CE-20001-23-33-000-2017-00234-01(AC)-2017

VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA VIDA / VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD PERSONAL / VALORACIÓN DEL NIVEL DEL RIESGOMedidas especiales de protección / RESTABLECIMIENTO DE LAS MEDIDAS DE SEGURIDAD En el caso sub examine el actor aseguró que sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la asociación sindical a la vida y a la seguridad personal, fueron vulnerados por la Unidad Nacional de Protección con la determinación de suspenderle las medidas de protección que tenía asignada. El Tribunal amparó los derechos fundamentales del tutelante quien funge como presidente del Sindicato SINTRADRUMMONT y ordenó a la Unidad Nacional de Protección que evalúe de nuevo las amenazas existentes contra el actor, y además dispuso que se mantuviera el esquema de seguridad hasta que se realice la mencionada reevaluación. Lo anterior, por cuanto en el expediente de tutela obran pruebas que acreditan la existencia de nuevas amenazas contra la vida del accionante. (…) A juicio de la Sección Quinta del Consejo de Estado debe confirmarse la sentencia que amparó los derechos fundamentales de la parte actora, por las razones que pasan a explicarse: Lo primero porque, no es cierto que el a quo, esté extralimitando la competencia del juez constitucional, al dejar sin efectos los actos administrativos que suspendieron las medidas de seguridad del actor, porque la sentencia impugnada no cuestionó dichos trámites administrativos, ni el trámite adelantado para su expedición. En efecto, revisada la decisión impugnada, se concluye que la determinación tomada se fundó en las

pruebas que obran en el expediente, según las cuales la vida del actor está en riesgo, tesis que prohíja esta Sala. (…) La Sala debe Destacar que el anterior mensaje traía una bala de arma de fuego pegada con cinta, según lo adujo el tutelante, además se resalta que las amenazas transcritas se conocieron luego de la expedición de las resoluciones que levantaron las medidas de seguridad del tutelante. De acuerdo con lo expuesto, puede reiterarse que en el presente caso el Tribunal no estudió la legalidad de las resoluciones con las cuales se le puso fin a las medidas de seguridad con las que contaba el señor Jorge Luís González Díaz, si no que en aras de proteger su derecho a la vida, se dispuso que la Unidad Nacional de Protección i) evalúe las nuevas amenazas en contra de su vida obrantes en este expediente, y ii) ordenó mantener sus medidas de seguridad hasta que se surta dicho trámite. (…) En ese sentido, la orden de primera instancia resulta acorde con los deberes del Estado de proteger el derecho a la vida de los ciudadanos, pues teniendo en cuenta los antecedentes de amenazas y atentados que ha sufrido el actor, sumado a que es un hecho notorio que en la actualidad se han presentado múltiples crímenes contra miembros de sindicatos y defensores de derechos humanos, se hace necesario confirmar el fallo de primera instancia.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1066 DE 2015 / DECRETO 567 DE 2016

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C.; tres (3) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 20001-23-33-000-2017-00234-01(AC)

Actor: JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ Demandado: UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN, UNP Decide la Sala la impugnación presentada por la parte accionante en contra del fallo de 8 de junio de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que amparó de manera transitoria los derechos fundamentales del actor.

I. ANTECEDENTES 1.1. La tutela El señor JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ, en nombre propio, el 5 de junio de 2017, ejerció acción de tutela contra la Unidad Nacional de Protección – UNP , con el fin de que se les protejan sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la asociación sindical, a la vida y a la seguridad personal. 1.2. Hechos La solicitud de amparo se fundó en los siguientes supuestos fácticos: El actor es presidente de la organización sindical SINTRADRUMMOND

NACIONAL.

Con motivo de varias denuncias presentadas ante la Fiscalía General de la Nación, la Defensoría del Pueblo y el Ministerio del Interior, por amenazas, actos de terrorismo y atentados sufridos en su contra, en el año 2015 la Unidad Nacional de Protección le asignó al actor, como medidas de seguridad, 1 medio de comunicación, 1 chaleco blindado y 1 hombre de protección.

