CE-20001-23-33-000-2020-00306-01(AC)-2020

Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA / PANDEMIA /

COVID 19 / SOLICITUD DE AYUDA HUMANITARIA DE EMERGENCIA / CONDICIÓN DE DESPLAZADO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE PETICIÓN - Por ausencia de respuesta / PRESUNCIÓN DE VERACIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA - Aplicación [L]a Sala abordará el estudio de la pretensión orientada a que el juez de tutela acceda al reconocimiento y pago de la ayuda humanitaria de emergencia y a la indemnización administrativa en favor del señor del accionante, cuya solicitud elevó a la UARIV en petición radicada electrónicamente el 8 de abril de 2020 (…) La Sala observa que la parte actora allegó junto con el escrito de tutela prueba de la radicación de la petición de 8 de abril de 2020 en la que solicitó el reconocimiento de la ayuda humanitaria de emergencia y la indemnización por vía administrativa (…) Dicha petición, según afirmó el accionante, no ha sido resuelta y teniendo en cuenta que la UARIV no presentó informe de contestación a la acción de tutela, la Sala, en aplicación de la presunción de veracidad (Decreto 2591 de 1991, art. 20), dará por cierto lo relativo a la falta de respuesta a su petición, por lo que resulta necesaria la intervención de juez constitucional para salvaguardar el derecho fundamental de petición del actor.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 20

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Bogotá D.C., tres (3) de septiembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 20001-23-33-000-2020-00306-01(AC)

Actor: ELFIDO CALDERÓN PEÑUELA

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA Y UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y LA REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS (UARIV) Temas: Tutela contra autoridad administrativa. Ayuda humanitaria de emergencia e indemnización por vía administrativa para población desplazada y derecho de petición. Revoca decisión que niega las pretensiones. Ampara el derecho de petición y declara improcedente respecto de las demás pretensiones SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación promovida por el actor, contra la sentencia de 17 de junio de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción de tutela de la referencia, que negó las pretensiones de la solicitud.

I. ANTECEDENTES

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela

1. Hechos Del escrito de tutela se pueden extraer los siguientes hechos relevantes:

El accionante manifestó que, por cuenta del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020 en todo el territorio, con ocasión de la pandemia por el COVID-19, tanto él como su núcleo familiar se encuentran confinados en su vivienda, sin poder trabajar. Aseguró que durante los 50 días que han transcurrido desde que inició la cuarentena no ha contado con alimentos ni recursos para pagar los servicios públicos o adquirir medicamentos, por lo que considera que se encuentra en estado de indefensión, a lo que agregó que tiene la condición de víctima de la violencia. Señaló que a pesar de que otras familias colombianas han recibido asistencia a través de los programas de Familias en Acción, Colombia Mayor, Jóvenes en Acción, Ingreso Solidario o, inclusive de la devolución del Impuesto sobre las Ventas (IVA), dichos programas no cobijan a la población en situación de desplazamiento forzado, con lo cual se desconocen los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud y a la educación, así como el principio de solidaridad. Sostuvo que junto con su núcleo familiar son desplazados por la violencia y que actualmente no han recibido ninguna ayuda humanitaria de emergencia por parte de la Unidad para la Atención y la Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a pesar de que dicha entidad en los meses de marzo y abril del 2020 ha realizado 43.647 giros de atención humanitaria por valor de treinta y un mil quinientos millones de pesos para las familias víctimas de desplazamiento forzado con

carencias de subsistencia mínima, a los que considera tienen derecho, por lo que al no acceder a ellos es clara la situación de discriminación en la que se encuentra. Por último, refirió que el 8 de abril de 2020 presentó una solicitud al Presidente de la República y al Director de la UARIV, con el fin de que se le concedan las ayudas humanitarias o la indemnización por vía administrativa, por ser un derecho mínimo que no puede ser desconocido ni vulnerado argumentando la falta de asignación presupuestal o capacidad institucional, petición que no ha sido resuelta.

2. Fundamentos de la acción El actor manifestó que acude al trámite de la acción de tutela en ejercicio del mecanismo de tutela judicial efectiva de conformidad con lo establecido en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José), con el fin de que se garanticen los derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación, así como el principio de solidaridad, los cuales resultan vulnerados por parte de las autoridades demandadas al no suministrarle la ayuda humanitaria de emergencia y la indemnización por vía administrativa, para atender sus necesidades básicas durante la pandemia por el COVID-19, a pesar de que es víctima de la violencia.

Aseveró que “no existen mecanismos idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales de la población desplazada”, por lo que la acción de tutela resulta procedente para evitar la configuración de un perjuicio irremediable. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela Así mismo, hizo referencia a las sentencias T-211 de 2019, T-004 de 2018, T-196 de 2017 y SU-655 de 2017 de la Corte Constitucional, en las que se precisan los requisitos de procedencia de la acción de tutela para la protección de los derechos fundamentales de la población desplazada.

3. Pretensiones El demandante formuló en el escrito de tutela las siguientes: “PRIMERO PRETENDO CON ESTA ACCION DE tutela como mecanismo excepcional, transitorio para evitar un perjuicio irremediables “o nos mata el coronavirus o nos morimos de hambres o me aplican el artículo 368 del código penal, y me ponen preso violando la sentencia C-248/19 que Declarar INEXEQUIBLE el artículo 370 de la Ley 599 de 2000, donde este artículo es una contravención y no un delito al no cumplir, con lo establecido en el artículo 9 del código penal , que establece para que una conducta sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y culpable”, (…) SEGUNDO Que se inaplique la resolución Nº 1049, del 15 de marzo del 2019 y los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011,y CONFORME AL ARTICULO 4 DE LA CONSTITUCION Y EL ARTICULO 20 DE LA LEY 393 DE

1997 Y LAS sentencia T-377 del 2017 , SU-254/2013, T-725/11 T-347/18, T054/17 T-142/17 T-419/19,T-004/18 ,T-702/12 ,T-218/14 ,T-044/10, Sentencia T-211/19, T-083/17,T-377/17 T-564/16,T-142/17,. C-099/13, SU648/17 me sea otorgada la ayuda humanitaria, en sus diferentes componentes y etapas, la

indemnización ADMINISTRATIVA, SIN IMPORTAR QUE NO TENGA LOS 74

AÑOS DE EDAD, Y GARANTIZANDOME EL DERECHO DE IGUALDAD ANTE

LA LEY DE VICTIMA (…) TERCERO Que el juez constitucional de conformidad con el artículo 10 de la ley 1437 del 2011, haga extensiva la sentencia T-377 DEL 2017, donde la Corte desde hace una década la jurisprudencia constitucional ha sido concluyente al afirmar que “la ayuda humanitaria no puede estar sujeta a un plazo fijo inexorable”. fundada en requisitos inexistentes en la ley y contrarios a

la Constitución, Y ORDENE AL PRESIDENTE DE COLOMBIA Y AL

DIRECTOR DE LAS VICTIMAS, A QUE PRESENTES LOS FUNDAMENTO

CONSTITUCIONALES Y LEGALES, PARA ABSTENERSE DE DARME LAS

AYUDA HUMANITARIA, O EN SU DEFECTO LA INDEMNIZACION.

CUARTO Que de Conformidad con, los artículos 1,2,13, 20, 23, 40, 93, 94 de la constitución y las leyes, 1448 del 2011, ley 387 de 1997, sentencia T-377 del

2017 , SU-254/2013, T-725/11 T-347/18, T-054/17 T-142/17 T-419/19,T-004/18 ,T-702/12 ,T-218/14 ,T-044/10, Sentencia T-211/19, T-083/17,T-377/17, T564/16,T-142/17, C-099/13, SU648/17 y a los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011, especialmente lo dispuesto en los artículos 63 a 65 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, Y ORDENE AL PRESIDENTE DE COLOMBIA Y

AL DIRECTOR DE LAS VICTIMAS, A QUE PRESENTES LOS FUNDAMENTO

CONSTITUCIONALES Y LEGALES, PARA ABSTENERSE DE DARME LAS

AYUDA HUMANITARIA, O EN SU DEFECTO LA INDEMNIZACION.

QUINTO Que [se declare] procedente esta acción de tutela debido que no hemos superado el estado de indefensión, ni el estado de cosas inconstitucional establecido en la SENTENCIA T-025 DEL 2004 ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Evolución jurisprudencial ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL-Factores que lo determinan Dentro de los factores valorados por la Corte para definir si existe un estado de cosas inconstitucional, 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela

cabe destacar los siguientes: (i) la vulneración masiva y generalizada de varios derechos constitucionales que afecta a un número significativo de personas; (ii) la prolongada omisión de las autoridades en el cumplimiento de sus obligaciones para garantizar los derechos; (ii) la adopción de prácticas inconstitucionales, como la incorporación de la acción de tutela como parte del procedimiento para garantizar el derecho conculcado; (iii) la no expedición de medidas legislativas, administrativas o presupuestales necesarias para evitar la vulneración de los derechos. (iv) la existencia de un problema social cuya solución compromete la intervención de varias entidades, requiere la adopción de un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante; (v) si todas las personas afectadas por el mismo problema acudieran a la acción de tutela para obtener la protección de sus derechos, se produciría una mayor congestión

judicial. ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION

DESPLAZADA-Elementos/ESTADO DE COSAS INCONSTITUCIONAL EN LA POBLACION DESPLAZADA-Declaración formal QUINTO que el magistrado ponente ordene al presidente de Colombia o quien haga sus veces, aumentar la partida presupuestal, para que se destine a darle ayudas humanitarias para incrementar las partida presupuestales para destinarla a la ayudas humanitaria y a las indemnizaciones, y así evitar las violación de mis derechos fundamentales a la igualdad ante la ley, debido que actualmente solo le están indemnizando a las personas de la tercera edad, discapacitados, entre otro, donde todos somos desplazado por la violencia y

tenemos los mismos derechos y garantías judiciales, además señor magistrados, esto dinero lo otorgan por salarios mínimos, mensuales vigentes, y entre mas se demoren para pagar la indemnización mas caro le sale al gobierno nacional año por años debido que el salarios mínimos mensuales aumentan y la sala mas caro al estado, que envés de invertir tanto en pavimento y en obras inconclusa, donde ahí lo que hay es un foque de corrupción, hay mas presupuesto, y como en la indemnización, no hay serrucho, el presupuesto es mínimos, señor magistrado hoy 14 de mayo del 2020, la unidad de victima dijo que hay 27 mil millones de pesos en el cesar para indemnizar a muchos desplazados de la tercera edad, pero como yo no soy de la tercera edad, o no soy discapacitado, para mi no hay indemnización y como tengo mas de 10 años de ser desplazados ya me quitaron de forma unilateral las ayudas humanitaria y estoy en cuarentena en cerrado en mi casa y si violo la cuarentena me ponen preso según el articulo 368 del código penal. SEXTO QUE EL MAGISTRADO PONENTE, ordene al presidente de Colombia y al director nacional de las víctima, a garantizarme una tutela judicial efectiva, a la vida a la salud, a la dignidad humana, al mínimo vital de subsistencias, a los principio de solidaridad, e igualdad, a los principios de confianza legitima buena fe acto propio de legalidad debido proceso de derecho a la defensa, y me otorguen las ayudas humanitaria y me realicen una justa indemnización conformen, a los tratados y convenios internacionales como es la convención

americana de derechos humanos, que conforme al artículo 93 de la constitución son incorporado en ellas como son los artículos, 8, 10, 17, 18, 19, 24, 25 que hacen parte de la constitución de Colombia el articulo 8. Garantías Judiciales (…) SÉPTIMO Que el magistrado ponente ordene al presidente Iván Duque ha excluir del decreto presidencia 636 del 2020 la sanción penal establecida en el artículo 368 del código penal conforme lo establecido en la sentencia C-248 DEL 2019 que Declarar INEXEQUIBLE el artículo 370 de la Ley 599 de 2000, código penal, DEBIDO que el incumplimiento de una medida sanitaria aplica es el código de policía como una contravención y no como un delito al no cumplir, con lo establecido en el artículo 9 del código penal, que establece para que una conducta sea punible se requiere que sea típica, antijurídica y culpable.

OCTAVO QUE EL MAGISTRADO ORDENE AL DIRECTOR DE LAS

VICTIMAS A CONSIGNARME MI AYUDAS HUMANITARIA Y LA

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela

INDEMNIZACION A MI CUENTA DE AHORRO DEL BANCO DE BOGOTA

CUENTA No 288036635.

NOVENO Como pretensión excepcional solicito al señor presidente Iván duque y al director de las victimas a realizarle el pago de la indemnización a nuestro

presidente de la asociación nacional de desplazados unidos de Colombia Melkis kammerer identificado con la cedula de ciudadanía No 77.027.967 cel. 3205241038 dirección de la oficina cra 14 No 17-33 Valledupar, el también es desplazado y lleva más de 7 años solicitando la indemnización debido que con ese dinero es para mejorar la prestación del servicio a la población desplazadas del Cesar, la Guajira, y Bolívar”.

4. Pruebas relevantes Con la solicitud de amparo el actor allegó los siguientes documentos:  Copia de la petición de fecha 8 de abril de 2020, dirigida al Presidente de la República y al Director de la UARIV  Copia del comprobante de radicación de la petición bajo el Nº 2020130307212 en el aplicativo de recepción de Peticiones, Quejas y Reclamos de la UARIV.

5. Trámite procesal Por auto de 4 de junio de 2020, el juez constitucional de primera instancia admitió la acción de tutela y ordenó notificar al demandante y a las autoridades demandadas. En el mismo auto resolvió negar la medida provisional solicitada consistente en que se ordene a los accionados que concedan las ayudas humanitarias, tanto para él como para su núcleo familiar, así como la indemnización administrativa correspondiente, al considerar que no se aportaron pruebas que hagan manifiesta la violación de los derechos fundamentales del demandante.

La Secretaría General del Tribunal Administrativo del Cesar libró los oficios de notificación que fueron remitidos a las partes mediante correo electrónico de 4 de junio de 2020.

6. Oposición

6.1. Respuesta del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República En memorial allegado el 28 de febrero de 2020, la asesora de la entidad solicitó que se desvincule del tramite de tutela y al Presidente de la República, al considerar que se configuró la falta de legitimación en la causa por pasiva. En subsidio, pidió que se declare improcedente el amparo solicitado, porque no existe ningún hecho u omisión atribuible al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y/o al Presidente de la República, respecto de los cuales pueda predicarse una afectación de los derechos fundamentales invocados. Señaló que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y el Presidente de la República, “i) No representan a la Nación para efectos de la acción de tutela de la referencia, (ii) no tienen funciones que se relacionen con la entrega de subsidios, ayudas y/o inclusión en programas sociales, máxime cuando 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela no tienen a su cargo NINGÚN programa social ni mucho menos alguno derivado del Covid-19 y (iii) no tienen competencia para referentes al pago o tramite de indemnizaciones por hechos victimizantes y iv) no tienen competencias y/o facultades para hacer la entrega de ayudas de ningún tipo a las personas presuntamente afectadas por la crisis del Covid-19 (…)”.

Indicó que la acción de tutela es improcedente, en tanto el Gobierno Nacional no

ha vulnerado ningún derecho del accionante y dentro de sus competencias, ha tomado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria mundial por la propagación del COVID-19. Enseguida procedió a exponer cuáles han sido los actos administrativos y las políticas públicas adoptadas en el marco de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado por la pandemia. De conformidad con dichas medidas, insistió en que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados “puesto que (i) no es un hecho notorio la presunta afectación a los derechos fundamentales, (ii) el accionante no probó la presunta afectación a los derechos fundamentales, carga que en virtud del artículo 167 del Código General del Proceso se encontraba en cabeza del accionante, (iii) el Gobierno Nacional ha sido claro al indicar que mientras dure el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica se garantizará el acceso de los Colombianos a los servicios públicos”. Agregó que el Departamento Administrativo de la Presidencia y el Presidente de la República no tienen funciones para “incluir, excluir y/o proferir certificación de ningún programa social, máxime cuando no tienen ningún programa a su cargo, así como tampoco tienen funciones para entregar ayudas de cualquier tipo”. 6.2. La UARIV, guardó silencio aun cuando fue debidamente notificada1.

7. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 17 de junio de 2020, negó las pretensiones formuladas en el escrito de tutela, al considerar que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante.

Señaló que al actor le asiste el deber de iniciar el trámite administrativo

correspondiente para que la UARIV valore su situación mediante el respectivo proceso de caracterización y, de esta manera, determine si tiene derecho a las ayudas humanitarias y/o a la reparación administrativa pretendida, lo cual es una obligación que debe cumplir. Por lo anterior, sostuvo que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para reemplazar los procedimientos consagrados en la legislación vigente, máxime si se tiene en cuenta que no se acreditó en la presente actuación la condición de desplazado alegada, ni mucho menos la ocurrencia de perjuicio irremediable alguno, como quiera que las consecuencias de la pandemia por el COVID-19 y el confinamiento ha afectado a la población colombiana en general sin distinción alguna. Por lo anterior, resolvió negar las pretensiones de la solicitud de amparo constitucional.

8. Escrito de impugnación

1La UARIV fue notificada a los siguientes direcciones de correo electrónico: notificaciones.juridicauariv@unidadvictimas.gov.co y ramon.rodriguez@unidadvictimas.gov.co. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, el accionante, mediante apoderado judicial, manifestó que impugnaba la decisión de primera instancia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 32

del Decreto 2591 de 1991 y 25 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de impugnación.

2. Planteamiento del problema jurídico Corresponde a la Sala establecer si la sentencia emanada del Tribunal Administrativo del Cesar se debe confirmar, o en su lugar, si se debe acceder a la protección constitucional solicitada, en tanto las autoridades demandadas vulneraron los derechos fundamentales invocados por el actor, al no otorgarle ayuda humanitaria de emergencia durante la pandemia por el COVID-19, ni la indemnización administrativa a la que considera tener derecho por su condición de desplazado de la violencia.

3. Generalidades de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. Destaca esa disposición que dicha solicitud de amparo, “solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.” Dada su naturaleza subsidiaria, esta acción sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial para amparar los derechos fundamentales invocados o, en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección.

A su turno, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 establece que la acción de tutela es improcedente cuando existen otros medios de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, en los siguientes términos: “(..) La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante”.

Tanto la Constitución Política como el Decreto 2591 de 1991, dan la posibilidad al juez de tutela de valorar las circunstancias particulares de cada caso y determinar si la acción de tutela es procedente o, si por el contrario, existen otros medios jurídicos que permiten satisfacer los derechos fundamentales del actor. Siguiendo estos parámetros, la jurisprudencia constitucional ha extendido los efectos del requisito de subsidiariedad, al considerar que el sólo hecho de que existan otros medios de defensa judicial, no hace que automáticamente la acción 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela de tutela se torne improcedente, ya que bajo ciertas circunstancias el carácter subsidiario y residual de la misma puede llegar a tener algunas excepciones. Así

lo precisó la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencia SU-263 de 2015: “(i) Cuando los medios ordinarios de defensa judicial no son lo suficientemente idóneos y eficaces para proteger los derechos presuntamente conculcados; (ii) Aun cuando tales medios de defensa judicial sean idóneos, de no concederse la tutela como mecanismo transitorio de protección, se produciría un perjuicio irremediable a los derechos fundamentales. (iii) Cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional (personas de la tercera edad, personas discapacitadas, mujeres cabeza de familia, población desplazada, niños y niñas, etc.), y por tanto su situación requiere de particular consideración por parte del juez de tutela." (Negrilla por fuera del texto) De esta forma, el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela ha servido para restringir su procedencia, como quiera que el sistema judicial permite a las personas valerse de diversas acciones ordinarias y extraordinarias que pueden ser eficaces para la defensa de sus derechos, ya que si bien, la regla de la subsidiariedad debe aplicarse de forma general para determinar la procedencia de la acción de tutela, el juez constitucional puede llegar a intervenir en algunos casos en los que se demuestre que no existe otro medio de defensa judicial o que a pesar de existir no es idóneo ni eficaz, cuando se pretenda evitar un perjuicio irremediable o cuando el accionante es un sujeto de especial protección constitucional, lo anterior, teniendo en cuenta que la finalidad de la acción de amparo es la protección de los derechos fundamentales. En el ámbito del derecho administrativo en general y frente a los actos

administrativos en particular, de conformidad con lo precisado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, “la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para proteger derechos de rango constitucional o legal que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos”, toda vez que para controvertir su legalidad, el legislador estableció diferentes medios de control en la jurisdicción contencioso administrativa, que se presumen idóneos para restablecer el derecho conculcado. No obstante, la Corte Constitucional ha admitido que en los casos en que se acredite un perjuicio irremediable o que el mecanismo de defensa judicial ordinario no goza de la idoneidad requerida, se habilita al juez constitucional para estudiar el acto administrativo suspender la aplicación del acto administrativo con el fin de restablecer los derechos fundamentales vulnerados o amenazados.

4. Análisis del caso concreto 4.1. El señor Elfido Calderón Peñuela instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República y la UARIV, al considerar que vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la vida, a la salud, a la educación, así como el principio de solidaridad, al no suministrarle la ayuda humanitaria de emergencia para atender sus necesidades básicas durante la pandemia por el COVID, ni la indemnización por vía administrativa a las que considera tener derecho por ser víctima de la violencia. Aseguró que interpuso la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, pues se encuentra en estado de indefensión y, además, aún no se ha superado el estado

de cosas inconstitucionales de la población desplazada, declarado por la Corte Constitucional en la sentencia T-025 de 2004. De la lectura integral del escrito de tutela se tiene que el accionante, en síntesis, formuló pretensiones en torno a que se ordene: (i) el pago de la ayuda humanitaria de emergencia y la indemnización por vía administrativa, para lo cual pide la 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 20001-23-33-000-2020-00306-01

Demandante: Elfido Calderón Peñuela inaplicación por inconstitucionalidad de la Resolución Nº 1049 de 15 de marzo del 2019, los artículos 47 a 68 de la Ley 1448 de 2011 y los artículos 106 a 120 y demás concordantes del Decreto Reglamentario 4800 de 2011, toda vez que resultan contrarios a lo establecido en el artículo 4º de la Constitución Política, en el artículo 20 de la Ley 393 de 1997 y en lo dispuesto en la jurisprudencia de la Corte Constitucional; (ii) dejar sin efectos la sanción penal prevista en el Decreto Ordinario 636 de 2020 y (iii) el pago de la indemnización administrativa a favor del señor Melkis Kammerer, en su condición de presidente de la Asociación Nacional

de Desplazados Unidos de Colombia. Adicionalmente, en el escrito de tutela el actor relató que el 8 de abril de 2020,

elevó petición ante el Presidente de la República y la UARIV, con el fin de que le concedan la ayuda humanitaria de emergencia o la indemnización por vía administrativa. El juez constitucional de primera instancia negó las pretensiones de la acción de tutela, al considerar que el demandante tiene el deber de iniciar el trámite administrativo correspondiente para que la UARIV valore su situación mediante el respectivo proceso de caracterización y, de esta manera, determine si tiene derecho a las ayudas humanitarias y/o a la reparación administrativa pretendida, lo cual es una obligación que debe cumplir. 4.2. Descendiendo al caso concreto, la Sala, en primer lugar, se referirá a dos de las pretensiones formuladas por el accionante respecto de las cuales declarará la improcedencia de la acción de tutela. En efecto, en la solicitud el señor Calderón Peñuela solicita dejar sin efectos la sanción penal prevista en el artículo 10 del Decreto Ordinario 636 de 20202, “Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del Coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público”, acto administrativo que no fue dictado al amparo del estado de emergencia económica social y ecológica declarado por medio del Decreto 417 de 2020, sino en ejercicio de las facultades administrativas ordinarias que tiene el Gobierno Nacional, con el fin de garantizar el mantenimiento del orden público y de la salubridad pública y la protección de los ciudadanos. Por lo anterior, para la Sala es claro que el medio de control de simple nulidad sería el procedente para controvertir la legalidad de acto administrativo, en tanto

mecanismo judicial idóneo