CE-20001-33-31-002-2010-00271-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - No selecciona para unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo ante otra providencia ya seleccionada para tal fin FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 - ARTICULO 11

NOTA DE RELATORIA: Al respecto ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto del 11 de septiembre de 2012, Radicación número: 17001-33-31-003-2010-00205-01(AP), Consejero ponente: Mauricio

Fajardo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA

Bogotá, D. C., seis (6) de diciembre de dos mil doce (2012) Radicación número: 20001-33-31-002-2010-00271-01(AP)REV

Actor: IVAN CASTRO MAYA

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE MEDICINA LEGAL Y CIENCIAS FORENSES DEL CESAR Corresponde a la Sala resolver sobre la procedencia de la revisión eventual del fallo de 21 de junio de 2012, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, por el cual se confirmó la decisión de primera instancia.

ANTECEDENTES La demanda. El señor Iván Castro Maya, en nombre propio, promovió acción popular para la protección de los derechos colectivos a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, los cuales consideró vulnerados por el Instituto Nacional de Medicina

Legal y Ciencias Forenses del Cesar, ya que las instalaciones de ese instituto no tienen señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas para personas sordomudas, sordociegas e hipoacústicas. Por lo anterior, el actor solicitó que se declarara a la entidad demandada responsable de la violación de los derechos invocados y, en consecuencia, se ordenara la implementación de señales, avisos, información visual , sistemas de alarmas luminosas para personas sordomudas, sordociegas e hipoacústicas. Por último, solicitó el reconocimiento y pago del incentivo económico a su favor. Trámite y audiencia de pacto de cumplimiento. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar avocó conocimiento y, en auto de 23 de abril de 2010, admitió la demanda y ordenó realizar las notificaciones respectivas. El Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses del Cesar, a través de apoderado, se opuso a las pretensiones de la demanda y pidió que se declarara la improcedencia de la acción por la carencia de objeto, ya que no se han vulnerado los derechos colectivos invocados. Al respecto, expuso que las instalaciones contaban con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 982 de 2005, en cuanto a señalización y demás exigencias de la norma. Argumentó que la Ley 324 de 1996, que se erigió para crear algunas normas a favor de la población sorda, no contenía disposición específica que señalara la implantación de los elementos referidos por el actor. Adujo que los funcionarios y personal de la institución tenían precisas

instrucciones de realizar acompañamiento a las personas que presentaran cualquier tipo de limitación. El Juzgado citó a audiencia de pacto de cumplimiento para celebrarse el 21 de septiembre de 2011, la cual se declaró fallida por no existir ánimo conciliatorio entre las partes. Decretadas las pruebas y una vez vencido el término probatorio, el Despacho sustanciador corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. Fallo de primera instancia. El Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar, en providencia de 8 de marzo de 2012, declaró no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada, y por el contrario la encontró responsable de la vulneración de los derechos colectivos invocados y le ordenó la adopción de medidas necesarias para la instalación de señalizaciones, avisos, información visual, sistemas de alarmas luminosas, aptos para su reconocimiento por personas sordomudas, sordociegas e hipoacústicas. Finalmente, negó el reconocimiento y pago del incentivo. La anterior decisión la adoptó al advertir que sí existían señalizaciones con respecto al acceso público y de emergencias, pero no las que garantizaran el fácil acceso de las personas sordomudas, sordociegas e hipoacústicas. Además, que el personal con que cuenta el instituto no es garantía efectiva para el acceso de estas personas al instituto. Respecto al tema del incentivo, determinó que no era viable analizar su procedencia en virtud de que los artículos que lo consagraban fueron derogados por la Ley 1425 de 2010. Recurso de apelación.