Mediante la Resolución No. 1416 de 2017 del 8 de marzo de 2017 la Unidad Nacional de Protección suspendió y finalizó las medidas de protección del señor JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ, con base en la recomendación hecha por el “Comité de Evaluación de Riesgo y Recomendación de Medidas – CERREM”1. En criterio del actor esta suspensión se dio pese a que el actor ha sufrido contantes amenazas su vida y la de su familia. Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición, que fue despachado desfavorablemente mediante la Resolución No. 2833 de 16 de mayo de 2017. Indicó que el 24 de mayo de 2017 “fue dejado por debajo de la puerta de nuestra organización sindical SINTRADRUMMOND NACIONAL un sufragio que decía; “HERMANOS: ninguno de nosotros vive para sí mismo, si no muere para sí mismo. Si vivimos, para el señor vivimos y si morimos para el señor morimos “que traía consigo una bala de arma de fuego”” . Frente a estos hechos, el actor y sus compañeros afectados, interpusieron nueva denuncia ante la Fiscalía General de la Nación. 1.3. Pretensiones de la solicitud de amparo 1 Dicho comité se reunió con ocasión de la revisión anual que la Unidad Nacional de Protección debe realizar a cada sujeto beneficiario de las medidas de seguridad prestadas por esa entidad. Como pretensiones de la solicitud de amparo presentó las siguientes: “PRIMERO: Solicito la protección inmediata a sus (SIC) derechos fundamentales a la IGUALDAD ANTE LA LEY, A LA ASOCIACIÓN

SINDICAL, A LA DIGNIDAD HUMANA, A LA VIDA Y LA SEGURIDAD PERSONAL los cuales vienen siendo vulnerados por la (UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN), representada por el señor DIEGO FERNANDO MORA ARANGO o por quien haga sus veces y el MINISTERIO DEL INTERIOR con domicilio principal en la ciudad de Bogotá, y por lo tanto disponga lo pertinente, a fin de que la precitada

entidad RESTABLEZCA INMEDIATAMENTE LAS MEDIDAS DE

SEGURIDAD NECESARIAS ES DECIR; (01 MEDIO DE

COMUNICACIÓN, (01 CHALECO BLINDADO, (01) HOMBRE DE

PROTECCIÓN.

SEGUNDO: A su vez solicito su señoría se asigne un (01) vehículo blindado al señor GONZÁLEZ DÍAZ (SIC) con el fin de proteger mi integridad personal y de su familia.” 1.4. Trámite Con auto del 8 de junio de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda constitucional y dispuso notificar, a la Nación - Ministerio del Interior y al Director de la Unidad Nacional de Protección (folios. 101-105).

Adicionalmente, decretó como medida provisional, la solicitada por el señor JORGE LUÍS GONZÁLEZ DÍAZ y ordenó a la Unidad Nacional de Protección, restablecerle las medidas de seguridad, por cuanto en el expediente obran pruebas de nuevas amenazas presentadas con posterioridad de los actos administrativos mediante los cuales retiró el esquema de seguridad con que contaba el actor. 1.5. Contestaciones 1.5.1. La Unidad Nacional de Protección

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la Unidad Nacional de Protección, solicitó que se declare la improcedencia de la acción o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la tutela. Al respecto, señaló que el actor cuenta con las vías jurisdiccionales pertinentes para controvertir el acto que finalizó sus medidas de seguridad. Que esa entidad no vulneró los derechos fundamentales del actor, por cuanto esa determinación se tomó, en adopción de las recomendaciones de los órganos interinstitucionales que evaluaron el riesgo del tutelante. Indicó que al actor se le han realizado cuatro estudios de riesgo, que el último de estos se hizo en el 2017 y arrojó como resultado la siguiente conclusión: “Se determina el nivel de riesgo como ordinario, de acuerdo a lo expuesto por el analista respecto que el evaluado manifestó que, en febrero de 2016, el grupo sindical recibió un sufragio manchado con sangre, adujo que el 20 de octubre de 2016, un miembro de otro sindicato recibió varios mensajes de texto, donde desconocidos lo amenazaron e intimidaron, por último reporta como antecedente, que el 11 de septiembre de 2016, fue asesinado en Chiriguaná, Cesar, Néstor Iván Martínez, miembro del congreso de los pueblos. Las autoridades competentes no tienen registro de amenazas directas vinculadas con el evaluado.” Conforme a lo anterior se determinó que el nivel de riesgo del accionante pasó de ser “extraordinario” a “ordinario”, por lo que según el artículo 4.4.2 del Decreto 1066 de 2015 el tutelante no amerita medidas especiales de protección.

