CE-20001-23-33-000-2017-00012-01(AC)-2017

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Por hecho superado / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Del estudio de las pruebas que obran en el expediente de tutela, se tiene que el auto de 29 de febrero de 2016, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar, que decidió acceder a la medida cautelar y ordenó la suspensión de los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015 y de todos los actos administrativos proferidos en virtud de estos, fue apelado y el Tribunal Administrativo del Cesar en providencia de 19 de enero de 2017, resolvió revocarlo y, en su lugar, negó la referida medida provisional (…) concluye la Sala que se ha configurado la carencia actual de objeto por existir un hecho superado, al quedar claro el objeto de la solicitud de tutela desapareció, en tanto fue revocada la providencia que decretó como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos que modificaron la planta de personal del municipio de Aguachica, trámite judicial al que supuestamente no fue vinculada la actora.(…) con base en el carácter informal de la acción de tutela, el Despacho estableció comunicación telefónica con la accionante para validar su reintegro al cargo de Profesional Universitario, obteniendo como respuesta que efectivamente la entidad, posterior a la notificación de la decisión judicial del tribunal, procedió a reintegrarla y se encuentra activa en sus labores, razón suficiente para no entrar a realizar consideración alguna sobre el particular, puesto que la pretensión fue resuelta y se configura definitivamente la carencia actual de objeto declarada en

primera instancia.(…) La Sala considera que ha operado la carencia actual de objeto por hecho superado habida cuenta de que el Tribunal Administrativo del Cesar, revocó la decisión que concedía la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos que modificaban la planta de personal de Aguachica, Magdalena, a lo que se agrega que la actora fue reintegrada por la Alcaldía Municipal de Aguachica una vez se notificó la providencia judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 /

CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 96 / CONVENCIÓN AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 25 / PACTO DE DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS - ARTÍCULO 2.3 - LITERAL A / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 29 / DECRETO 727 DE 2015 DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE AGUACHICA / DECRETO 728 DE 2015 DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE AGUACHICA / RESOLUCIÓN 2831 DE 2015 DE LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE AGUACHICA NOTA DE RELATORÍA: La sentencia aborda la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial y los requisitos generales de procedencia y causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá, D. C., cuatro (4) de mayo de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 20001-23-33-000-2017-00012-01(AC)

Actor: ANNY CAROLINA GONZÁLEZ MURIEL

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO ORAL DE VALLEDUPAR Y ALCALDÍA MUNICIPAL DE AGUACHICA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la actora dentro de la acción de tutela de la referencia1, contra la sentencia dictada el 27 de enero de 2017, por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió: “PRIMERO: DECLÁRESE terminada la presente acción de tutela instaurada por la señora ANNY CAROLINA GONZÁLEZ MURIEL, en nombre propio, contra el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar y el Municipio de Aguachica – Cesar, por configuración de CARENCIA ACTUAL DE

OBJETO. (…)”.

I. ANTECEDENTES

1. Hechos Indica la actora que en virtud del Decreto 727 de 23 de diciembre de 2015, que modifica y establece la planta de personal de la alcaldía municipal de Aguachica, el burgomaestre local expidió la Resolución No. 2831 de 29 del mismo mes y año, a través de la cual fue nombrada en provisionalidad para ocupar el cargo de Profesional Universitario Código 219, grado 01.

Refiere que la mencionada entidad territorial promovió demanda de nulidad en la modalidad de lesividad, con el fin de declarar la nulidad de los Decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015, por medio de los cuales se modificó la planta de

personal de la alcaldía y se estableció el manual de funciones y competencias laborales de la administración municipal. Agrega que el municipio solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los citados decretos, y de los actos administrativos emitidos con base en ellos. 1 Esta sentencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. El Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar en auto de 29 de febrero de 2016, accedió a la medida cautelar en el sentido de ordenar la suspensión provisional de los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015 y consecuentemente la suspensión de la Resolución No. 2831 de 29 de diciembre de la misma anualidad, que nombró en provisionalidad a la actora. Esta decisión fue objeto del recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, quien en providencia de 19 de enero de 2017, dispuso revocarla y, en su lugar, negó la medida provisional concedida anteriormente. Por último, asevera la actora que mediante oficio DPSA-174-09-2016 de 23 de septiembre de 2016, la alcaldía suspendió provisionalmente su nombramiento hasta tanto se decidiera de fondo la acción de lesividad en curso, razón por la cual el municipio dejó de cancelar el pago correspondiente a su seguridad social.

2. Fundamentos de la acción La actora interpuso la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la seguridad social, al trabajo, al mínimo vital y a la vida digna. Sostuvo que la autoridad judicial demandada incurrió en defecto procedimental, en tanto omitió

vincularla como parte dentro del trámite judicial de lesividad, antes de acceder a la medida cautelar, para que así pudiera ejercer su derecho de defensa y contradicción.

3. Pretensiones La demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “PRIMERO: CONCEDER el amparo a mis derechos fundamentales AL DEBIDO PROCESO, a la SEGURIDAD SOCIAL, al TRABAJO, al MÍNIMO VITAL y a la vida digna.

SEGUNDO: DISPONER la nulidad de todo lo actuado, dentro del proceso de simple nulidad seguido en el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar, Exp. No. 2001-33-33-002-2016-0021-00, desde el auto que admitió la reforma de la demanda inclusive, a fin de que se adopten las medidas que me permitan ejercer mi derecho de defensa y contradicción contra la decisión judicial que dispuso la suspensión provisional de los Decretos 727 y 728 de 2015 y los que se hayan expedido como consecuencia o en atención a aquellos.

TERCERO: ORDENAR al alcalde de Aguachica que en el improrrogable término de 48 horas proceda a reintegrarme al cargo que venía desempeñando sin solución de continuidad.

CUARTO: ORDENAR al alcalde de Aguachica que en el improrrogable término de 48 horas proceda a pagar la seguridad social dejada de pagar a partir de la notificación personal de la comunicación DPSA-174-09-2016 y ordenarle que mientras dure la “suspensión” de mi vínculo laboral proceda a pagar mi seguridad social (pensión y salud).”

4. Pruebas relevantes En el expediente de tutela se aportaron los siguientes documentos: - Copia de la Resolución No. 2831 de 29 de diciembre de 2015, expedida por el alcalde del municipio de Aguachica, en la que se nombra en provisionalidad a la accionante. - Copia del oficio DPSA-174-09-2016 de 23 de septiembre de 2016, proferido por el alcalde delegado del municipio de Aguachica. - Copia del auto de 29 de febrero de 2016, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar dentro del medio de control de nulidadlesividad, que accede a la medida cautelar y ordena la suspensión de los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015. - Copia de la providencia de 19 de enero de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar que revocó la medida cautelar.

5. Oposición 5.1. Respuesta del Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar El Juez titular del despacho solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda al señalar que sus actuaciones siempre fueron ajustadas a la ley y, en ningún momento, se incurrió en defecto que afecte o vulnere los derechos fundamentales invocados por la accionante. 5.2. El municipio de Aguachica guardó silencio.

6. Sentencia de tutela impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar en fallo de 27 de enero de 2017, declaró terminada la presente acción de tutela por considerar configurada la carencia actual de objeto.

Indicó que la situación de hecho que podría haber causado la vulneración de los

derechos fundamentales de la accionante desapareció al haberse revocado en su totalidad la providencia que accedió a la medida provisional que suspendió los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015 y los actos administrativos proferidos en virtud de estos, dentro de los cuales se encuentra la Resolución No. 2831 de 29 de diciembre de la misma anualidad, que nombró en provisionalidad a la señora González Muriel.

7. Escrito de impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión. Sostuvo que la acción de tutela se interpuso como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable porque pese a haber quedado en firme la providencia del tribunal que revocó la medida cautelar que suspendía los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015, en los cuales se fundamentó su resolución de nombramiento, el municipio de Aguachica no ha procedido a reintegrarla y mucho menos ha cumplido con el pago de la seguridad social.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno, la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio.

2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala establecer si se debe confirmar o revocar la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar que declaró la carencia actual de objeto, al concluir que la pretensión de la actora encaminada a revocar el auto de

29 de febrero de 2016, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar que concedió la medida provisional de suspensión de los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015, ya había sido resuelta mediante la providencia de 19 de enero de 2017.

3. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos2 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos3, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Ahora bien, esta corporación judicial en la sentencia de unificación emanada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20124, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. En aquél entonces, este tribunal dijo: “De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es

menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de 2 Aprobada por medio de la Ley 16 de 1972. 3 Aprobado por medio de la Ley 74 de 1968. 4 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. En consecuencia, en la parte resolutiva, se declarará la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales”. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”. En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056. Los requisitos generales de procedencia que deben ser cuidadosamente verificados, son: “a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia

constitucional. (…) el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones (…) b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable (…) c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…) d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…) e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere 5 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 6 M. P. Jaime Córdoba Triviño. alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) f. Que no se trate de sentencias de tutela.” Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó

completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

1. Violación directa de la Constitución.” De esta manera, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser alegados por el interesado. Estos presupuestos que son jurisprudencia en vigor, han sido acogidos en reiterada

jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo7 y de la Corte Constitucional8. En definitiva, la excepcionalidad de la acción de tutela contra providencias judiciales se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada (res judicata) y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo.