El actor popular interpuso recurso de apelación en el que solicitó la aplicación del artículo 29 de la Constitución Política, el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, el fallo C-763 de 2002 de la Corte Constitucional, M.P. Jaime Araújo Rentería y la sentencia 85001-23-31-000-1996-00256-01(16017) del Consejo de Estado, Sección Tercera C.P. Enrique Gil Botero. Así mismo, pidió que se le reconociera el pago del incentivo económico a su favor y se condenara a la entidad demandada al pago de las costas del proceso, y que en caso contrario, se enviara el proceso al Consejo de Estado para revisión. Explicó que los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 siguen vigentes para las acciones populares iniciadas antes del 29 de diciembre de 2010. Además, resaltó, en relación con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, que existen posiciones encontradas entre dos secciones del Consejo de Estado, sin mencionar alguna providencia en particular. Fallo de segunda instancia El Tribunal Administrativo del Cesar, en fallo de 21 de junio de 2012, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que las normas que reconocían el pago del incentivo económico quedaron derogadas con la Ley 1425 de 2010. Afirmó que el incentivo que reclama el actor constituyó una mera expectativa y no un derecho adquirido. Por último, consideró que la finalidad de la Ley 1425 de 2010 fue la de eliminar el incentivo de la acciones populares, motivo por el cual el artículo 2 de dicha ley también derogó el artículo 34 de la Ley 472 de 1998.

SOLICITUD DE REVISION EVENTUAL El actor popular, con fundamento en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, solicitó la revisión eventual de la sentencia proferida en segunda instancia, con el fin de unificar la jurisprudencia en relación con el reconocimiento del incentivo económico. Reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Además, pretende que se unifique la jurisprudencia, de forma que se precise si lo dispuesto en las Leyes 361 de 1997 y 982 de 2005 en relación con las adecuaciones de los edificios públicos y privados para las personas discapacitadas debe cumplirse en consideración a que tales personas concurran normalmente a la edificación y si puede sustituirse la señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento por personas sordas, sordociegas e hipoacústicas por personal no capacitado para brindarles ayuda, tal como lo considera el a quem.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

Corresponde a la Sección Cuarta del Consejo de Estado conocer de la solicitud de revisión eventual, de conformidad con lo dispuesto en el Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010 de la Sala Plena de esta Corporación que adicionó un parágrafo al artículo 13 del Reglamento del Consejo de Estado (Acuerdo 58/03) en el sentido de establecer que todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación conocerán de las solicitudes de revisión eventual1.

2. Marco legal del mecanismo de revisión eventual.

La Ley 1285 de 2009, por la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la

Administración de Justicia, en el artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, dispone: “ARTICULO 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o

genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo 1 Esta adición se dio en aplicación del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 [inc. 3]. Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. (…).” (Subraya fuera del texto) El aparte de la norma trascrita establece claramente que el objeto de la revisión eventual de las providencias que ponen fin a un proceso de acción popular o de grupo es la unificación de la jurisprudencia con miras a garantizar los principios de igualdad, seguridad, estabilidad jurídica, confianza legítima, buena fe, unidad de derecho y publicidad de la actividad judicial para lograr una adecuada administración de justicia y la vigencia de un orden justo2. De tal manera que pueda aplicarse en igualdad de condiciones en casos cuyos supuestos fácticos y jurídicos sean los mismos. En tales condiciones, si la finalidad del mecanismo de revisión eventual es la unificación de la jurisprudencia, no es posible utilizarlo como un nuevo recurso o una instancia adicional dentro del trámite de las acciones populares o de grupo. Lo que, en consecuencia, descarta que puedan exponerse en la solicitud razones de inconformidad con la providencia o replantear el tema de fondo ya discutido y

definido en las instancias respectivas. Por consiguiente, para la procedencia de este mecanismo de revisión eventual, será necesario que con la solicitud pueda establecerse que existen providencias de los Tribunales Administrativos o de esta Corporación con posiciones encontradas o con interpretaciones diferentes o que no exista una posición unificada y uniforme del órgano de cierre o que el tema no haya sido desarrollado por la jurisprudencia. Además deben examinarse la importancia y trascendencia de los puntos que se discuten en la providencia que se pretende sea revisada3. Así pues, precisada la finalidad como aspecto de fondo que hace procedente el mecanismo señalado en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, se advierte que esta normativa también establece aspectos formales que permiten avocar su 2 Auto de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de 14 de julio de 2009, Exp. AG-200700244-01, Actor: Gladys Alvarado Acosta y Otros, C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 3 Sobre estos aspectos se pronunció la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el auto de 14 de julio de 2009, ibídem, donde se mencionaron los supuestos en que a título enunciativo, procede el mecanismo de revisión eventual. estudio, como son los de oportunidad, objeto, legitimación y sustentación que deben verificarse, así: (1) La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia cuya revisión se pretende. (2) Debe presentarla una de las partes [o ambas] o el Ministerio Público. (3) La providencia objeto de eventual revisión debe ser dictada por un Tribunal

Administrativo y determinar la finalización o el archivo del proceso de acción popular4. (4) Si bien la norma no exige sustentación, es importante que la solicitud contenga los puntos de la providencia que, a juicio del peticionario, merecen ser revisados y explique por qué son contrarios o diferentes al precedente judicial. La explicación dada por el peticionario no limita la actuación del Consejo de Estado, pues al momento de hacer el análisis de la providencia puede encontrar otros puntos frente a los cuales sea necesario e importante unificar la jurisprudencia5. En este punto debe precisarse que la sustentación exigida al peticionario debe ser tenida sólo como una motivación o impulso necesario para estudiar la solicitud de revisión.

3. Caso concreto.

El señor Iván Castro Maya solicitó la revisión de la sentencia de 21 de junio de 2012, dictada en segunda instancia por el Tribunal Administrativo del Cesar. Al respecto, advierte la Sala que la parte actora es quien formula la solicitud de revisión eventual, y, por tanto, se cumple el requisito de legitimación. Además, la sentencia fue proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar en segunda instancia, es decir que puso fin al proceso. 4 De este requisito se infiere que las providencias dictadas por los Juzgados Administrativos no son objeto de revisión, pues se entiende que respetan el precedente jurisprudencial vertical de los Tribunales Administrativos como superiores funcionales. 5 En este punto ver auto de 14 de julio de 2009, ib. En cuanto al requisito de oportunidad, debe tenerse en cuenta que la providencia cuya revisión se pide se notificó por edicto fijado el 27 de junio de 2012 y desfijado

el 29 siguiente. Así, el término de ocho (8) días que otorga la norma empezó a correr el 36 de julio de 2012 y venció el 12 del mismo mes. El actor popular radicó la solicitud ante el Tribunal Administrativo del Cesar el 3 de julio de 2012, es decir, que lo hizo en tiempo. En relación con el requisito de sustentación se observa que la solicitud se fundamenta en la aplicación de los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998 en aquellas acciones populares iniciadas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010. En principio sería procedente la selección de la sentencia del Tribunal Administrativo del Cesar porque no existe todavía una tesis consolidada de la Corporación frente al tema del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010; sin embargo, se observa que para unificar la posición del Consejo de Estado, la Sección Tercera, en auto de 23 de marzo de 20117, seleccionó el fallo de 11 de noviembre de 2010 dictado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Caldas y con el cual se puso fin a la acción popular promovida por el señor Javier Elías Arias Idárraga. En esa providencia se indicó: “En armonía con lo expuesto y en cumplimiento de las previsiones del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, a juicio de la Sección Tercera, es tarea ineludible de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificar la jurisprudencia en materia de acción popular, en lo que tiene que ver con i) la relación entre la diligencia observada por el actor y su derecho a percibir el incentivo establecido en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998 y ii) el

reconocimiento del beneficio económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010.” (Resaltado fuera de texto) En efecto, no es necesario seleccionar nuevamente con el fin de unificar la jurisprudencia sobre el reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 20108, pues esa función la cumplirá este Máximo Tribunal, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en el expediente 17001-33-31001-2009-01489 al adoptar la decisión de fondo que corresponda. 6 Los días 30 de junio, 1º, 2, 7 y 8 de julio de 2012 fueron días no hábiles (sábados, domingos y lunes festivo) 7 Rad. (AP) REV17001-33-31-001-2009-01489-01, M.P. Dr. Jaime Orlando Santofimio. 8 La magistrada ponente en el asunto de la referencia no comparte ese criterio, en los casos que se refieren al reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, motivo por el cual ha aclarado su voto. Así lo consideró la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en providencia de 11 de septiembre de 20129: “… en cuanto tiene que ver con el reconocimiento del incentivo en vigencia de la Ley 1425 de 2010, el mismo constituye un asunto jurídico en relación con el cual ya se seleccionó una providencia para revisión y sólo a partir de su definición de fondo cuando la Sala Plena cumplirá su tarea de unificación de jurisprudencia sobre esa específica materia, por lo cual no habrá lugar a la escogencia de un caso adicional con el mismo

propósito y sobre idéntica problemática. Y es que en relación con el tema de la viabilidad del reconocimiento del incentivo a favor de los actores populares después de la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, cuando el proceso correspondiente ha iniciado antes de la expedición del referido cuerpo normativo, problema jurídico cuyo estudio constituye el objetivo fundamental de la solicitud de revisión eventual que mediante el presente pronunciamiento se resuelve, resulta menester destacar que si bien frente a este extremo las posturas asumidas por las Secciones Tercera y Primera de esta Corporación han resultado divergentes, lo cierto es que para decisión de esta Sala Plena, la Sección Tercera de esta Corporación, en providencia del 23 de marzo de 2011, ya seleccionó una sentencia que puso fin a un proceso de acción popular, precisamente, con el fin de unificar la jurisprudencia en torno al tema en cuestión; por ello, en la medida en que la tarea unificadora de jurisprudencia, en principio, se agotará al momento de decidir de fondo la revisión de la providencia antes referenciada, estima la Sala que en la actualidad y sobre ese mismo punto resulta inadecuado, inconveniente e innecesario seleccionar un nuevo fallo para estos mismos efectos." Así que la tarea unificadora se cumplirá cuando la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo se pronuncie en el expediente 17001-33-31-001-2009-01489. Explicado lo anterior, se observa que la solicitud de revisión eventual pretende además que se precise la aplicación de las Leyes 361 de 1997 y 982 de 2005 que ordenan realizar las adecuaciones necesarias en los edificios públicos y privados

para las personas discapacitadas. La unificación la pide, al advertir que el a quem consideró que el cumplimiento de esas disposiciones depende de la concurrencia frecuente de las personas sordas, sordociegas e hipoacústicas a la edificación y que la señalización, avisos, información visual y sistemas de alarmas luminosas aptos para su reconocimiento puede reemplazarse por la ayuda brindada por empleados no capacitados. 9 Rad. 17001-33-31-003-2010-00205-01, M.P. Dr Mauricio Fajardo Gómez Al respecto, se indica que la anterior afirmación no corresponde al caso concreto, pues los jueces de instancia, al contrario de lo indicado por el actor popular, accedieron a la protección de los derechos colectivos invocados y ordenaron al Director del Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses adelantar las medidas que faciliten el acceso a las instalaciones de esa clase de personas. Para adoptar esa decisión se advirtió que el personal que atiende en la entidad no es garantía de que las personas con algún tipo de discapacidad ingresen al instituto. En consecuencia, no existe fundamento para seleccionar para revisión la providencia de 21 de junio de 2012. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

R E S U E L V E:

1. NO SELECCIONAR para revisión la sentencia de 21 de junio de 2012 del

Tribunal Administrativo del Cesar.

2. Ejecutoriada la presente providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha.

HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS MARTHA TERESA BRICEÑO DE VALENCIA Presidente de la Sección Aclara voto

WILLIAM GIRALDO GIRALDO CARMEN TERESA ORTIZ DE RODRIGUEZ