están dados los presupuestos para estudiar el fondo del asunto, y en este sentido se confirmará la decisión de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 10 Sentencia T-305 de 2003. 11 Sentencia C-543 de 1992.

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 14 de noviembre de 2013 dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró la improcedencia de la acción de tutela ejercida por la señor Pasión Pedraza de Carrillo, por las consideraciones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión, y envíese copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

ALBERTO YEPES BARREIRO