4. Estudio y solución del caso concreto Del estudio de las pruebas que obran en el expediente de tutela, se tiene que el auto de 29 de febrero de 20169, proferido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar, que decidió acceder a la medida cautelar y ordenó la suspensión de los decretos 727 y 728 de 23 de diciembre de 2015 y de todos los actos administrativos proferidos en virtud de estos, fue apelado y el Tribunal Administrativo del Cesar en providencia de 19 de enero de 2017, resolvió revocarlo y, en su lugar, negó la referida medida provisional10.

La Corte Constitucional en repetidas ocasiones se ha pronunciado acerca de la carencia actual de objeto, señalando que “El fenómeno de la carencia actual de objeto tiene como característica esencial que la orden del juez de tutela relativa a lo solicitado en la demanda de amparo no surtiría ningún efecto, esto es, caería en el vacío. Lo anterior se presenta, generalmente, a partir de dos eventos: el hecho 7 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016

00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp. Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 8 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortíz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015,

M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 9 Folios 38 al 42. 10 Folios 62 al 70. superado o el daño consumado. La carencia actual de objeto por hecho superado se da cuando entre el momento de la interposición de la acción de tutela y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda de amparo, razón por la cual cualquier orden judicial en tal sentido se torna innecesaria. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Respecto a la carencia actual de objeto por hecho superado, la Corte ha indicado que el propósito de la acción de tutela se limita a la protección inmediata y actual de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades

públicas, o de los particulares en los casos expresamente consagrados en la ley. Sin embargo, cuando la situación de hecho que origina la supuesta amenaza o vulneración del derecho desaparece o se encuentra superada, la acción de tutela pierde su razón de ser, pues en estas condiciones no existiría una orden que impartir.”11 De conformidad con lo anterior, concluye la Sala que se ha configurado la carencia actual de objeto por existir un hecho superado, al quedar claro el objeto de la solicitud de tutela desapareció, en tanto fue revocada la providencia que decretó como medida cautelar la suspensión de los actos administrativos que modificaron la planta de personal del municipio de Aguachica, trámite judicial al que supuestamente no fue vinculada la actora. Respecto de la pretensión de reintegro y pago de la seguridad social, pedidos en el escrito de tutela, se tiene que la providencia del Tribunal Administrativo del Cesar que revocó el auto de 29 de febrero de 2016, que accedió a la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos debatidos, fue proferida el 19 de enero de 2017 y la actora presentó petición ante la administración municipal el 23 del mismo mes y año, en la que solicitó el pago de sus acreencias laborales y el reintegro al cargo desempeñado, a lo que la Alcaldía Municipal de Aguachica en oficio OJ-028-2017 de 23 de enero de 2017, respondió que no podía cumplir lo pedido hasta que la providencia judicial de segunda instancia que negó la medida cautelar se notificara y estuviera debidamente ejecutoriada.

11 Sentencia T-358 de 2014. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Finalmente, con base en el carácter informal de la acción de tutela12, el Despacho estableció comunicación telefónica con la accionante para validar su reintegro al cargo de Profesional Universitario, obteniendo como respuesta que efectivamente la entidad, posterior a la notificación de la decisión judicial del tribunal, procedió a reintegrarla y se encuentra activa en sus labores, razón suficiente para no entrar a realizar consideración alguna sobre el particular, puesto que la pretensión fue resuelta y se configura definitivamente la carencia actual de objeto declarada en primera instancia. Por las razones expuestas, esta Corporación procederá a confirmar el fallo de 27 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar.

5. Razón de la decisión La Sala considera que ha operado la carencia actual de objeto por hecho superado habida cuenta de que el Tribunal Administrativo del Cesar, revocó la decisión que concedía la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos que modificaban la planta de personal de Aguachica, Magdalena, a lo que se agrega que la actora fue reintegrada por la Alcaldía Municipal de Aguachica una vez se notificó la providencia judicial.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE: Primero.- CONFÍRMASE el fallo de 27 de enero de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en esta providencia.

Segundo.- NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 12 Sentencia T-644 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño. Tercero.- REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase, STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero