CE-20001-23-33-000-2021-00014-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO DE PETICIÓN ANTE AUTORIDAD JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA / SOLICITUD DE CUMPLIMIENTO DE UNA NORMA / DERECHO DE PETICIÓN – Autoridad judicial no era la competente para dar respuesta a lo solicitado [S]e concluye que en la presente solicitud de amparo el accionado carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar no es la autoridad encargada de resolver la petición que presentó el accionante, con respecto al cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de 2013, puesto que el petitorio se elevó ante las entidades precitadas, por lo son ellas las realmente obligadas a pronunciarse sobre el motivo de inconformidad planteado por el recurrente, ya que fue ante aquellas que se elevó la petición por la que se reclama el amparo. Así las cosas, como en el caso en concreto la autoridad judicial accionada no es la responsable de la presunta vulneración que alega el accionante, en vista de que no es la llamada a contestar la petición que formuló en su momento el [actor], la presente acción de tutela debe rechazarse por improcedente frente a este aspecto. En ese orden de ideas, se confirmará parcialmente la sentencia del 16 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con respecto a la declaración de la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que este aspecto no fue objeto de

impugnación, y, adicionalmente, se rechazará por improcedente la acción, en lo que tiene que ver con la vulneración al derecho fundamental de petición, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-33-000-2021-00014-01(AC)

Actor: LUIS ALFREDO PINZÓN GERARDINO

Demandado: JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

JUDICIAL DE VALLEDUPAR

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

F.T: 66

Temas: Acción de tutela por presunta indebida notificación y omisión en la expedición del auto admisorio en acción de cumplimiento y falta de respuesta a derecho de petición. Improcedencia de este mecanismo ante la falta de legitimación en la causa por pasiva.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 16 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo del Cesar.

HECHOS RELEVANTES

a) Escrito de tutela El señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino afirmó que en el año 2010 el Ministerio de Educación Nacional instauró demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad simple, en contra del Acuerdo Municipal 013 de 1983, por medio del cual el Concejo Municipal de Valledupar creó la prima de antigüedad para el personal docente y administrativo de la Alcaldía de ese ente territorial. Sostuvo que el 14 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo del Cesar declaró la nulidad del acto administrativo citado, pero, a su vez, en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia dispuso seguir pagando la prima de antigüedad a las personas que ya la tenían reconocida a la fecha de ejecutoria de esa providencia, decisión que no fue recurrida por la cartera ministerial precitada. Adujo que el Ministerio referido le informó a la Alcaldía de Valledupar que no podía continuar reconociendo las primas extralegales con recursos del Sistema General de Participaciones, en virtud de lo dispuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en el Concepto 2302, por lo que dicho emolumento fue suspendido el 31 de diciembre de 2017. Indicó que presentó acción de cumplimiento en contra del Ministerio de Educación Nacional, la Alcaldía de Valledupar, la Secretaría de Educación de ese municipio y el Comité Técnico Operativo de Saneamiento de Deudas de las Entidades Territoriales Adscrito a la cartera ministerial aludida, para que se reconociera y pagara el retroactivo generado con ocasión a la suspensión de la prima de

antigüedad. Refirió que dicho trámite le correspondió, por reparto, al juez segundo administrativo del circuito judicial de Valledupar, quien al cabo de unos meses se declaró impedido para conocer el asunto, en razón a que su cónyuge se encontraba vinculada contractualmente con el municipio de Valledupar. Por consiguiente, explicó que el proceso fue remitido al juez tercero administrativo del circuito judicial de Valledupar, el cual no aceptó el impedimento manifestado por su homólogo y, en consecuencia, dispuso la devolución del expediente. b) Inconformidad Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El accionante, Luis Alfredo Pinzón Gerardino, consideró que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar vulneró su derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que la autoridad judicial accionada no ha asumido el conocimiento de la acción de cumplimiento y tampoco le ha dado a conocer el estado en que se encuentra dicho trámite, debido a que no le fue notificado el “conflicto de competencias” que se originó, situación que le impidió ejercer su derecho de contradicción. Igualmente, estimó que la Alcaldía de Valledupar transgredió su derecho fundamental de petición, al contestar desfavorablemente la solicitud que presentó, tendiente a requerir el cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de 2013, comoquiera que en su respuesta la entidad territorial expuso que la providencia referida era inconstitucional y que no la

acataba, en razón a que se encontraba en espera de que el Consejo de Estado resolviera el recurso extraordinario de revisión que se interpuso contra dicha decisión. Así mismo, manifestó su desacuerdo con la respuesta otorgada por el Ministerio de Educación Nacional frente al acatamiento de dicha normativa. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar su derecho fundamental invocado. En consecuencia, requirió lo siguiente:

1. Ordenar al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar exponer las razones por las cuales no ha avocado conocimiento de la acción de cumplimiento.

2. Requerir a los demás sujetos procesales, para que se pronuncien sobre los hechos que aquel expuso en el escrito de tutela y, así, adoptar una decisión homogénea, en la cual se tenga en cuenta lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Cesar en el ordinal tercero de la parte resolutiva de la sentencia del 14 de marzo de 2013.

3. Conminar a la Alcaldía Municipal de Valledupar para que no aplique el Concepto 2302 de 2017, al resolver la petición que elevó el accionante, en razón a que la tesis allí fijada no es vinculante, y tampoco manifieste que el ordinal tercero de la sentencia del 14 de marzo de 2013 es inconstitucional.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar El juez Víctor Ortega Villarreal indicó que en su despacho se encuentra en trámite la acción de cumplimiento radicada bajo el número 2020-00193-00, promovida por

el señor Luís Alfredo Pinzón Gerardino en contra del Ministerio de Educación Nacional, del Comité Técnico Operativo de Saneamiento de Deudas Laborales del Sector Educativo, del Ministerio de Hacienda y del municipio de Valledupar. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Indicó que el 15 de octubre de 2020 manifestó su impedimento para conocer del asunto, en razón a que su cónyuge se encontraba vinculada contractualmente con la entidad territorial señalada, disponiéndose la remisión de la acción al Juzgado Tercero Administrativo de Valledupar. Sin embargo, señaló que el 16 de diciembre de 2020 la última autoridad judicial mencionada no aceptó su impedimento, por lo que el 2 de febrero de 2021 ordenó la devolución del expediente. Por lo anterior, afirmó que el 8 de febrero de 2021 admitió la acción de cumplimiento, siendo notificada la providencia por estado a las partes. Precisado lo anterior, se opuso a las pretensiones de la tutela, al considerar que mecanismo de amparo no puede emplearse como instrumento de discusión de derechos litigiosos, así como tampoco para reemplazar la decisión que se profirió en un proceso ordinario o especial. Sobre el particular, explicó que la acción de cumplimiento a la cual hacía referencia el accionante estaba siendo tramitada con respeto de las etapas procesales que garantizaban el acceso a la administración de justicia, resultando pertinente advertir que no obraba en el expediente solicitud

de información sobre su trámite. De otra parte, expresó que carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que lo pretendido por el accionante es obtener la protección de su derecho fundamental de petición, el cual resulta improcedente si se tiene en cuenta que en el presente trámite constitucional no se vinculó como tercero o accionado al municipio de Valledupar, por lo que en ese despacho judicial no recae la competencia de dar respuesta oportuna a la petición que el accionante elevó. En ese orden de ideas, consideró que en el presente asunto no se incurrió en defecto fáctico o sustancial que justifique la procedencia de la acción de tutela. Por tanto, solicitó su desvinculación. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 16 de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo del Cesar negó la acción de tutela promovida por el señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar y decretó la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que la situación que propició la discusión expuesta en el presente trámite constitucional actualmente se encuentra subsumida en dicho fenómeno jurídico, comoquiera que el 8 de febrero de 2021 la autoridad judicial accionada admitió la acción de cumplimiento y el 9 del mismo mes y año notificó dicha decisión a las partes. IMPUGNACIÓN El señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino impugnó la sentencia de primera instancia. Al respecto, manifestó estar de acuerdo con la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado, pero aclaró que su inconformidad radica en que la

Alcaldía de Valledupar y el Ministerio de Educación Nacional vulneraron su derecho de petición, puesto que no le brindaron una respuesta favorable a la solicitud que presentó, tendiente a requerir el cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de 2013, comoquiera que sólo se limitaron a exponer que la providencia referida era inconstitucional y que Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 no la acataban, debido a que se encontraba en espera de que el Consejo de Estado resolviera el recurso extraordinario de revisión que se interpuso contra dicha decisión. CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto estipula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente pregunta: 1. ¿El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial se encuentra legitimado en la causa por pasiva para responder por la presunta vulneración del derecho de petición del accionante?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes temáticas: (I) legitimación en la causa por pasiva y (II) ausencia de legitimación en la causa por pasiva en el caso bajo estudio. Veamos:

I. Legitimación en la causa por pasiva El artículo 86 de la Constitución Política dispone que la acción de tutela se interpondrá cuando resulten amenazados o vulnerados los derechos fundamentales por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. En concordancia, el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 señala que la acción de tutela se dirigirá en contra de la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente transgredió o amenazó las garantías ius fundamentales.

Por lo anterior, aun cuando el mecanismo de amparo sea de carácter informal, esto no implica que para su trámite no deban tenerse en cuenta unos presupuestos básicos, como lo es, entre otros aspectos, la debida integración de la parte pasiva, con el fin de garantizar el debido proceso en la instancia constitucional. Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sostenido que la legitimación en la causa por pasiva hace referencia a la capacidad que tiene la entidad contra la cual se dirige la acción de tutela para ser la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental que se reclama, una vez 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 esta se encuentre acreditada en el proceso2. En esa medida, aquella se satisface con la correcta identificación de las personas o autoridades llamadas a cumplir o

cuestionar lo pretendido por el accionante. Asimismo, debe tenerse en cuenta que cuando en el trámite se concluye que el accionado no es el responsable de realizar la conducta, cuya omisión genera la violación de los derechos que se reclaman, la acción de tutela se torna improcedente, puesto que no existe un nexo de causalidad entre la afectación de los derechos del accionante y la acción u omisión del accionado, lo cual conlleva a la insatisfacción de uno de los requisitos para la procedencia de la acción de tutela, como lo es la legitimación en la causa por pasiva3.

II. Ausencia de legitimación en la causa por pasiva en el caso bajo estudio El señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino, en el escrito de tutela, afirmó que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar conculcó su derecho fundamental al debido proceso, comoquiera que la autoridad judicial accionada no ha asumido el conocimiento de la acción de cumplimiento y tampoco le ha dado a conocer el estado en que se encuentra dicho trámite, debido a que no le fue notificado el “conflicto de competencias” que se originó. Adicionalmente, señaló que tanto la Alcaldía de Valledupar como el Ministerio de Educación Nacional transgredieron su derecho fundamental de petición, al contestar desfavorablemente la solicitud que presentó, tendiente a requerir el cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de

2013. Por lo anterior, el 5 de febrero de 2021 el Tribunal Administrativo del Cesar admitió la acción de tutela en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito

Judicial de Valledupar y el 16 de febrero de 2021 profirió fallo de primera instancia, en el que negó el amparo solicitado y declaró la carencia actual de objeto por hecho superado, al considerar que el 8 de febrero de 2021 la autoridad judicial accionada admitió la acción de cumplimiento y el 9 del mismo mes y año notificó dicha decisión a las partes. El 19 de febrero de 2021 la parte accionante interpuso recurso de impugnación, en el cual manifestó estar de acuerdo con la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado, pero aclaró que su inconformidad radica en que la Alcaldía de Valledupar y el Ministerio de Educación Nacional vulneraron su derecho de petición, al no brindarle una respuesta favorable a la solicitud que presentó, tendiente a requerir el cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de 2013, comoquiera que sólo se limitaron a exponer que la providencia referida era inconstitucional y que no la acataban porque se encontraban en espera de que el Consejo de Estado resolviera el recurso extraordinario de revisión que se interpuso contra dicha decisión. Pues bien, con el fin de determinar si hay lugar a resolver de fondo los argumentos expuestos en el escrito de impugnación por la parte accionante, la Subsección 2 Sentencias T-1015 de 2006 y T-220 de 2018 proferidas por la Corte Constitucional. 3 Sentencias T-519 de 2001 y T-1001 de 2006 proferidas por la Corte Constitucional. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 6 considera necesario determinar si en el presente asunto se encuentra satisfecha la legitimación en la causa por pasiva, pues sólo si se cumple con este presupuesto procesal podrán estudiarse los motivos de inconformidad frente a lo resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia de primera instancia. Así, en primer lugar, se advierte que la solicitud de amparo fue admitida únicamente en contra del Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial y, en segundo lugar, se aprecia que en el escrito de impugnación el accionante pone de presente que su inconformidad radica en que la Alcaldía de Valledupar y el Ministerio de Educación Nacional vulneraron su derecho fundamental de petición, por no brindarle una respuesta favorable a la solicitud que presentó. En esa medida, es necesario examinar a quienes se envió la petición elevada por el señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino. Al respecto, al revisar detenidamente el disenso planteado por el recurrente, se logra evidenciar que la petición no fue dirigida a la autoridad judicial accionada, esto es, al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, sino a la Alcaldía de Valledupar y al Ministerio de Educación Nacional4. Sin embargo, se repara en que dichas autoridades no fueron vinculadas en el auto admisorio de la acción de tutela, en calidad de terceras interesadas, ni mucho menos como accionadas, decisión que no fue recurrida por la parte accionante, a pesar de que le fue debidamente notificada dicha providencia. Sobre este punto, resulta relevante precisar que, si bien el juez de tutela debe evitar decisiones

inhibitorias y, en ese sentido, tiene el deber de adoptar las medidas razonables para subsanar los yerros que no permitan decidir de fondo el asunto, lo cierto es que el accionante tiene un papel activo que exige que manifieste su desacuerdo en las oportunidades procesales pertinentes, lo cual no aconteció en el sub lite. Por tanto, se concluye que en la presente solicitud de amparo el accionado carece de legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar no es la autoridad encargada de resolver la petición que presentó el accionante, con respecto al cumplimiento del artículo 148 de la Ley 1450 de 2011 y de la sentencia del 14 de marzo de 2013, puesto que el petitorio se elevó ante las entidades precitadas, por lo son ellas las realmente obligadas a pronunciarse sobre el motivo de inconformidad planteado por el recurrente, ya que fue ante aquellas que se elevó la petición por la que se reclama el amparo. Así las cosas, como en el caso en concreto la autoridad judicial accionada no es la responsable de la presunta vulneración que alega el accionante, en vista de que no es la llamada a contestar la petición que formuló en su momento el señor Luis Alfredo Pinzón Gerardino, la presente acción de tutela debe rechazarse por improcedente frente a este aspecto. En ese orden de ideas, se confirmará parcialmente la sentencia del 16 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con respecto a la declaración de la carencia actual de objeto por hecho superado, en razón a que 4 Derecho de petición ubicado en el índice 39 del expediente digital de la acción de la referencia.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 este aspecto no fue objeto de impugnación, y, adicionalmente, se rechazará por improcedente la acción, en lo que tiene que ver con la vulneración al derecho fundamental de petición, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar parcialmente la sentencia del 16 de febrero de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, con respecto a la declaración de la carencia actual de objeto por hechos superado y adicionarla para rechazar por improcedente la acción, en relación con la vulneración al derecho de petición, ante la falta de legitimación en la causa por pasiva, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8