CE-20001-23-33-000-2016-00577-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA IGUALDAD /

VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO /

PROGRAMA JÓVENES EN ACCIÓN / AYUDA ECONÓMICA PARA LA

FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN SUPERIOR / TRANSFERENCIA MONETARIA CONDICIONADA La sentencia de primera instancia consideró improcedente la acción de tutela, porque el motivo de inconformidad planteado por la accionante se refería a un interés económico, para lo cual no está previsto este medio de amparo constitucional. También estimo que el perjuicio ya se había causado y la presunta vulneración a los derechos reclamados por la actora, ya estaba superada debido a que sufragó con sus propios recursos los gastos de matrícula para poder continuar en el programa académico en la Universidad Popular del Cesar. Contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, la Sala considera que las autoridades públicas involucradas en la presente reclamación, son responsables por la omisión de sus deberes acordados en el Convenio No. 143 de 2013 y no pueden pasar por alto los compromisos adquiridos para garantizar el acceso de la estudiante a los beneficios económicos, previa verificación del cumplimiento de los respectivos requisitos exigidos en el Programa Jóvenes en Acción (…) No se trata pues de que la accionante persiga un interés económico, que a la postre no es más que una consecuencia del ejercicio oportuno de las obligaciones adquiridas por los representantes legales de las entidades públicas, a través del Convenio No. 143 de 2013, sino de examinar que la estudiante fue puesta en una situación de

excepción respecto a los demás estudiantes que se pudieron beneficiar de los incentivos económicos de matrícula universitaria, para el mismo período del año 2015 y en el marco del mismo programa gubernamental, sin justificación legal, reglamentaria o convencional alguna. Es en este punto donde radica la infracción indebida al derecho fundamental de brindar un trato igual a una persona que goza de características comunes dentro de un grupo específico, en este caso los estudiantes beneficiarios de las transferencias económicas condicionadas. De igual modo se infringe la garantía de trato igual y del debido proceso administrativo consagrados en los artículo 13 y 29 de la Constitución Política, pues existiendo un comité operativo para la resolución de los casos que interfieran en la adecuada ejecución de las ayudas para la matrícula de los estudiantes que tuvieran derecho a este incentivo, no se vislumbra que el DPS y la Universidad Popular del Cesar hubieran agotado esta instancia como parte de un procedimiento acordado para la resolución de las reclamaciones de los beneficiarios del programa (…) Bajo estas premisas, es procedente el amparo de los derechos fundamentales de la igualdad y el debido proceso administrativo acordado en el Convenio Interadministrativo Nº 143 de 2013 y la modificación del 29 de diciembre de 2015, en el que se enfatiza en las obligaciones de la Universidad Popular del Cesar en cuanto a la oportunidad para la entrega de los reportes académicos en el marco del Programa Jóvenes en Acción y la competencia del Comité Operativo como instancia para la resolución de los conflictos originados en la ejecución de las ayudas económicas previstas en el programa.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 13 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de marzo de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 20001-23-33-000-2016-00577-01(AC)

Actor: JULIETH ROCIO MORENO SALAMANCA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR La Sala de Subsección A, decide la impugnación presentada por la señora Julieth Rocío Moreno Salamanca, contra la sentencia del 12 de diciembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES La señora Julieth Rocío Moreno Salamanca instauró acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Cesar, solicitando el amparo de los derechos fundamentales a la educación, el debido proceso administrativo e igualdad con

fundamento en los siguientes:

1. Hechos 1.1. Dice la actora que en su condición de estudiante de la facultad de Derecho en la Universidad Popular del Cesar, se encuentra incluida en la base de focalización del programa «jóvenes en acción» que promueve el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, a través del cual se otorgan ayudas económicas para contribuir a la financiación de los gastos de educación superior que deben sufragar los estudiantes de bajos recursos económicos. 1.2. Afirma que habiendo cumplido los requisitos de matrícula, permanencia y

desempeño establecidos en el programa, ha sido beneficiaria de la ayuda económica denominada transferencia económica condicionada (TMC), para el primer semestre del año 2015. 1.3. Sin embargo, para el segundo semestre del año 2015, no le efectuaron la transferencia por la suma correspondiente a los factores antes mencionados. Al indagar sobre la causa que impidió hacerle el respectivo desembolso, el Departamento Administrativo de la Prosperidad Social le informa que debido a la omisión en el suministro de información por parte de la Universidad Popular del Cesar, no se le pudo hacer entrega de la TMC. 1.4. Manifiesta que a pesar de la concertación de reuniones entre las entidades accionadas, hasta la fecha no le han dado una solución de fondo a su reclamación, para que le desembolsen el incentivo con el fin de amortiguar las cargas que debe asumir para costarse sus estudios superiores.

2. Pretensiones La accionante pide que se ordene al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, que al igual que los demás estudiantes beneficiarios del programa, se proceda al pago de la suma de un millón de pesos correspondiente al incentivo de matrícula, permanencia y desempeño, por los dos períodos anteriores a la fecha de instauración de la acción de tutela.

3. La providencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia del 12 de diciembre de 2016, negó el amparo solicitado toda vez que la acción de tutela no es el medio idóneo para perseguir un interés económico, como lo es el pago del incentivo educativo que reclama la estudiante Julieth Rocío Moreno Salamanca.

Con fundamento en jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre la subsidiareidad de la acción de tutela, indica que solamente cuando el medio principal de reclamación no es idóneo o es tardío para el amparo de los derechos fundamentales de una persona, puede intervenir el juez de tutela para contener la acción lesiva de que se trate; así mismo, procederá esta acción, cuando la persona enfrente un perjuicio irremediable en cuyo evento procederá la acción de tutela como mecanismo transitorio de amparo a los derechos fundamentales del afectado. De este modo sostiene el Tribunal que en el caso particular ya se dio el perjuicio, toda vez que la suma correspondiente al subsidio para educación superior que reclama la accionante, en virtud del programa gubernamental en el cual dice estar inscrita, corresponde al segundo período del año 2015, por lo que infiere que la estudiante siguió con su programa académico y ha cursado dos semestres más, aún sin el desembolso, por lo que mediante la acción de tutela no habría un perjuicio que evitar ni algún derecho fundamental por amparar de manera transitoria.

4. Impugnación La señora Julieth Rocío Moreno Salamanca manifiesta su inconformidad con el fallo del Tribunal Administrativo del Cesar, porque a su juicio el juzgador no tuvo en cuenta que durante el trámite de la acción de tutela el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DPS-, expresamente señaló que no realizó el desembolso de la transferencia debido a la omisión de los registros académicos en que incurrió la institución educativa, razón por la cual alega que no es ella, como estudiante beneficiaria, quien debe soportar los errores de la

administración. Considera equivocado el razonamiento que expuso Tribunal para fallar, en cuanto al interés económico que se persigue con el ejercicio de la acción de tutela, puesto que generar el incentivo sería tan solo la forma de restablecer los derechos fundamentales a la educación y al debido proceso que le han sido conculcados con la omisión de las entidades accionadas. Es claro para la impugnante que el derecho a obtener el incentivo por cumplimiento de los requisitos establecidos en el programa gubernamental, está ligado con su derecho fundamental a la educación superior que se ve comprometido tanto por el DPS como por la Universidad Popular del Cesar, independientemente de si debió o no costear los gastos de la matrícula para el segundo semestre de 2015. Finalmente se refiere a un caso similar, donde el mismo Tribunal amparó los derechos fundamentales de un estudiante de la misma institución educativa, que padeció la misma circunstancia expuesta en la presente reclamación judicial. Con fundamento en lo anterior, pide que se revoque el fallo impugnado y se ordene a las entidades accionadas, tutelar sus derechos fundamentales a la educación superior, igualdad y debido proceso.

II. CONSIDERACIONES 1.- Competencia La Sala es competente para conocer de la impugnación formulada contra la sentencia proferida por el a quo, de acuerdo con lo dispuesto en los Decretos 2591 de 1991 y 1382 de 2000. 2.- Problema jurídico Se debe establecer si las actuaciones administrativas desplegadas por la Universidad Popular del Cesar y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, en relación con la transferencia de los recursos financieros para la matrícula universitaria del segundo semestre del año 2015, a favor de la

señora Julieth Rocío Moreno Salamanca como beneficiaria del programa «Jóvenes en Acción», transgredieron los derechos fundamentales a la educación, igualdad y debido proceso administrativo de la accionante. 3.- Análisis de la Sala 3.1. De lo probado en el proceso De acuerdo con los documentos allegados al expediente, a folio 49 se observa que entre los representantes legales del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y la Universidad Popular del Cesar, celebraron el Convenio Interadministrativo número 143 de 2013 con el objeto de «Aunar esfuerzos técnicos, administrativos, logísticos y humanos a que hubiere lugar entre DPS y la Universidad, a fin de asegurar la implementación y ejecución del Programa Jóvenes en Acción en su modalidad de Formación Profesional sobre la población universitaria matriculada en la institución educativa» (cláusula primera). De las consideraciones consignadas en el convenio, se destacan los siguientes apartes: «[…] 8) Que se requiere complementar los esfuerzos realizados por el DPS para asegurar la permanencia de los jóvenes en la ruta de empleabilidad, a través de acciones adicionales que aumenten el logro educativo, y apoye a los jóvenes que han finalizado con éxito su educación secundaria para que continúen con el proceso de formación y desarrollo de competencias para el trabajo. […] 9) Que Jóvenes en Acción es una estrategia del Gobierno Nacional que motivada por las circunstancias anteriormente señaladas y por el diagnóstico que justifica el rediseño del Programa de Familias en Acción, apoya a los jóvenes que han finalizado con éxito su educación secundaria para que continúen con

su proceso de formación. Teniendo en cuenta los avances evidenciados por el programa Jóvenes en Acción con la vinculación de 59.073 personas que cursan estudios de formación técnica y tecnológica, se pretende ampliar los beneficios del programa a personas vulnerables que adelanten estudios de formación profesional. […] 16) Que los objetivos perseguidos por la Universidad y el DPS, son coincidentes en cuanto se proponen contribuir al desarrollo económico y social mediante la ejecución de estrategias que garanticen el acceso efectivo de los jóvenes a la educación Superior. […]» Como se observa, se trata de una oferta pública dirigida a jóvenes en situación vulnerable por razón de su limitación económica que les obstaculiza el camino hacia la formación profesional, una vez han culminado sus estudios de nivel secundario. De acuerdo con un memorando interno 20163200352113 del 2 de diciembre de 2016, del Coordinador Nacional de Jóvenes en Acción (f.21) dirigido al Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la información que entregan las instituciones educativas sobre la verificación del cumplimiento de los compromisos que condicionan la entrega del incentivo, «[…] es el insumo principal que emplea PROSPERIDAD SOCIAL para el proceso de liquidación y entrega de incentivos». El valor de los incentivos varía según se trate de matrícula, permanencia o desempeño; los dos primeros ascienden al monto de ($400.000) y el último es de ($200.000), condicionado para aquellos participantes que al final del período académico obtienen un promedio superior a (3.8) y se entrega en un solo momento, es decir que no es periódico.

A su turno en el convenio 143 de 2013, se fijaron las obligaciones de cada una de las instituciones comprometidas con la transferencia de los recursos para los estudiantes que podían ser acreedores de los incentivos, de las cuales se resaltan las siguientes: «CLAUSULA SEGUNDA. OBLIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD: […] 3. Garantizar la verificación del cumplimiento de las condicionalidades que contempla el programa Jóvenes en Acción Versión Profesional por parte de los participantes y entregar las bases de datos correspondientes que permitan la implementación operativa del programa […] 9. Garantizar que la información de los participantes quede registrada en el Sistema de Información de la Universidad del Cesar (Oficina de Admisiones, Registro y Controlo Académico), y generar los reportes necesarios para hacer seguimiento al programa de acuerdo a la periodicidad definida con el DPS. […] CLAUSULA TERCERA. OBLIGACIONES DEL DEPARTAMENTO PARA LA PROSPERIDAD SOCIAL: […] 9. Realizar el seguimiento al funcionamiento del Programa en el nivel regional y nacional y determinar las acciones correctivas que se estimen convenientes. 11. Realizar acompañamiento y brindar soporte técnico cuando sea requerido para garantizar la adecuada ejecución del Programa Jóvenes en Acción Versión Profesional». Consultada la página oficial de publicación de los convenios y contratos de las entidades públicas, se encontró que el convenio interadministrativo 143 de 2013, fue objeto de un OTROSÍ Nº 1 suscrito de común acuerdo entre las partes el día 25 de diciembre de 2015, en cuya cláusula primera se estableció lo siguiente:

PRIMERA.- MODIFICACIÓN: Se modifica el numeral 1 y 3, se suprime el numeral 6 y se incluyen los numerales 11 y 12 […] CLAUSULA SEGUNDA OBLIGACIONES DE LA UNIVERSIDAD: […] 3. Garantizar la verificación del cumplimiento de las condiciones que contempla el Programa Jóvenes en Acción, así como la consistencia y veracidad del reporte que contiene la información de seguimiento al desempeño y resultados académicos de los participantes del Programa Jóvenes en Acción de la Institución durante todas las etapas del proceso de formación profesional y hacer entrega de dicho reporte de acuerdo con el cronograma del reporte de información y la Guía de entrega y recepción de bases de datos vigente, para que el DPS pueda efectuar el proceso de liquidación y entrega de incentivos a que haya lugar para cada participante.

Para el seguimiento y ejecución del convenio, inicialmente se estableció la conformación de un Comité de Coordinación y un Comité Operativo con funciones específicas orientadas a garantizar la aplicación efectiva de los incentivos diseñados en el marco de la política pública del programa Jóvenes en Acción. Sin embargo, en el otrosí Nº 1 antes señalado, se dispuso suprimir el Comité de Coordinación. En el caso bajo estudio está probado que la accionante Julieth Rocío Moreno Salamanca estaba inscrita en el programa gubernamental de Jóvenes en Acción liderado por el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, y que cumplía con los requisitos para ser beneficiaria del incentivo económico de las transferencias monetarias condicionadas. También está demostrado que la accionante debió presentar u derecho de petición

para que le informaran acerca de las razones por las cuales no le fue transferido el valor correspondiente a la matrícula para el segundo período del año 2015. En respuesta del 29 de abril de 2016, con oficio 20163200487651 el DPS, le informa que la Universidad Popular del Cesar no reportó los registros necesarios para hacer la entrega de la transferencia. En el mismo sentido, en el memorando 20163200352113 del Coordinador del Programa Jóvenes en Acción del DPS, se indicó expresamente que la razón por la cual no se efectuó la transferencia del incentivo económico a favor de la actora, obedeció a que la Universidad Popular del Cesar omitió diligenciar los reportes R1 (matrícula) y R2 (permanencia y desempeño) para el segundo período académico de 2015, configurándose una «inconsistencia académica». En los escritos de contestación de la acción de tutela, no se hace una explicación clara sobre los motivos del incumplimiento a las obligaciones contraídas en el Convenio 143 de 2013 y su modificatorio del año 2015, sino que se detienen simplemente en la improcedencia de este mecanismo de amparo por no haberse demostrado un perjuicio irremediable. 3.2. Caso concreto La sentencia de primera instancia consideró improcedente la acción de tutela, porque el motivo de inconformidad planteado por la accionante se refería a un interés económico, para lo cual no está previsto este medio de amparo constitucional. También estimo que el perjuicio ya se había causado y la presunta vulneración a los derechos reclamados por la actora, ya estaba superada debido a que sufragó con sus propios recursos los gastos de matrícula para poder continuar

en el programa académico en la Universidad Popular del Cesar. Contrario a lo expuesto por el juez de primera instancia, la Sala considera que las autoridades públicas involucradas en la presente reclamación, son responsables por la omisión de sus deberes acordados en el convenio 143 de 2013 y no pueden pasar por alto los compromisos adquiridos para garantizar el acceso de la estudiante a los beneficios económicos, previa verificación del cumplimiento de los respectivos requisitos exigidos en el Programa Jóvenes en Acción. Debe recordarse tanto al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social como a la Universidad Popular del Cesar, que de acuerdo con el artículo 6º de la Constitución Política, los servidores públicos son responsables por infringir la Constitución y la ley, y además por incurrir en omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones. Del análisis de los textos transcritos anteriormente del convenio interadministrativo 143 de 2013 y su modificación suscrita en diciembre de 2015, se desprende con claridad que las partes adquirieron compromisos recíprocos para garantizar la adecuada ejecución del Programa Jóvenes en Acción. Uno de esos compromisos para la Universidad Popular del Cesar era el de reportar oportunamente la información de los estudiantes inscritos en dicho programa, con el fin de hacer viable el giro de la transferencia monetaria condicionada a que hubiera lugar según el cumplimiento de los requisitos a cargo de los estudiantes. De modo que no se puede ignorar la cláusula general constitucional de la responsabilidad de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones y afectar los derechos y expectativas legítimas de los ciudadanos, sin las consecuencias que imponga el ordenamiento jurídica para este tipo de

comportamientos. No se trata pues de que la accionante persiga un interés económico, que a la postre no es más que una consecuencia del ejercicio oportuno de las obligaciones adquiridas por los representantes legales de las entidades públicas, a través del convenio 143 de 2013, sino de examinar que la estudiante Julieth Rocío Moreno Salamanca fue puesta en una situación de excepción respecto a los demás estudiantes que se pudieron beneficiar de los incentivos económicos de matrícula universitaria, para el mismo período del año 2015 y en el marco del mismo programa gubernamental denominado «Jóvenes en Acción», sin justificación legal, reglamentaria o convencional alguna. Es en este punto donde radica la infracción indebida al derecho fundamental de brindar un trato igual a una persona que goza de características comunes dentro de un grupo específico, en este caso los estudiantes beneficiarios de las transferencias económicas condicionadas. De igual modo se infringe la garantía de trato igual y del debido proceso administrativo consagrados en los artículo 13 y 29 de la Constitución Política, pues existiendo un comité operativo para la resolución de los casos que interfieran en la adecuada ejecución de las ayudas para la matrícula de los estudiantes que tuvieran derecho a este incentivo, no se vislumbra que el DPS y la Universidad Popular del Cesar hubieran agotado esta instancia como parte de un procedimiento acordado para la resolución de las reclamaciones de los beneficiarios del programa institucional de «Jóvenes en Acción». En este comportamiento injustificado de los servidores públicos de una y otra institución, recae la infracción de los derechos fundamentales de la actora,

independientemente del sentido de la respuesta que debían suministrar frente a las reclamaciones da la estudiante. Por eso no basta con el reconocimiento de la denominada INCONSISTENCIA ACDEMICA que adujo el Coordinador del Programa del DPS, sino que se requería brindar una solución efectiva y pronta al caso planteado por la estudiante Julieth Rocío Moreno Salamanca, sin esperar a que la situación fuera ventilada en instancia judicial. No se puede menos que repudiar este comportamiento de los servidores públicos involucrados en la infracción enjuiciada, cuando se trata de personas que por su condición de vulnerabilidad ameritan una atención especial con el fin de contribuir con las garantías a cargo del Estado para su desarrollo humano, productivo y profesional. Bajo estas premisas, es procedente el amparo de los derechos fundamentales de la igualdad y el debido proceso administrativo acordado en el Convenio Interadministrativo Nº 143 de 2013 y la modificación del 29 de diciembre de 2015, en el que se enfatiza en las obligaciones de la Universidad Popular del Cesar en cuanto a la oportunidad para la entrega de los reportes académicos en el marco del Programa Jóvenes en Acción y la competencia del Comité Operativo como instancia para la resolución de los conflictos originados en la ejecución de las ayudas económicas previstas en el programa. Lo anterior, teniendo en cuenta que de conformidad con la cláusula sexta del modificatorio Nº 1 de 2015, el plazo de ejecución del Convenio Interadministrativo 143 de 2013, se prorrogó hasta el 31 de julio de 2018. No se accederá al amparo del derecho fundamental a la educación, ya que no hay

prueba de que se haya obstaculizado el acceso al servicio en contra de la accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección «A», administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el Tribunal Administrativo del Cesar el día 12 de diciembre de 2016.

SEGUNDO: AMPARAR los derechos fundamentales a la igualdad y debido proceso administrativo a favor de la señora Julieth Rocío Moreno Salamanca, de conformidad con las consideraciones consignadas en esta providencia.

TERCERO: ORDENAR al Departamento Administrativo de la Prosperidad Social y la Universidad del Cesar que en el marco de las obligaciones contraídas en el Convenio Interadministrativo 143 de 2013, en el tiempo razonable de diez (10) días, resuelvan en forma definitiva el caso planteado por la accionante haciendo los respectivos ajustes presupuestales y financieros a que haya lugar.

En caso de que al momento de la notificación del fallo hayan variado las circunstancias fácticas, las autoridades accionadas deberán diseñar a través de los comités de verificación de la ejecución del convenio 143 de 2013, una fórmula de compensación que conduzca a garantizar el amparo de los derechos fundamentales de la ciudadana Julieth Rocío Moreno Salamanca. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión. Cópiese, Notifíquese y Cúmplase

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUAREZ VARGAS