Indicó que los hechos sobrevinientes que no han sido valorados pueden ser revaluados a solicitud del actor de conformidad con el parágrafo 2 del artículo 2.4.1.2.40 del Decreto 1066 de 2015 que dispone: “El nivel de riesgo de las personas que hacen parte del Programa del Protección será revaluado una vez al año, o antes si existen nuevos hechos que puedan generar una variación del riesgo.” Concluyó, que la acción de tutela no es el mecanismo pertinente para que el señor González Díaz solicite las medidas de protección. 1.5.2 El Ministerio del Interior La Directora de Derechos Humanos del Ministerio del Interior, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto esa entidad no puede jurídicamente restablecer las medidas de seguridad del señor JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ. 1.6. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 15 de junio de 2017, resolvió: “PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales reclamados por el señor JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ; en consecuencia, ORDÉNESE al Director de la Unidad Nacional de Protección – UNP, que en el término de 48 horas contados a partir de la notificación de la presente providencia, teniendo en cuenta la normatividad y el procedimiento respectivo, evalúen de nuevo los factores de riesgo y reales amenazas actualmente existentes contra la vida e integridad personal del señor JORGE LUÍS GONZÁLEZ DÍAZ, a efectos de implementar cuanto antes las medidas de seguridad que su situación amerite

SEGUNDO: MANTENER el decreto de la medida provisional ordenada a través de auto de fecha 8 de junio de 2017, hasta tanto la Unidad encargada realice la evaluación de los factores de riesgos y amenazas que actualmente expone la accionante”.

Como fundamento de su decisión, expuso que en el expediente obran pruebas que acreditan la existencia de nuevas amenazas que recaen sobre el actor las cuales no fueron evaluadas en su momento por la Unidad Nacional de Protección y que ameritan que se produzca una reevaluación de riesgo. Igualmente, indicó que por razones de cautela se mantendrá el decreto de la medida provisional ordenada en el auto admisorio de la presente tutela, hasta tanto la Unidad accionada realice la evaluación de los nuevos factores de riesgo a los que está sometido el actor. 1.7. La impugnación La apoderada de la accionada presentó escrito de impugnación, en donde indicó que el juez de primera instancia, usurpó la competencia administrativa otorgada por la ley al comité de evaluación del riesgo y recomendación de medidas – CERREM-, pues dejó sin efecto la Resolución No. 1416 de 2017 “la cual fue adoptada en estricta sujeción al marco legal del programa de protección que lidera la Unidad Nacional de Protección (…) creando tácitamente una nueva instancia de revisión de las actuaciones de la Unidad Nacional de Protección y en esa medida genera inseguridad jurídica en las decisiones que adopta esta entidad”. Señaló que esa entidad debe realizar cada año un nuevo estudio de nivel de riesgo, para ajustar las medidas de protección que presta o finalizarlas como

sucedió en el caso del tutelante, sin embargo el juez constitucional de primera instancia asumió que las circunstancia que originaron el nivel de riesgo extraordinario aún persiste, “inmiscuyéndose” en la competencia de las autoridades encargadas de analizar el tema. Reiteró, que el Tribunal Administrativo del Cesar usurpó la competencia administrativa de la Unidad Nacional de Protección, pues desconoció que la acción de tutela es un mecanismo residual y que si el actor pretende que se le restablezcan las medidas de seguridad debe agotar el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015, en donde puede solicitar una nueva evaluación de su nivel de riesgo. Finalmente, señaló que se está vulnerando el derecho a la igualdad de los beneficiarios del programa de protección, que se encuentran en la misma situación del tutelante, pues quienes presentan hechos sobrevinientes que no fueron analizados en los respectivos estudios de nivel de riesgo, solicitan la revaluación con sujeción a lo establecido en el Decreto 1066 de 2015.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación de la tutela instaurada por la parte accionante, de conformidad con lo establecido en el artículo 2.2.3.1.2.4., del Decreto 1069 de 2015, y por el Decreto 2591 de 1991, en consonancia con el Acuerdo No. 55 de 2003, emanado de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, modificar o revocar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar, por medio de la cual se ampararon

los derechos fundamentales del actor. 2.3. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. La jurisprudencia constitucional de manera enfática y uniforme ha señalado que la acción de amparo fue instituida como un instrumento de defensa judicial de los derechos fundamentales, dotada de un carácter subsidiario y residual. Lo anterior implica que su ejercicio solo es procedente de manera supletiva, es decir, cuando no sea posible acudir a otro medio de defensa, salvo que se promueva para precaver la ocurrencia de un perjuicio irremediable2. 2.4. Del derecho a la vida y la seguridad personal Como desarrollo y derivación del deber de las autoridades de proteger el derecho a la vida, la jurisprudencia constitucional ha señalado que dentro de los fines del Estado están el de asegurar una convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, para que los habitantes del territorio puedan mantenerse vivos y además para que puedan llevar una vida humanamente tranquila, libre de amenazas y de zozobras exorbitantes, y preservada frente a riesgos insoportables, este deber de prestar seguridad personal depende de que las entidades encargadas, en este caso la UNP, identifiquen y verifiquen las condiciones de la persona y adopten medidas que se ajusten a tales circunstancias. Sobre el punto, la Corte Constitucional identificó en la sentencia T-719/033 una

