CE-20001-33-31-004-2010-00201-01(AP)REV-2012

REVISION EVENTUAL DE ACCION POPULAR - Selecciona ante necesidad de unificar la jurisprudencia sobre reconocimiento del incentivo económico La Sala considera que en el presente caso hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar el 07 de junio de 2011, con el propósito de unificar la Jurisprudencia en torno a la procedencia del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en casos similares al presente, en los cuales la demanda de acción popular se presentó en vigencia de la Ley 472 de 1998 y su sentencia se profirió cuando ya se encontraba publicada la referida Ley 1425 de 2010. En conclusión, se seleccionará para revisión la sentencia de 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, por cuanto existe disparidad de criterios en torno a si en los procesos de acción popular que se encuentran en trámite, es procedente reconocer el estimulo económico al actor estando vigente la Ley 1425 de 2010.

FUENTE FORMAL: LEY 1285 DE 2009 – ARTICULO 11

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO

Bogotá, D.C., diez (10) de octubre de dos mil doce (2012).

Radicación número: 20001-33-31-004-2010-00201-01(AP) REV

Actor: ALFREDO ANDRÉS CHINCHIA BONET

Demandado: ALCALDÍA DEL MUNICIPIO DE VALLEDUPAR-CESAR

Procede la Sala a resolver la solicitud presentada por el actor para la revisión eventual de la sentencia de 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro de la acción popular de la referencia, promovida por el señor ALFREDO ANDRÉS CHINCHIA BONET, a través de la cual confirmó el fallo de 12 de septiembre de 2011, emanado del Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito de Valledupar - Cesar, que accedió a las pretensiones de la demanda y decidió proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad pública, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes del municipio de Valledupar - Cesar

I.- ANTECEDENTES.

I.1. El señor ALFREDO ANDRÉS CHINCHIA BONET, en nombre propio, promovió acción popular contra la Alcaldía del Municipio de Valledupar-Cesar, con el objetivo de proteger los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, la seguridad y salubridad publica, al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna de los habitantes del municipio de Valledupar – Cesar. La anterior petición la fundamenta en los siguientes hechos:  “Que al lado de la Urbanización Nuevo Milenio, existe un lote enmontado de gran superficie, sin el debido cerramiento, por lo cual representa una amenaza a los habitantes del sector, porque sirve de refugio a drogadictos, delincuentes y es utilizado como botadero de clase de basuras generando olores nauseabundos, la propagación de insectos y animales.

 Que la vulneración de los derechos colectivos alegados se debe a la omisión del Municipio accionado, por no ordenar el cercamiento y limpieza de dicho lote”. II CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La alcaldía municipal de Valledupar, mediante apoderado judicial, contestó la demanda señalando que en relación con los hechos no es cierto que el Municipio haya dejado de tomar las medidas pertinentes para evitar que los vecinos del sector arrojen basuras; sino que por el contrario se le han hecho varios llamados al propietario del lote ubicado en Barrio Nuevo Milenio, y en general se han realizado operativos en todo el municipio para evitar la contaminación del ambiente.

Propone la siguiente excepción: inexistencia de amenaza a los derechos colectivos al goce de un ambiente sano, seguridad y salubridad pública, porque el municipio de Valledupar viene tomando correctivos necesarios para erradicar los botaderos de basuras ubicados en la toda la ciudad.

III. PRIMERA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 12 de septiembre de 2011, el Juzgado Cuarto (4) Administrativo del Circuito de Valledupar concedió las pretensiones de la demanda, y argumento para ello “no hay duda para el despacho que el lote en mención se ha convertido en un depósito de basuras y desechos y, que sus instalaciones se encuentran en total abandono por parte de su propietario. Así, pues, el abandono del propietario del lote es consecuencia de la omisión y descuido de las autoridades municipales en el tema del medio ambiente, a quienes le corresponde su protección, vigilancia y la toma de decisiones para evitar su deterioro. De esta manera se presenta una seria amenaza a los derechos

colectivos invocados por el actor en la demanda, y así será declarado”. El despacho negó la solicitud del incentivo previsto en el artículo 39 de la Ley 472 de 1998, señalando que la Ley 1425 de 2010, derogó los artículo 39 y 40 de la ley antes mencionada y el pronunciamiento de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 24 de enero de 2011, Consejero Ponente Dr. Enrique Gil Botero.

IV. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor y la entidad demandada presentaron recurso de apelación argumentando lo siguiente: IV.1 La Entidad accionada, solicita que se revoque los ordinales 1,2 y 3 de la sentencia de primera instancia, argumentando que del acervo probatorio obrante dentro de la acción popular, se encuentra que el accionante no aportó los elementos probatorios y acordes a la normatividad que regula la materia, pues la fotografías no deben tenerse en cuenta para acreditar los supuestos de hecho.

IV.2 La parte accionante se refiere a la negativa del Juzgado del reconocimiento de incentivo a su favor. Señala que la demanda fue presentada antes de entrar en vigencia la Ley 1425 de 2010 que derogó los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por tanto considera que el numeral quinto de la parte resolutiva de la sentencia debe ser derogado y en su lugar conceder el incentivo. Sostiene que la Ley 1425 de 2010 no derogó el artículo 24 de la Ley 472 de 1998, que permite al operador judicial reconocer de acuerdo con su sana crítica y a lo probado en el proceso, el incentivo.

V. SEGUNDA INSTANCIA.

Mediante sentencia de 07 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo del Cesar, confirmó la sentencia de primera instancia, señalo que la fotografías presentadas con la demanda tienen valor probatorio, por no requerir de autenticaciones y haberse allegado dentro de las oportunidades probatorias, por lo tanto se puede llegar a la conclusión que es innegable que exista un predio el cual esta siendo utilizado como basurero, debido al descuido tanto de su propietario, como de las autoridades ambientales del municipio de Valledupar, a quienes corresponde su protección, vigilancia y la toma de decisiones para evitar su deterioro. Lo anterior vulnera y pone en eminente peligro los derechos colectivos invocados por el accionante, en consecuencia se procede a confirmar la providencia recurrida. Así mismo, la Sala mantendrá la decisión negativa del incentivo, a pesar de que prosperó parcialmente la acción popular, pues considera que a la fecha que se expide la providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban.

VI. SOLICITUD DE REVISIÓN El actor sustentó la solicitud de revisión, señalando que al sentencia del 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, denegó el incentivo solicitado en al demanda, apoyado en el criterio expuesto por la Subsección C, Sección Tercera del Consejo de Estado en sentencia del 24 de enero de 2011, proferida en el proceso con radicado 25000-23-24-000-200400917., situación por la cual solicita seleccionar para revisión la sentencia antes señalada, que fuera proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar con

fundamento en lo siguiente: “La Jurisprudencia del Consejo de Estado debe Unificarse respecto de la negativa de acceder al reconocimiento del incentivo en las demandas en Acción Popular que fueron presentadas y tramitadas antes de entrar en vigencia la Ley 1425 de 2010, toda vez que el mismo Consejo de Estado tiene posiciones encontradas, puesto que en una acción popular fallada recientemente resolvió reconocer el incentivo. (Consejo de Estado, Sección Primera, fallo del 26 de mayo de 2011, Consejera Ponente María Claudia Rojas Lasso).

VII. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VII.1. COMPETENCIA.

Sea lo primero advertir que la Sala Plena del Consejo de Estado al modificar el Reglamento de la Corporación mediante Acuerdo 0117 de 12 de octubre de 2010, adicionó el artículo 13 del Acuerdo 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo 55 de 2003, así: “ARTICULO 1º. Adiciónase el artículo 13 del Acuerdo número 58 de 1999, modificado por el artículo 1º del Acuerdo número 55 de 2003, por el cual se expidió el reglamento interno del Consejo de Estado, el siguiente parágrafo: PARÁGRAFO. De la selección para su eventual revisión de las sentencias o las demás providencia que determinen la finalización o el archivo del proceso en las acciones populares de grupo, proferidas por los Tribunales Administrativos en segunda instancia, conocerán todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto efectuado por el Presidente de la Corporación.

Seleccionado el asunto para su revisión, la Sala Plena de lo Contencioso decidirá sobre la misma. De la insistencia de que trata la parte final del artículo 11 de la Ley 1285 de 2009 conocerá la misma Sección que resolvió sobre su no selección, a menos que a petición de cualquier Consejero la Sala Plena decida resolverla. La Secretaría General una vez realizado el reparto respectivo procederá a enviar un informe a cada despacho en el que se indiquen los aspectos esenciales del asunto cuya revisión se solicita. ARTÍCULO 2º. El presente acuerdo rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.” En virtud de lo anterior y en concordancia con el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009, la Sala es competente para conocer de la solicitud de revisión de la acción popular de la referencia formulada por el actor. VII.2. Frente a la finalidad y requisitos de procedencia de la revisión eventual de las acciones populares y de grupo, la Sección Primera, ha señalado: “El artículo 11 de la Ley 1285 de 22 de enero de 2009, establece el mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo decididas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La norma dispone: “Artículo 11. Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos

extraordinarios. En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidos por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán emitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella. Parágrafo 1º. La ley podrá disponer que la revisión eventual a que se refiere el presente artículo también se aplique en relación

con procesos originados en el ejercicio de otras acciones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos la ley regulará todos los aspectos relacionados con la procedencia y trámite de la revisión eventual, tales como la determinación de los plazos dentro de los cuales dentro de los cuales las partes o el Ministerio Público podrán elevar sus respectivas solicitudes; la insistencia que pueda presentarse respecto de la negativa de la selección; los efectos que ha de generar la selección; la posibilidad de que la revisión eventual pueda ocurrir con otros recursos ordinarios o extraordinarios. Parágrafo 2º. La ley regulará todos los asuntos relacionados con la procedencia y trámite de los recursos, ordinarios o extraordinarios, que puedan interponerse contra las decisiones que en cada caso se adopten en los procesos que cursen ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.” De lo anterior, se desprende con claridad que la finalidad de la eventual revisión es la unificación de la jurisprudencia por parte del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo con miras a evitar la existencia de criterios contradictorios respecto de un mismo tema, derivados, por ejemplo y a título puramente enunciativo, de su complejidad, indeterminación, ausencia de claridad normativa, vacío legislativo, confusión y diversidad de interpretaciones, inexistencia de criterio consolidado respecto de determinados tópicos, entre otros aspectos significativos o propios de la tarea unificadora. De igual manera, del texto normativo mencionadO se tienen como requisitos para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes:

A.- Petición de parte o del Ministerio Público Se necesita solicitud expresa de parte o del Ministerio Público, lo que descarta la decisión oficiosa de revisión por la autoridad judicial. Si bien la norma en cita guarda silencio respecto de la necesidad, o no, de sustentar la petición, se estima indispensable para su procedencia que el interesado exponga de manera sencilla las razones por las cuales considera que la providencia definitiva debe ser seleccionada para el cumplimiento del fin unificador previsto en la ley. Al respecto la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en auto de 14 de julio de 2009, Consejero Ponente Dr. Mauricio Fajardo Gómez, precisa lo siguiente: “En efecto, como lo establece la ley y como se ha expuesto en la presente providencia, la finalidad del mecanismo de la revisión consiste única y exclusivamente en la unificación de la jurisprudencia, por consiguiente, quien pretenda solicitar la revisión deberá acreditar, en cumplimiento de los deberes de lealtad, buena fe y en el de obrar sin temeridad, que la providencia objeto de la petición reúne las condiciones y presupuestos previstos en la ley. En este sentido, si la ley de manera manifiesta define los propósitos y los requisitos de la procedencia de la figura de la revisión, está previendo implícitamente la necesidad, en cabeza de la parte interesada, de sustentar o expresar las razones por medio de las cuales considera que la providencia objeto de la solicitud pueda ser revisada con el fin de unificar la jurisprudencia. Al respecto cabe agregar que constituye principio general en las actuaciones procesales, aquél según el cual incumbe a las

partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, razón por la cual si la hipótesis fáctica que se requiere acreditar, tratándose del mecanismo de la revisión, es la finalidad que con dicha figura se persigue, le corresponde al interesado demostrar que la solicitud de seleccionar la providencia definitiva respectiva cumple con ese propósito; lo contrario esto es, la sola presentación de la petición sin sustentación alguna, comportaría el traslado, al operador judicial, de la carga de la diligencia que le corresponde a las partes, lo cual desnaturalizaría por completo el principio dispositivo que fundamenta y rige, entre otros, las estructura procesal prevista en el ordenamiento. Claro está, conviene precisar que habida cuenta que el mecanismo de revisión no comporta un recurso, la sustentación a la cual se ha hecho referencia no se sujeta a las formalidades y exigencias propias que se requieren tratándose de las impugnaciones tanto ordinarias como extraordinarias previstas en la ley.” B.- Petición presentada en oportunidad La solicitud debe presentarse dentro de los ocho días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia que ponga fin al proceso. C.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. La revisión recae únicamente sobre las sentencias o demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos. No se revisan las dictadas por los jueces administrativos bajo el entendido de que ellos acatan el precedente jurisprudencial vertical

fijado por el respectivo Tribunal que funge como su superior funcional y, en esa medida, se encuentra salvaguardada la coherencia sistémica de la jurisprudencia. Así las cosas, las particularidades de cada asunto; el cumplimiento de los requisitos legales para la procedencia de la solicitud de revisión; la configuración de uno o varios de los eventos que determinen la necesidad de unificar la jurisprudencia del Consejo de Estado; y la importancia o trascendencia de los temas que se debaten en la providencia, serán los parámetros que esta Corporación tendrá en cuenta para efectos de definir la selección, o no, de la providencia respectiva.”1

II.3. EL CASO CONCRETO.

En el caso bajo examen, se tiene que la sentencia de 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, se notificó a las partes y demás interesados por edicto fijado el 14 de junio de 2012 y desfijado el 19 de ese mismo mes y año. El 21 de junio de 2012 el actor, en escrito visible a folios 136 a 137 del expediente, solicitó al Tribunal la revisión de dicha providencia, fundamentando su pretensión en el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. Lo anterior permite afirmar que la revisión fue solicitada oportunamente. Al analizar el memorial contentivo de la solicitud de revisión, se observa que el solicitante pretende que se unifiquen y se consoliden criterios y le sea concedido el incentivo, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Cesar accedió a 1 Consejo de Estado, Sección Primera, M.P.: MARCO ANTONIO VELILLA MORENO, AP-2008-00032-01,

Noviembre de 2009. las pretensiones formuladas en la acción popular, y sin embargo, se negó reconocer el incentivo económico previsto en los artículos 39 y 40 de la Ley 472 de 1998, por cuanto consideró que al momento de proferida la sentencia de primera instancia estas normas ya habían sido derogadas por la Ley 1425 de 2010 y, por consiguiente, no eran aplicables. De acuerdo con los anteriores argumentos, considera la Sala que la solicitud del actor cumple los requisitos formales para su admisión. Sin embargo, con el propósito de determinar si hay lugar a ordenar la revisión del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cesar, resulta necesario realizar algunas precisiones respecto de los hechos que dan sustento a la solicitud y en cuanto a la Jurisprudencia de esta Corporación sobre el incentivo económico en acciones populares en vigencia de la Ley 1425 de 2010. En la providencia de segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Cesar accedió a proteger los derechos colectivos, sin embargo, negó el reconocimiento del incentivo económico bajo el argumento de que debería darse aplicación inmediata a la nueva disposición, a pesar de que la acción popular se había tramitado bajo la Ley 472 de 1998, le era aplicable la Ley 1425 de 2010, que derogó expresamente la figura, teniéndose en cuenta que la sentencia de primera instancia fue proferida con posterioridad a la entrada en vigencia de la citada ley. Sobre el reconocimiento del incentivo económico con la entrada en vigencia de la Ley 1425 de 2010, la Sección Primera de esta Corporación ha venido reconociendo este estimulo independientemente de su existencia, bajo el entendido de que es procedente otorgarlo siempre y cuando la demanda se haya

interpuesto antes de la vigencia de la Ley que lo derogó y por supuesto que se cumplan las condiciones para su reconocimiento. En efecto, se resalta el caso particular de la sentencia de 20 de enero de 2011 (Expediente núm. AP-2005-04950, Consejera ponente doctora María Claudia Rojas Lasso), en la que se revocó el fallo proferido en primera instancia y, en su lugar, se reconoció el incentivo al actor: “(…) se revocará el numeral 4° de la sentencia apelada y, en su lugar, se fijará como incentivo, a favor del demandante, la suma de diez (10) salarios mínimos legales mensuales, habida cuenta de que la presente acción sirvió para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano y éste no renunció a su derecho de percibir el estímulo”. Por su parte, la Sección Tercera de esta Corporación omite reconocer el incentivo en la sentencia de 24 de enero de 2011 (Expediente núm. AP-2004-00917, Consejero ponente doctor Enrique Gil Botero), bajo el siguiente argumento: “[e]s así como, la Sala, en vigencia de los arts. 39 y 40 habrían concedido el incentivo, sin embargo, no puede hacerlo ahora, toda vez que a la fecha en que se dicta esta providencia están derogadas las disposiciones que lo autorizaban. Ello supone, dado que se trata de normas de contenido sustantivo, que su aplicación requiere de su vigencia, y por eso debe aplicarse la nueva normativa, no obstante que el proceso se tramitó en vigencia de la ley 472, pero ocurre que

no basta esta circunstancia para aplicar su contenido al caso en estudio. (…) En estos términos, referidos al caso concreto, la Sala ya no encuentra norma vigente qué aplicar, y por eso no concederá el incentivo”. De acuerdo con las anteriores posiciones, la Sala considera que en el presente caso hay lugar a seleccionar para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar el 07 de junio de 2011, con el propósito de unificar la Jurisprudencia en torno a la procedencia del reconocimiento del incentivo económico en vigencia de la Ley 1425 de 2010, en casos similares al presente, en los cuales la demanda de acción popular se presentó en vigencia de la Ley 472 de 1998 y su sentencia se profirió cuando ya se encontraba publicada la referida Ley 1425 de 2010. En conclusión, se seleccionará para revisión la sentencia de 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, por cuanto existe disparidad de criterios en torno a si en los procesos de acción popular que se encuentran en trámite, es procedente reconocer el estimulo económico al actor estando vigente la Ley 1425 de 2010. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE: PRIMERO: SELECCIONAR PARA REVISION la sentencia de 07 de junio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar, dentro de la acción popular de la referencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVUELVASE al Despacho para lo pertinente.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE.-

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del 10 de octubre de 2012.

MARIA ELIZABETH GARCIA GONZALEZ

Presidenta

MARCO ANTONIO VELILLA MORENO MARIA CLAUDIA ROJAS LASSO