CE - 20001-33-31-001-2007-00042-01(AP)REV-2022

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Título: CE - 20001-33-31-001-2007-00042-01(AP)REV-2022
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA 14 ESPECIAL DE DECISIÓN

Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata

Bogotá D.C., 31 de mayo de 2022

Radicación: 20001-33-31-000-2007-00042-01 (AP) Actor: Carlos Alberto Céspedes Martínez Demandado: Fondo para el financimiento del sector agropecuario – Finagro– y otros Referencia: acción popular Temas: Revisión eventualAcción Popular − Autonomía de los derechos e intereses colectivos − moralidad administrativa y patrimonio público Síntesis del caso: El actor popular solicitó que se declararan vulnerados los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, que se vieron afectados por la retención que hizo Finagro de parte de unos dineros pertenecientes al Departamento de César, y que le habían sido consignados en desarrollo de un convenio interadministrativo celebrado entre las dos entidades para garantizar unos créditos. A juicio del demandante, los requisitos para hacer efectivas las garantías no se habían cumplido y por ello no procedía la retención de los dineros.

La Sala resuelve el mecanismo de revisión eventual presentado por la parte demandante contra la Sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar el 2 de abril de 2009, mediante la cual se negó la protección de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público. La Sala es competente para resolver esta revisión eventual, en aplicación de los artículos 12 y 29 numeral 4 del Acuerdo 80 de 2019, reglamento

interno del Consejo de Estado, que asignó a la Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el ponente, la competencia para decidir este mecanismo eventual de revisión1.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1 Aunque la solicitud de revisión eventual fue presentada con anterioridad a la entrada en vigencia de este acuerdo, esta Sala especial de decisión es competente, en virtud de lo previsto por el parágrafo 3 del artículo 29, que dispuso: “Los asuntos asignados a las Salas Especiales de Decisión que a la fecha de entrada en vigencia del presente Acuerdo estén pendientes de decisión por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo o por las Salas Especiales Transitorias de Decisión, quedarán asignados a la respectiva Sala Especial de Decisión a la que pertenezca el Ponente”.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicación: 20001-33-31-000-2007-00042-01 (AP) Actor: Carlos Alberto Céspedes Martínez Demandado: Fondo para el financiamiento del sector agropecuario –Finagro– y otros Referencia: acción popular Decisión: modifica la Sentencia ________________________________________________________________________________

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3 Sentencia de primera instancia. 1.4 Sentencia de Segunda instancia. 1.5. Mecanismo de revisión eventual 1.1 Posición de la parte demandante

1. Carlos Alberto Céspedes Martínez formuló demanda, el 7 de febrero de

20072, en ejercicio de la acción popular, en contra de Finagro, el Banco Agrario y el Departamento de Cesar, con las siguientes pretensiones:

1. Declarar que el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario − Finagro − y el Banco Agrario de Colombia S.A., perdieron la validez del certificado de garantías otorgadas por el Fondo Agropecuario de Garantías − FAG y el Departamento del Cesar, a los créditos otorgados a FIDUAGRARIA S.A. como vocera de los patrimonios autónomos, Codazzi Uno, Curumani, Caracolicito, Guatapurí uno y Valledupar Uno del Departamento de Cesar, a los productores para la cosecha de algodón

2004−2005.

2. Como consecuencia de la anterior declaración ordenar a los demandados (…) Finagro y al Banco Agrario de Colombia S.A. al reintegro de la suma de ochocientos millones de pesos al Departamento de Cesar, más intereses de mora al máximo permitido por la Ley, desde el 15 de marzo de 2005, fecha en que perdió validez el FAG hasta la fecha en que el departamento reciba el reintegro.

En subsidio, en caso que Finagro, en la fecha en que se dicte la sentencia haya hecho efectiva la garantía otorgada por el Departamento de Cesar, a una suma inferior a ochocientos millones de pesos al Departamento de Cesar, deberá reintegrar la suma, pagada por el incumplimiento correspondiente.