serie de obligaciones que debe verificar el Estado para proteger efectivamente el derecho a la seguridad personal. Estas son: “1. La obligación de identificar el riesgo extraordinario que se cierne sobre una persona, una familia o un grupo de personas, así como la de advertir oportuna y claramente sobre su existencia a los afectados. Por eso, no siempre es necesario que la protección sea solicitada por el interesado.

2. La obligación de valorar, con base en un estudio cuidadoso de cada situación individual, la existencia, las características (especificidad, carácter individualizable, concreción, etc.) y el origen o fuente del riesgo que se ha identificado.

3. La obligación de definir oportunamente las medidas y medios de protección específicos, adecuados y suficientes para evitar que el riesgo extraordinario identificado se materialice.

4. La obligación de asignar tales medios y adoptar dichas medidas, también de manera oportuna y en forma ajustada a las circunstancias de cada caso, en forma tal que la protección sea eficaz.

5. La obligación de evaluar periódicamente la evolución del riesgo extraordinario, y de tomar las decisiones correspondientes para responder a dicha evolución.

6. La obligación de dar una respuesta efectiva ante signos de concreción o realización del riesgo extraordinario, y de adoptar acciones específicas para mitigarlo o paliar sus efectos. 2 Ver, entre otras, las sentencias de la corte constitucional SU-037 de 2009 y T-764 de 2010. 3 Corte Constitucional. Sentencia T-719 de 2003, Magistrado Ponente: Manuel José Cepeda

Espinosa.

7. La prohibición de que la Administración adopte decisiones que creen un

riesgo extraordinario para las personas en razón de sus circunstancias, con el consecuente deber de amparo a los afectados”. Con el fin de establecer los niveles de riesgo a los que se encuentran sometidas las personas amenazadas, y las medidas que se deben adoptar para su protección, existe un procedimiento administrativo en el Decreto 1066 de 2015 adicionado y modificado por el Decreto 567 de 2016. 2.5. Caso concreto En el caso sub examine el actor aseguró que sus derechos fundamentales a la igualdad, a la dignidad humana, a la asociación sindical a la vida y a la seguridad personal, fueron vulnerados por la Unidad Nacional de Protección con la determinación de suspenderle las medidas de protección que tenía asignada. El Tribunal amparó los derechos fundamentales del tutelante quien funge como presidente del Sindicato SINTRADRUMMONT y ordenó a la Unidad Nacional de Protección que evalúe de nuevo las amenazas existentes contra el actor, y además dispuso que se mantuviera el esquema de seguridad hasta que se realice la mencionada reevaluación. Lo anterior, por cuanto en el expediente de tutela obran pruebas que acreditan la existencia de nuevas amenazas contra la vida

señor JORGE LUIS GONZÁLEZ DÍAZ.

La Unidad Nacional de Protección impugnó la anterior decisión y expuso que el juez constitucional extralimitó su competencia al dejar sin efectos “las Resoluciones” que pusieron fin a las medidas de seguridad con las que contaba el tutelante, con lo cual desconoció que la acción de tutela es un mecanismo residual, pues si el actor pretendía que se le restablecieran sus medidas de

seguridad, debió agotar el procedimiento establecido en el Decreto 1066 de 2015 y solicitar las reevaluación de sus circunstancias particulares. A juicio de la Sección Quinta del Consejo de Estado debe confirmarse la sentencia que amparó los derechos fundamentales de la parte actora, por las razones que pasan a explicarse: Lo primero porque, no es cierto que el “a quo”, esté extralimitando la competencia del juez constitucional, al dejar sin efectos “los actos administrativos que suspendieron las medidas de seguridad del actor”, porque la sentencia impugnada no cuestionó dichos trámites administrativos, ni el trámite adelantado para su expedición. En efecto, revisada la decisión impugnada, se concluye que la determinación tomada se fundó en las pruebas que obran en el expediente, según las cuales la vida del actor está en riesgo, tesis que prohíja esta Sala y en las que se lee: i) El “comunicado a la opinión pública” de las Autodefensas Gaitanistas de Colombia en el que se señaló lo siguiente: “LA ÚNICA FORMA DE ACABAR CON TODAS ESAS PLAGAS Y RATAS ES EXTERMINANDOLAS Les vamos a demostrar que si existimos, les prometemos perros hijueputas Tortura y muerte; se les hará saber quién manda en este país. Declaramos objetivo militar a todas las organizaciones de Derechos humanos, Sindicalistas, reclamantes de tierras, defensores de presos de las FARC y ELN, lo que hacen informes de derechos humanos, miembros de las organizaciones políticas de las FARC, congreso de los pueblos, unión patriótica, marcha patriótica.

Muerte a todas esas gonorreas sapos (…)4 que están fomentando y apoyando el crecimiento de la violencia. Les informamos que a partir de la fecha son declarados objetivo militar.

MUERTE A TODOS ESTOS (…)5

¡¡ AGC PRESENTE!!

MAYO 2017” ii) Sufragio dirigido a los señores JORGE LUÍS GONZÁLES DÍAZ y Alfredo Moreno, en donde se señala lo siguiente: Hermanos: Ninguno de nosotros vive para sí mismo, ni muere para si mismo. Si vivimos, para el señor vivimos; y si morimos para el Señor morimos. Por lo tanto, ya sea que estemos vivos o que hayamos muerto, somos del señor: Porque Cristo murió y resucitó para ser Señor de vivos y muertos. Pero tú ¿por qué juzgas mal a tu hermano? ¿Por qué lo desprecias? Todos vamos a comparecer ante el tribunal de Dios.

Como dice la Escritura: Juro por mí mismo, dice el Señor, que todos doblarán la rodilla ante mí y todos reconocerán públicamente que yo soy Dios hacemos llegar a todos ustedes nuestro más sentido pésame por la partida de este ser querido a la casa del padre. Que nuestra oración y compañía espiritual les de fuerza y ánimo para superar este momento de dolo; por el fallecimiento de JORGE GONZÁLEZ Y ALFREDO MORENO “sapos” regalados a la empresa drummond se mueren “sapos”.

La Sala debe Destacar que el anterior mensaje traía una bala de arma de fuego pegada con cinta, según lo adujo el tutelante, además se resalta que las amenazas transcritas se conocieron luego de la expedición de las resoluciones

que levantaron las medidas de seguridad del tutelante6. De acuerdo con lo expuesto, puede reiterarse que en el presente caso el Tribunal no estudió la legalidad de las resoluciones con las cuales se le puso fin a las medidas de seguridad con las que contaba el señor JORGE LUÍS GONZÁLEZ DÍAZ, si no que en aras de proteger su derecho a la vida, se dispuso que la Unidad Nacional de Protección i) evalúe las nuevas amenazas en contra de su vida obrantes en este expediente, y ii) ordenó mantener sus medidas de seguridad hasta que se surta dicho trámite. Debe aclararse, que si bien el fallo de primera instancia ordena mantener las medidas de seguridad del tutelante, esta decisión fue adoptada desde la admisión de la demanda, y en el fallo cuestionado se mantuvo, pero de manera transitoria, pues se indica que se deberán mantener hasta que se haga un nuevo estudio de seguridad. Argumento que sirve para desestimar los fundamentos de la apelación, 4 Este punto de la trascripción se refiere a palabras insultantes y groseras 5 Este punto de la trascripción se refiere a palabras insultantes y groseras 6 Lo que significa que la última evaluación del riesgo, que dio lugar al levantamiento de las medidas de protección, no contemplaron las amenazas que en la actualidad se ciernen sobre el demandante. pues contrario a desconocer las facultades del accionado, pero en procura de proteger la vida del actor se restablecieron las medidas de seguridad a la espera de la decisión de la Unidad Nacional de Protección, y una vez concluya su valoración, será la accionada la que profiera la decisión definitiva respecto las

amenazas del tutelante. En ese sentido, la orden de primera instancia resulta acorde con los deberes del Estado de proteger el derecho a la vida de los ciudadanos, pues teniendo en cuenta los antecedentes de amenazas y atentados que ha sufrido el actor, sumado a que es un hecho notorio que en la actualidad se han presentado múltiples crímenes contra miembros de sindicatos y defensores de derechos humanos, se hace necesario confirmar el fallo de primera instancia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR el fallo dictado por el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y enviar copia de la misma al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero