CE-20001-23-33-000-2021-00239-01(ACU)

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - Establecimiento Penal y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar Advierte la Sala que el trámite y decisión del permiso sindical al que hacen referencia las normas invocadas por el actor está a cargo del director general del INPEC, previa revisión por parte del área de talento humano, sin que haya señalado la intervención de las directivas del centro de reclusión en el cual labora el demandante. En tales condiciones, le asiste razón al funcionario en el sentido de que el Establecimiento Penal y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar carece de legitimación en la causa por pasiva, razón por la que será declarada dicha excepción y desvinculado de la acción. ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Niega / PROCEDIMIENTO PARA LA CONCESIÓN DE PERMISOS SINDICALES - Incumplimiento frente a posibles situaciones futuras [E]l actor pretende el cumplimiento de los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, mediante la cual el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario reglamentó el procedimiento para la concesión de permisos sindicales. (…) [N]inguna de esas disposiciones contempló la obligación de expedir el acto administrativo que autorice el permiso sindical por el hecho de la simple presentación de la solicitud, ya que la actuación que puede culminar con el otorgamiento está sometida al cumplimiento previo de los requisitos exigidos en la citada reglamentación implementada por el Instituto Nacional Penitenciario y

Carcelario. (…) Lo que pretende el actor es que los artículos de la Resolución 001381 de 2018 sean aplicadas hacia el futuro, para asegurar la expedición de los actos que concedan los permisos, pero actualmente no existe ninguna actuación concreta del INPEC que demande la imposición de algún deber en el trámite de ese tipo de peticiones. (…) Concluye la Sala que no está demostrado el incumplimiento de los mandatos contenidos en los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, puesto que no contienen el deber normativo que reclama el demandante y la pretensión de la acción está basada en un hipotético hecho que no ha tenido lugar en el curso de eventuales solicitudes de permiso sindical que sean presentadas en adelante. Así, la sentencia impugnada será revocada y en su lugar se negarán las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 20001-23-33-000-2021-00239-01(ACU)

Actor: EDWIN ARMANDO GUZMÁN CRUZ

Demandado: INSTITUTO NACIONAL PENITENCIARIO Y CARCELARIO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por el demandante contra la

sentencia de julio 23 del año en curso, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró improcedente la acción.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud En nombre propio y en ejercicio de la acción desarrollada por la Ley 393 de 1997, el señor Edwin Armando Guzmán Cruz presentó demanda contra el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) en la que formuló las siguientes pretensiones: “Que se declare que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC ha incumplido su deber administrativo de expedir los actos administrativos debidamente, en cumplimiento de los artículos 01, 02, 04, 05, 12 y 14 de la resolución 001381 de mayo de 2018 de esta misma Entidad Pública, en relación con las solicitudes de permisos sindicales elevadas por la

Federación CGT Cesar. Que se ordene al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, en adelante a través de su representante legal y/o quien este determine, expedir debidamente y con el acatamiento de la resolución 001381 de mayo de 2018 del INPEC, los actos administrativos a que haya lugar, ante las solicitudes de permisos sindicales de la Federación CGT Cesar”.

2. Hechos En resumen, el fundamento fáctico de la demanda es el siguiente: El actor manifestó que es servidor público, labora como dragoneante en el Establecimiento Carcelario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar desde el 19 de enero de 2001 y es líder activo y, además, dirigente sindical desde hace más de 15 años.

Reveló que está afiliado al sindicato de primer grado denominado Unión de Trabajadores Penitenciarios e integra el comité ejecutivo de la organización

sindical de segundo grado Federación CGT Cesar desde el 24 de agosto de 2011, en la cual fue elegido presidente. Señaló que en virtud del artículo 8º del acuerdo colectivo suscrito el 27 de febrero de 2015 entre el INPEC y las organizaciones sindicales, se acordó el compromiso de modificar la Resolución 03359 del 2011 en cuanto al otorgamiento del permiso sindical sujeto al ordenamiento jurídico. Agregó que por esta razón fue expedida la Resolución 001381 de mayo 11 de 2018 por parte del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, mediante la cual Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co derogó la Resolución 003359 de 2011 y reglamentó el procedimiento para conceder esos permisos. Indicó que en oficio de agosto 25 de 2020, el presidente y secretario general de la Federación CGT Cesar pidieron al director del INPEC, mediante correo electrónico, un permiso para el actor, pero la subdirectora de talento humano del organismo, por oficio 85103-SUTAH-GALAB-2020EE0128145, respondió que “los permisos sindicales que solicitan los miembros de las federaciones y confederaciones deberán ser solicitados a través del sindicato de base al cual se encuentra afiliado el líder sindical. Así las cosas, no es posible autorizar el permiso sindical […]”. Afirmó que el 25 de enero del año en curso, solicitó al funcionario el cumplimiento de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, como de

los artículos 416A del Código Sustantivo del Trabajo, la Ley 584 de 2000 y del Decreto 2813 de 2000 de acuerdo con la Circular Externa Conjunta 098 de 2007 suscrita ante el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública. Sostuvo que la entidad fue renuente al acatamiento de dicho acto, puesto que la subdirectora de talento humano, mediante oficio 85103-SUTAH-GALAB2021EE0012325, negó nuevamente la petición con base en el mismo argumento ya expuesto.

3. Razones del posible incumplimiento El actor estimó que los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018 están siendo incumplidos porque la parte demandada no expide los actos administrativos para la concesión de los permisos sindicales pedidos por la

Federación CGT Cesar.

4. Trámite de la solicitud en primera instancia Mediante auto de julio 12 del presente año, la magistrada sustanciadora del Tribunal Administrativo del Cesar admitió la demanda y ordenó las notificaciones a los directores del INPEC y del Establecimiento Penal y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar, a quienes solicitó informe sobre la situación descrita en la acción.

5. Contestación de la demanda 5.1. Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones porque los permisos sindicales están siendo autorizados y respetados dentro del marco legal y el procedimiento fijado en la Resolución 001381 de 2018, según la cual deben tramitarse por el sindicato base.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advirtió que la acción tiene como vocación el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, pero no la declaración de derechos y menos la modificación de leyes, como lo tiene señalado la Corte Constitucional, entre otras, en la sentencia C-638 de 2000. Resaltó que es improcedente por existir otro medio de defensa judicial ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, como el medio de control de nulidad, nulidad y restablecimiento del derecho o nulidad por inconstitucionalidad, acompañadas de las respectivas medidas cautelares. Aseguró que en forma arbitraria y con abuso del derecho, el señor Guzmán Cruz ha formulado la misma acción de cumplimiento ante varios jueces de la República, uno de los cuales, con carácter colegiado, ya hizo pronunciamiento de fondo sobre la materia. Concretamente, citó la sentencia de diciembre 10 de 2020 dictada por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en segunda instancia, dentro del expediente 20001-23-33-000-2020-00414-01, en la que fue revocada la decisión inicial y rechazada por renuencia. Añadió que al actor poco le importaron las reglas del juego legales y continuó de manera irresponsable interponiendo esta y otro tipo de acciones por los mismos hechos, partes y pretensiones, por lo que pidió compulsar copias disciplinarias y penales por tratarse de un servidor público. Consideró que en los términos del Artículo 7º de la Ley 393 de 1997, existe

sentencia de mérito que le puso fin al proceso, proferida por esta corporación en la acción de cumplimiento antes citada, razón por la cual propuso la excepción de cosa juzgada. Explicó el procedimiento que llevó a la expedición de la Resolución 001381 de 2018 y aseguró que el demandante pretende indicar que no está siendo cumplida, cuando lo cierto es que la administración le precisó en varias oportunidades que la solicitud de permiso debe adelantarla la organización a la cual pertenece. Señaló que la Asociación Sindical Unitaria de Trabajadores de Servidores Públicos del Sistema Penitenciario y Carcelario – UTP tiene la mayor representatividad en el instituto, con más de 3361 afiliados, por lo que en aplicación del artículo 10º de dicho acto cuenta con 6722 días de permiso sindical. Adujo que “[…] la administración actuó bajo los lineamientos vigentes para la autorización de permisos sindicales en el INPEC, actuar de manera contraria iría en contravía de lo normado en el acto administrativo del cual manifiesta descontento el accionante, - Resolución No. 001381 de 11 de mayo de 2018, situación que aplica igualmente a todas las organizaciones sindicales adscritas al