3. Solicito al señor juez compulse copia de su decisión al juez disciplinario (…), para que investigue a los funcionarios de (….) Finagro y del Banco Agrario de Colombia S.A. (…)

4. El señor Juez, se servirá condenar a (…) Finagro, a Banco Agrario de Colombia S.A. y al Departamento de Cesar, al pago del incentivo determinado por el artículo 40 de la Ley 472 de 1998.

2. La parte demandante basó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) Finagro dispuso de una línea de crédito para algunos cultivadores de algodón del Departamento de Cesar durante la cosecha 2004-2005. Los créditos los otorgaría el Banco Agrario a unos patrimonios autónomos previamente constituidos mediante los correspondientes contratos de fiducia. A su vez, estos patrimonios autónomos otorgarían los créditos a las personas naturales productoras de algodón que se integraran al patrimonio autónomo. 4. 2) El Banco Agrario de Colombia S.A. otorgó los mencionados créditos 2 F. 22 del cuaderno 1. 2 de 21

6. 4) El Departamento de Cesar y el Banco Agrario suscribieron un convenio, al tenor del cual el Departamento, en caso de incumplimiento en los créditos, garantizaría el 20% restante del monto de los créditos que no fuera cubierto por el FAG. 7. 5) En cumplimiento de ese convenio, el Departamento de Cesar consignó $2.168.929.000 en la cuenta que determinó Finagro, para que con ese dinero se cubriera hasta el 20% de los créditos que no pagaran los productores de algodón. La vigencia de las garantías estaba prevista por el plazo del crédito respaldado, más 180 días. 8. 6) En desarrollo de este proyecto, se celebraron “contratos de fiducia, administración y pagos”, entre diversos particulares, como fideicomitentes; y Fiduagraria S.A., como fiduciaria, mediante los cuales se crearon varios patrimonios autónomos. A su vez, cada uno de estos patrimonios autónomos otorgó créditos a diversos productores de algodón del Departamento de Cesar. Los productores suscribieron pagarés a la orden de Fiduagraria S.A, para garantizar el pago de las obligaciones adquiridas. 9. 7) Los beneficiarios de algunos de los créditos otorgados por los patrimonios autónomos incumplieron el pago de sus obligaciones, e incurrieron en mora a partir del 15 de septiembre de 2005. Después de trascurridos 180 días, contados desde el momento en que se presentó el incumplimiento, Fiduagraria S.A., se abstuvo de hacer efectivos los pagarés que habían suscrito los obligados, para lo cual adujo que ello le

correspondía al Banco Agrario, entidad que tampoco los hizo efectivos. 10. 8) Pese a lo anterior, el Banco Agrario y Finagro retuvieron $800.000.000 al Departamento de Cesar para garantizar el incumplimiento de algunos productores de la cosecha de algodón 2004-2005.

11. Lo anterior, a juicio del actor popular, es contrario a las reglas establecidas por el FAG, para obtener la efectividad de las garantías, ya que los manuales de ese Fondo disponían que estas no podían hacerse efectivas mientras Finagro o el Banco Agrario no iniciaran los respectivos procesos ejecutivos; y señalaba también que la garantía se extinguiría si se vencía el plazo de 180 días sin que se iniciaran aquellos procesos. 3 de 21

12. Finalmente, se manifestó en la demanda que hasta la fecha en que fue presentada, el Departamento de Cesar no había realizado acción alguna tendiente a la devolución de la cifra retenida, con lo cual se configuraba una omisión que vulneraba el patrimonio público y la moralidad administrativa. 1.2 Posición de la Parte demandada Contenido: 1.2.1. Posición de Finagro. 1.2.2. Posición del Banco Agrario. 1.2.3 Posición del Departamento de Cesar. 1.2.1 Posición de Finagro

13. Finagro contestó la demanda, mediante memorial radicado el 30 de

abril de 20073, en el cual solicitó que se negaran las pretensiones de la demanda. Sostuvo que los recursos aportados para los proyectos y programas fueron invertidos de acuerdo con lo pactado, por lo cual no existía detrimento patrimonial para ninguna de las entidades públicas partícipes.

14. Precisó que no hubo retención de dinero sino constitución de reservas para pagar el monto de los créditos incumplidos. Adujo también que los créditos fueron restructurados, y producto de esa restructuración se estipuló que la mora se contaría a partir del 15 de diciembre de 2005.

Además, indicó que el plazo para hacer efectivas las garantías se amplió a 360 días. Finalmente, aclaró que no era cierto que Finagro tuviera la obligación de demandar a los productores de algodón, su obligación era demandar a los patrimonios autónomos.

15. Con base en lo anterior, propuso las excepciones de “inexistencia de interés amenazado por Finagro. Cumplimiento de las obligaciones a cargo de Finagro”, “Excepción del respeto al principio de legalidad y al principio de confianza legítima. Celebración del convenio interadministrativo y ejecución del mismo bajo el presupuesto de que se actuaba de buena fe”, y “excepción de cumplimiento integral de las normas de crédito asociativo, circular vo-09 y el convenio 411 de 16 de noviembre de 2004”.

1.2.2 Posición del Banco Agrario

16. El Banco Agrario en la contestación de la demanda4, presentada el 30 de abril de 2007, se opuso a las pretensiones. Adujo que el demandante

hizo una interpretación equivocada de las obligaciones que tenía Fiduagraria S.A., en virtud de los contratos de Fiducia. Sostuvo que sí había iniciado los procesos ejecutivos tendientes a cobrar los créditos que habían 3 F. 75 del cuaderno 1. 4 F. 147 del cuaderno 1. 4 de 21

17. Admitió la constitución de 6 patrimonios autónomos y, expuso que, posteriormente, a cada uno de ellos se le concedieron créditos por los valores que a continuación se relacionan.

NOMBRE VALOR Codazzi 1 $ 2.656.105.000 Guatapurí $.1.401.780.000.000 Valledupar 1 $ 2.912.715.000.000 Caracolicito $ 2.460.775.000.000 Curumaní $ 1.413.270.000.000 Algodones de la Costa $ 3.312.950.000.000

18. Manifestó también que Finagro no retuvo dinero alguno, sino que se reservó la suma de $800.000.000 para el pago de los créditos incumplidos,

tal como se establecía en el convenio interadministrativo celebrado por esa entidad y el Departamento de Cesar.

19. Con base en lo anterior presentó la excepción de “inexistencia de violación de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público por parte de los demandados”. 1.2.3 Posición del Departamento de Cesar El Departamento de Cesar contestó extemporáneamente la demanda. 1.3 Sentencia de Primera instancia

20. El Juzgado 1 Administrativo de Valledupar5 profirió Sentencia de primera instancia, en la cual amparó el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa en favor del Departamento de Cesar, el 21 de agosto de 2008. En consecuencia, ordenó a Finagro y al Banco Agrario de Colombia que devolvieran al Departamento la suma de $774.809.000.

21. El juez de primera instancia encontró que no se había demostrado que el Banco Agrario hubiera presentado, dentro de la oportunidad, todas las demandas ejecutivas en contra de los patrimonios autónomos, y decidió que solo se presentaron respecto de algunos de ellos. En relación con las demás demandas, aquellas que no se presentaron en tiempo, decidió que la garantía no podía hacerse efectiva, puesto que no se aportó prueba de 5 F. 13831409 del cuaderno 1. 5 de 21

________________________________________________________________________________ haber iniciado el correspondiente proceso ejecutivo. Para llegar a la anterior conclusión valoró que parte de las garantías habían perdido su validez cuando se amplió su plazo. 1.4. Sentencia de segunda instancia

22. El trámite de la segunda instancia tuvo lugar por los recursos de apelación interpuestos por las partes. Finagro impugnó el fallo de primera instancia porque, a su juicio, sí estaba demostrado que se habían iniciado todas y cada una de las demandas ejecutivas contra Fiduagraria, dentro del término establecido de 360 días. En relación con la falta de prueba de las demandas ejecutivas de algunos de los créditos, sostuvo que no podía trasladarse la carga de esta prueba a las entidades demandadas.

23. El Banco Agrario, por su parte, manifestó que todos los procesos ejecutivos se iniciaron en tiempo. Sostuvo que de ello obraba prueba en el expediente, que el juez de primera instancia no apreció. El actor popular impugnó la decisión, pues consideró que el monto que se ordenó restituir al Departamento de Cesar no era el adecuado, y solicitó que el mismo se incrementara.

24. El Tribunal Administrativo de Cesar, mediante sentencia de 2 de abril de 20096, revocó el fallo de primera instancia y negó que hubiera una violación a los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.

25. El Tribunal fundamentó su decisión en que la vulneración de la moralidad administrativa requiere, de conformidad con lo dispuesto por la jurisprudencia del Consejo de Estado, una inobservancia grosera y arbitraria de las normas en que debe fundarse el actuar de la

administración en la concreción de la función administrativa. Además, señaló que resultaba necesario que la conducta trasgresora del ordenamiento debía poder calificarse como antijurídica. Es decir, que la conducta debía suponer una distorsión maliciosa, un ánimo subjetivo “torcitero”, en el comportamiento del funcionario, o del particular que cumple funciones públicas. A juicio del Tribunal de Cesar, en este asunto no se apreció un comportamiento de esa naturaleza en el actuar de las entidades demandadas.

26. Adicionalmente, el Tribunal sostuvo que al juez de la acción popular no le competía adentrarse en la controversia sobre los términos contractuales en que se ejercieron las acciones ejecutivas, pues esa tarea correspondía al juez del contrato. 6 F. 1557-1567 del cuaderno principal. 6 de 21

27. En relación con el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, el Tribunal de Cesar determinó que, en este caso, ese derecho e interés colectivo estaba intrínsecamente ligado al de la moralidad administrativa. Por tanto, al concluir que este último no se había vulnerado, la consecuencia era que el derecho e interés colectivo al patrimonio público tampoco había sufrido menoscabo. 1.5. Mecanismo de revisión eventual 1.5.1 Solicitud de revisión eventual

28. A petición del actor popular, el expediente fue enviado al Consejo de

Estado para su eventual revisión7. El demandante manifestó que los créditos fueron celebrados bajo la modalidad de fiducia mercantil entre personas naturales y Fiduagraria, en desarrollo de créditos asociativos en los cuales el patrimonio autónomo era el integrador y los productores eran los integrados. En este contexto, la fiducia, después de examinar los requisitos, escogía a los integrados, quienes firmaban pagarés en blanco para garantizar el pago de las acreencias. El Banco no desembolsaba el préstamo, sino que lo abonaba a la cuenta del integrador. Este patrimonio autónomo dosificaba, y ese crédito desembolsado era responsabilidad de todos y cada uno de los agricultores. Los procesos ejecutivos se iniciaron contra Fiduagraria, en su condición de vocera de los patrimonios autónomos, y no en contra de los productores. Por lo anterior, alegó el actor, resultaba evidente que no se cumplió con el requisito que se había exigido para hacer efectiva la garantía y, en consecuencia, resultaba evidente la falta a la moralidad administrativa y al patrimonio del Departamento del Cesar. 1.5.2. Selección del caso para su revisión y tema de unificación jurisprudencial escogido

29. La Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 23 de marzo de 2011, seleccionó el asunto para su eventual revisión8. Para el efecto consideró, en primer lugar, que en la solicitud de revisión no se cumplió con la carga de argumentar si la sentencia era contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado, o si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo había dado tratos disimiles a casos similares en

diferentes pronunciamientos. No obstante, en segundo lugar, puso de presente que los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo de Cesar podían ser contrarios a la jurisprudencia del Consejo de Estado y estos tenían “una fuerte trascendencia” en el sustento de la decisión de 7 F. 1569-1580 del cuaderno principal. 8 F. 1618 al 1625 del cuaderno principal. 7 de 21

2. CONSIDERACIONES Contenido: 2.1. Exposición del caso y decisiones que se adoptarán. 2.2. Orden de exposición. 2.3 Jurisprudencia del Consejo de Estado sobre las relaciones entre la moralidad administrativa y el patrimonio público. 2.4 El derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. 2.5 Los contratos de fiducia celebrado por fiduagraria en desarrollo de la línea de crédito para cultivadores de algodón en el Departamento de Cesar. 2.6 Vulneración al derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público

en el caso concreto. 2.1. Exposición del caso y decisiones que se adoptarán

30. La Sala revisará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar para verificar si esta se ajusta a la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo concerniente a las relaciones entre el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa y el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público.

31. En desarrollo de la revisión, la Sala modificará la Sentencia del Tribunal de Cesar, como consecuencia de que en esa decisión se desconoció la jurisprudencia del Consejo de Estado sobre la independencia del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público. En particular en relación con el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa.

En consecuencia, la Sala estudiará si en el caso concreto se vulneró el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público y decidirá que sí existió tal vulneración, como consecuencia de que no se cumplieron los requisitos previos para hacer efectiva la garantía otorgada por el Departamento de Cesar. 2.2. Orden de Exposición

32. En primer lugar, la Sala recordará la jurisprudencia de esta corporación sobre las relaciones entre los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público (2.3). En segundo lugar, examinará el contenido del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público (2.4). En tercer lugar, estudiará los contratos de Fiducia celebrados por Fiduagraria en desarrollo de la línea de crédito establecida por Finagro y el contenido del Manual de esta última entidad

para hacer efectivas las garantías (2.5). Con base en lo anterior, en cuarto 9 Debe tenerse presente que el mecanismo de revisión eventual fue presentado con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia del CPACA y, para la época, el Consejo de Estado había establecido, como una de las causales para pedir la revisión, que la decisión fuera contraria la jurisprudencia fijada por el Consejo de Estado. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 9 de julio de 2014 exp. 2007-00244. 8 de 21

33. Es cierto que desde la exposición de motivos de la ley 472 de 1998 se relacionó a la moralidad administrativa con el manejo de los recursos públicos10, y que, posteriormente, en los primeros años de vigencia de esta Ley, la jurisprudencia del Consejo de Estado dispuso que existía una conexidad entre el derecho a la defensa del patrimonio público y otros derechos e intereses colectivos, y en particular el de la moralidad administrativa11.

34. Sin embargo, de manera más reciente, y antes de que se profiriera la

sentencia objeto de esta revisión, esta corporación amparó el derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa de manera independiente. Esto quiere decir que no se exige para reconocer la vulneración de la moralidad administrativa como derecho e interés colectivo que se vulnere el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, o viceversa. La jurisprudencia ha indicado (se trascribe): “Ha señalado esta Sala la inescindibilidad que por regla general se presenta entre la vulneración a los derechos colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, dado que por regla general la vulneración de uno conduce a la conclusión sobre la vulneración del otro. Se ha puntualizado que aunque “pueda imaginarse un daño a la moralidad administrativa aislado de sus consecuencias..., en la práctica, es difícil concebir un evento en que la administración se separe de los imperativos del principio de la moralidad sin afectar otros derechos colectivos como el de la defensa del patrimonio público, el de la libre competencia económica, el de la seguridad pública o el de la prevención de desastres técnicamente previsibles, entre otros”. Lo anterior no impide que se consolide la vulneración al patrimonio público con independencia de que exista o no violación a la moral administrativa, pero necesariamente el accionante debe demostrar la amenaza o el detrimento al patrimonio público, aspecto que debe ser estudiado a pesar de que no se haya acreditado vulneración a la moralidad administrativa”12.

35. Con base en lo anterior se puede afirmar que la relación de conexidad que existe entre los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público, en modo alguno

significa que deban analizarse de manera conjunta, como si se tratara de 10 “Se entenderá por moralidad administrativa, el derecho que tiene la comunidad a que el patrimonio público sea manejado de acuerdo a la legislación vigente, con la diligencia y cuidado propios de un buen funcionario” (Cfr. Gaceta del Congreso N°277 de septiembre 5/95 11 Consejo de Estado, Sección primera, sentencia AP-0007 de 20 de junio de 2002. Posición reiterada en Consejo de Estado Sección Primera, sentencia ap-0446 de 24 de octubre de 2002. 12 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 29 de enero de 2009, exp. 2003-00013-01 (AP). 9 de 21

En otras palabras, la conexidad que se ha reconocido entre moralidad administrativa y defensa del patrimonio público no implica que el juez no deba hacer un estudio independiente de cada uno de estos derechos e intereses colectivos en cada caso.

36. Lo anterior evidencia que la Sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo de Cesar fue abiertamente contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado. Además, dada la existencia de prácticas judiciales divergentes, demostrada con esa decisión, se hace necesario unificar la jurisprudencia sobre el punto. Ello con el propósito de precisar que, pese a la conexidad, la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la defensa del patrimonio público y a la moralidad administrativa se debe analizar de manera independiente. Lo anterior significa que la ausencia de vulneración del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa no implica, necesariamente, la inexistencia de una vulneración del derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público y viceversa.

37. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha señalado que la función de unificación de la jurisprudencia del mecanismo de revisión eventual no se debe limitar a los aspectos meramente teóricos. Por el contrario, después de haber seleccionado un asunto, y determinado la necesidad de unificar la jurisprudencia, se debe examinar integralmente la providencia producto de este examen y, según el caso, se deberá resolver si se debe confirmar, modificar o revocar la decisión objeto de la revisión13. 2.4. El derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público

38. Constatado como se encuentra que la decisión fue contraria a la jurisprudencia del Consejo de Estado, es necesario estudiar si se vulneró el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, para lo cual debe precisarse su contenido.

39. Esta Corporación ha sostenido que el patrimonio público está integrado por el conjunto de derechos, materiales e inmateriales, de los

cuales es titular el Estado. También forman parte de este, los derechos que pertenecen a la colectividad y cuya titularidad no se encuentra 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 3 de septiembre de 2013, expediente 2009-01566. 10 de 21

Radicación: 20001-33-31-000-2007-00042-01 (AP) Actor: Carlos Alberto Céspedes Martínez Demandado: Fondo para el financiamiento del sector agropecuario –Finagro– y otros Referencia: acción popular Decisión: modifica la Sentencia ________________________________________________________________________________ necesariamente en el Estado. Esta Corporación ha señalado (se trascribe): El concepto de patrimonio público que ha dado la jurisprudencia asume como punto de partida la relativa claridad conceptual que tiene la noción de patrimonio. En tal dirección, se dijo por el Consejo de Estado en un primer momento, que se trataba de la totalidad de bienes, derechos y obligaciones de los que el Estado es propietario, que sirven para el cumplimiento de sus atribuciones conforme a la legislación positiva. No obstante lo anterior, en un reciente pronunciamiento del Consejo de Estado, se amplió este contenido involucrando bienes que no son susceptibles de apreciación pecuniaria y que, adicionalmente, no involucran la relación de dominio que se extrae del derecho de propiedad, sino que implica una relación especial que se ve más clara en su interconexión con la comunidad en general que con el Estado como ente administrativo, legislador o judicial, como por ejemplo, cuando se trata del mar territorial, del espacio aéreo, del espectro electromagnético etc., en donde el papel del Estado es de regulador, controla

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