INPEC”.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Descartó la amenaza al derecho de asociación, manifestó que no es ilimitado y dijo que no se agota con la utilización de permisos, pues no siempre es posible acceder a lo solicitado por las organizaciones, cuando el organismo cuenta con 80 sindicatos, 1 federación, 309 seccionales y 3700 aforados, que afectan el

desarrollo del objeto misional en una labor descrita por la ley como servicio público esencial. Subrayó que el actor ha interpuesto todas las acciones en busca de hacer ver que no se está cumpliendo el acto sobre concesión de permisos y ante todas las instancias, judiciales y administrativas, es evidente la negativa del señor Guzmán Cruz a acatar el procedimiento para los permisos sindicales establecido en la Resolución 001381 de 20181. 5.2. Establecimiento Penal de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar Por conducto del director, advirtió que todas las solicitudes de permisos sindicales y las demás autorizaciones a funcionarios del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario deben ser tramitadas ante la dirección general, en el área de talento humano. Destacó que el establecimiento penitenciario no tiene competencia para resolver las peticiones a las que hace referencia la acción y no vulneró derechos del actor, por lo cual invocó la falta de legitimación en la causa por pasiva y pidió la desvinculación del proceso.

6. Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Cesar señaló que efectivamente el actor ya tramitó otra acción de cumplimiento respecto de la Resolución 001381 de 2018, pero estimó que no está configurada la temeridad porque dicho proceso está relacionado con unos permisos sindicales diferentes a los referidos en esta oportunidad.

Explicó que para la procedencia de la acción es requisito que el afectado no tenga o no haya podido ejercer otro instrumento judicial para el efectivo cumplimiento del deber jurídico contenido en un acto administrativo, salvo la existencia del perjuicio grave. Resaltó que lo anterior implica que es un mecanismo subsidiario, al igual que la

acción de tutela, por cuanto se trata de instrumentos judiciales residuales y no 1 Aparte de la anterior acción de cumplimiento tramitada en segunda instancia en esta corporación, la contestación hizo referencia a la querella laboral (sic) ante la Fiscalía General por presunta comisión de las conductas atentatorias contra el derecho de asociación, la querella presentada ante el Ministerio de Trabajo, Seccional Cesar, sobre presunta vulneración y/o amenaza de los derechos a la autonomía y a la libertad sindical, la actuación administrativa archivada por dicho despacho por Resolución 624 de 2019 y la tutela declarada improcedente por el Juzgado Segundo Penal del Circuito con Funciones de Conocimiento de Valledupar. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principales, como lo tiene reconocido la jurisprudencia del Consejo de Estado en esta materia2. Advirtió que dada la naturaleza de los permisos sindicales que pueden ser otorgados siempre que no sea afectado el servicio a cargo de la entidad, es razonable que el acto administrativo cuyo cumplimiento persigue el actor haya establecido requisitos para la concesión y límites dentro de los cuales pueden ser concedidos. Consideró que de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, invocados por el demandante, no se deduce la obligación a cargo del INPEC de concederle el permiso sindical, ya que dicho acto fijó unas condiciones para su procedencia y que ahora pretende desconocer por la vía de la aplicación

parcial. Acogió la postura expuesta por el organismo demandado, según la cual la inconformidad planteada por el actor está referida a la regulación existente sobre los permisos sindicales, a pesar de no tener en cuenta el procedimiento establecido y los plazos máximos en que pueden ser otorgados. Estimó que lo que realmente persigue el demandante es cuestionar la legalidad de la Resolución 001381 de 2018 y la respuesta dada por el INPEC, lo cual debe ser ventilado en un proceso ordinario con pretensión de simple nulidad frente al acto general o nulidad y restablecimiento del derecho contra los que le negaron los permisos. Señaló que al tener otro medio ordinario de defensa, la acción es improcedente.

7. La impugnación El actor advirtió que el problema que debió convocar la atención del juez de primera instancia estaba circunscrito a determinar si el INPEC, en forma irregular, no ha dado cumplimiento a los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018 sobre los permisos sindicales solicitados por la Federación CGT

Cesar. Subrayó que al acudir a la jurisdicción, una sentencia en firme la estaría obteniendo en un término superior a un año y entonces ya no tendría utilidad, pues el periodo estatutario de la junta del comité ejecutivo al que pertenece, que es de cuatro años, culmina en noviembre de 2021. Explicó que así continúa afectada la organización y el mismo actor, ya que para asistir a algunos eventos relevantes ha tenido que utilizar los compensatorios por labores en navidad, semana santa y el día del trabajo, que deberían ser usados

para compartir con la familia. 2 Sobre el particular acudió a la citación de apartes de Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de marzo 27 de 2014, expediente 25000-23-41-0002013-00444-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Enfatizó que en ningún momento indicó que la pretensión es que se anule la Resolución 001381 de 2018 expedida por el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, ni que se anulen o controviertan los oficios por medio de los cuales le negaron los permisos para asistir a eventos ya pasados. Advirtió que lo que persigue es que se ordene al director del INPEC que en adelante cumpla lo que imperativamente le ordena la Resolución 001381 de 2018 y sostuvo que no dispone de otro medio de defensa judicial, o por lo menos que resulte efectivo. Manifestó que la acción le abre paso ante la inoperancia o inexistencia de los mecanismos ordinarios, dado que acudió ante el Ministerio de Trabajo y al juez constitucional, para la protección de derechos, sin que haya respuesta ni solución a sus requerimientos. Afirmó que este medio es procedente según el artículo 87 de la Constitución y el principio de subsidiariedad, al tener en cuenta la errada interpretación del accionado y del tribunal porque no busca anular la resolución, ni los oficios que negaron permisos para eventos anteriores. Precisó que esos documentos fueron incluidos como pruebas para demostrar la

renuencia del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario, pero señaló que no es su intención iniciar acciones de nulidad contra dichos actos porque no resolverían de fondo el problema. Señaló que acudió al recurso de amparo (sic) para evitar un perjuicio irremediable y añadió que el tribunal no interpretó adecuadamente las pretensiones de la acción, que es urgente al tratarse de sus derechos laborales y de los trabajadores afiliados a la federación, lo que hace que no sea viable ejercer una acción contenciosa. Explicó que “[…] más que una controversia entre INPEC y el suscrito, se evidencia una clara violación de derechos, de obstaculización e intervención de la actividad sindical, que la institución pública como entidad del estado debe ser cumplidora y garante del acatamiento de la ley, aplicando si existiese alguna mínima duda, el principio de favorabilidad para el trabajador […]”.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sección Quinta es competente para decidir la impugnación contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, según lo dispuesto en los artículos 150 y 152 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contencioso Administrativo (CPACA) y en el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado3.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala resolver si confirma, revoca o modifica la decisión adoptada por la citada corporación judicial en la sentencia de julio 23 del presente año,

mediante la cual declaró improcedente la acción.

3. Generalidades de la acción de cumplimiento La acción de cumplimiento busca la materialización de aquellos mandatos contenidos en las normas de rango legal y en los actos administrativos.

Con base en la regulación establecida en el artículo 87 de la Constitución y el desarrollo previsto en la Ley 393 de 1997, dicha posibilidad opera a partir de la orden que imparte el juez de lo contencioso administrativo a la autoridad renuente. Este mecanismo procesal tiene carácter subsidiario, puesto que no procede cuando el demandante tenga a su alcance otro instrumento judicial para lograr la efectividad de la norma legal o del acto que estima incumplidos. Tampoco procede cuando el ejercicio del medio de control pretenda el cumplimiento de normas legales y de actos administrativos que establezcan gastos. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la prosperidad de esta acción está sujeta a la observancia de los siguientes presupuestos: (i) que el deber jurídico cuya observancia se exige esté consignado en normas con fuerza de ley o en actos administrativos; (ii) que el mandato, la orden, el deber, la obligatoriedad o la imposición esté contemplada en forma precisa, clara y actual; (iii) que la norma esté vigente; (iv) que el deber jurídico esté en cabeza del accionado; (v) que se acredite que la autoridad o el particular en ejercicio de funciones públicas fue constituido en renuencia frente al cumplimiento de la norma o acto administrativo cuyo acatamiento pretende la demanda y (vi) que tratándose

de actos administrativos no haya otro instrumento judicial para lograr su efectivo cumplimiento, ni persiga el cumplimiento de normas que establezcan gastos.

4. La constitución de la renuencia En el artículo 8º, la Ley 393 de 1997 señaló que “Con el propósito de constituir la renuencia, la procedencia de la acción requerirá que el accionante previamente haya reclamado el cumplimiento del deber legal o administrativo y la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no contestado dentro de los diez (10) días siguientes a la presentación de la solicitud […]”. 3 Dicho acuerdo estableció la competencia de la Sección Quinta para el conocimiento de las apelaciones contra las providencias susceptibles de ese recurso que sean dictadas por los tribunales administrativos, en primera instancia, en las acciones de cumplimiento.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente a los alcances de esta norma, la Sala mantiene un criterio reiterado según el cual “[…] el reclamo en tal sentido no es un simple derecho de petición sino una solicitud expresamente hecha con el propósito de cumplir el requisito de la renuencia para los fines de la acción de cumplimiento”4. Esta corporación también ha considerado que no puede tenerse por demostrado el requisito de procedibilidad de la acción en aquellos casos en que la solicitud “[…] tiene una finalidad distinta a la de constitución en renuencia”.5 Es importante que la solicitud permita determinar que lo pretendido por el interesado es el cumplimiento de un deber legal o administrativo, cuyo objetivo es la constitución en renuencia de la parte demandada.

Según quedó establecido en el numeral 5º del artículo 10º de la Ley 393 de 1997, la constitución de la renuencia de la entidad accionada deberá acreditarse con la demanda, so pena de ser rechazada de plano la solicitud. El actor acompañó copia del escrito de enero 25 del presente año, mediante el cual solicitó el cumplimiento de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, 416A del Código Sustantivo del Trabajo, la Ley 584 de 2000 y del Decreto 2813 de 2000 de acuerdo con la Circular Externa Conjunta 098 de 2007 suscrita ante el Ministerio de la Protección Social y el Departamento Administrativo de la Función Pública. A través de oficio 85103-SUTAH-GALAB de enero 27 siguiente, la subdirectora de talento humano del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario le reiteró que según los lineamientos impartidos por la dirección general en la Resolución 001381 de 2018, artículo 14, los permisos de los miembros de las federaciones y confederaciones deberán ser solicitados por el sindicato de base al cual se encuentra afiliado el líder sindical. Las pretensiones de la demanda solo incluyeron los artículos de la Resolución 001381 de 2018, por lo cual está acreditada la constitución de la renuencia respecto de esas disposiciones.

5. La alegada falta de legitimación en la causa por pasiva En el curso de la primera instancia, el director del Establecimiento Penal y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar propuso la falta de legitimación en la causa por pasiva, sin ser resuelta por el Tribunal Administrativo

del Cesar. 4 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, providencia de octubre veinte (20) de 2011, expediente No. 2011-01063, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 5 Sobre el particular pueden verse las providencias de noviembre veintiuno (21) de 2002 dictadas dentro del expediente ACU-1614 y de marzo diecisiete (17) de 2011, expediente 2011-00019. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Advierte la Sala que el trámite y decisión del permiso sindical al que hacen referencia las normas invocadas por el actor está a cargo del director general del INPEC, previa revisión por parte del área de talento humano, sin que haya señalado la intervención de las directivas del centro de reclusión en el cual labora el demandante. En tales condiciones, le asiste razón al funcionario en el sentido de que el Establecimiento Penal y Penitenciario de Alta y Mediana Seguridad de Valledupar carece de legitimación en la causa por pasiva, razón por la que será declarada dicha excepción y desvinculado de la acción.

6. El caso concreto Según quedó expuesto, el actor pretende el cumplimiento de los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 12 y 14 de la Resolución 001381 de 2018, mediante la cual el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario reglamentó el procedimiento para la concesión de permisos sindicales.

Lo anterior para que el organismo, por conducto del representante legal, o quien

éste determine, expida los actos administrativos a que haya lugar frente a las diferentes solicitudes de permisos sindicales formuladas por la Federación CGT Cesar. Al impugnar la decisión del Tribunal Administrativo del Cesar que declaró improcedente la acción por la existencia de otros medios de defensa judicial para cuestionar la Resolución 001381 de 2018 y los actos que negaron los permisos, el actor advirtió que en ningún momento buscó la anulación de dicho acto ni de aquellos otros relacionados con permisos negados para eventos pasados y a los cuales no asistió. Como lo señaló expresamente en la demanda, insistió en que “Mi pretensión es que se ordene al director del INPEC que en adelante cumpla con lo que imperativamente le ordena la resolución 001381 de 2018”. (Negrillas fuera del texto). Ciertamente, observa la Sala que el demandante no cuestionó la legalidad del acto que regula el trámite de los permisos sindicales, como tampoco los oficios que le negaron peticiones anteriores, pues lo que busca es su aplicación para la expedición de los actos que resuelvan las nuevas solicitudes. Las normas invocadas en la demanda señalaron lo siguiente: “Artículo 1. Tendrán derecho a los permisos sindicales los siguientes servidores públicos del INPEC integrantes de: 1) los comités ejecutivos, directivos y sus directivas de confederaciones y Federaciones, ii) juntas directivas, subdirectivas y comités seccionales de los sindicatos, iii) Comisiones legales o estatutarias Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co de reclamos, y y) los delegados para las asambleas sindicales y la Negociación colectiva. Artículo 2. Los permisos sindicales serán concedidos por el director General del Instituto o su delegado, previa verificación de requisitos por parte de la Subdirección de Talento Humano. […] Artículo 4. Recibida la solicitud de permiso sindical en la Subdirección de Talento Humano, el funcionario responsable procederá dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a examinar si reúne los requisitos. En caso de incumplimiento de estos, por escrito comunicará su negativa al sindicato solicitante. Si cumple los requisitos, deberá elaborar el proyecto de acto administrativo a suscribir por él director general del Instituto o su delegado. Artículo 5. El permiso sindical puede ser negado cuando afecte el funcionamiento y servicios que debe prestar la entidad y por no reunir los requisitos del artículo 3° de la presente resolución. […] Artículo 12. Cada organización sindical distribuirá los permisos a que tiene derecho entre sus directivos de acuerdo con el número de afiliados. Parágrafo. Por ningún motivo el número de permisos puede ser superior a la planta total del Instituto. […] Artículo 14. Para el otorgamiento de permisos sindicales solicitados por las federaciones y confederaciones, se deberá anexar la respectiva certificación de afiliación del sindicato y el pago de la cuota sindical del mismo. Los permisos concedidos a las organizaciones donde estén afiliados los sindicatos del INPEC serán descontados a los sindicatos de base que los certifiquen como afiliados”.

En virtud del artículo 87 de la Constitución y de la Ley 393 de 1997, el objeto de la acción es que cualquier persona pueda acudir ante las autoridades judiciales para hacer efectivo el cumplimiento de las normas con fuerza material de ley y de los actos administrativos. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co No obstante, esta corporación tiene reconocido que mediante esta acción no resulta posible ordenar la ejecución de toda clase de disposiciones sino de aquellas que contienen prescripciones que se caracterizan como deberes, es decir las que albergan un mandato imperativo, claro e inobjetable a cargo de la respectiva autoridad. Frente a la pretensión concreta del actor, observa la Sala que el artículo 1º de la Resolución 001381 de 2018 no incluye un mandato en ese sentido, ya que está limitado a enunciar los servidores públicos del INPEC que tienen derecho a los permisos sindicales. El artículo 2º contiene un enunciado según el cual dichas autorizaciones serán concedidas por el director general del organismo, o su delegado, pero condicionado a la verificación previa de los requisitos por parte de la subdirección de talento humano. El artículo 4º contempló el curso que debe recibir la solicitud en la dependencia que hace la revisión, mientras el artículo 5º estableció la posibilidad de que el permiso sea negado cuando afecte el funcionamiento y servicio prestado por INPEC e incluso cuando no reúna los requisitos para su trámite. El artículo 12 dispuso un mandato que no está a cargo del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario sino de la organización sindical para la distribución de

los permisos a que tiene derecho, entre sus directivos, a partir del número de afiliados. El artículo 14 también contiene un deber que corresponde a las federaciones y confederaciones en el sentido de anexar la certificación sobre la afiliación del sindicato y el pago de la cuota, como exigencia para el otorgam