CE - 200012331000199900821012SENTENCIA20230815165909

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 2001-23-31-000-1999-00821-01(27504)

Actor: COOPERATIVA DE TRABAJO ASOCIADO DE «EL PASO»

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS-INVIAS Y OTRO Referencia: CONTROVERSIAS CONTRACTUALES NULIDAD ACTO DE ADJUDICACIÓN EN LEY 446 DE 1998-Es procedente dentro de los 30 dias siguientes a su comunicación, publicación o notificación, siempre que no se haya celebrado el contrato. NULIDAD ABSOLUTA DEL CONTRATO EN LEY 446 DE 1998-Una vez celebra.Jo el contrato, se debe pedir la nulidad absoluta del contrato con fundamento en la ilegalidad del acto de adjudicación. NULIDAD DEL ACTO DE ADJUDICACIÓN-Presupuesto de la causal de nulidad absoluta del contrato. NULIDAD DEL CONTRATO ESTATAL-Causas del derecho común y especiales de la Ley 80 de 1993. COSTAS EN CCA-Improcedencia cuando no se actúa con temeridad o mala fe.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 8 de mayo de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones. SÍNTESIS DEL CASO El 12 de febrero de 1999, el INVIAS adjudicó a COOTRAESPA el mantenimiento rutinario del tramo Ye de Arjona-Cuatrovientos-PR+7 y el 1 de marzo siguiente

SÍNTESIS DEL CASO El 12 de febrero de 1999, el INVIAS adjudicó a COOTRAESPA el mantenimiento rutinario del tramo Ye de Arjona-Cuatrovientos-PR+7 y el 1 de marzo siguiente celebraron el contrato n”. DRC-012. Un proponente que no fue seleccionado demandó la nulidad del ccntrato, pues consideró que el acto de adjudicación no se motivó y que presentó la raejor propuesta. ANTECEDENTES El 30 de septiembre de 1999, la Cooperativa de Trabajo Asociado de «El Paso»— - COOTRAPASO, a través de apoderado judicial, formuló demanda de2 Expediente n. 27.504

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones controversias contractuales contra el INVIAS y la Cooperativa de Trabajo Asociado de «El Paso» Cesar-COOTRAESPA-. Solicitó que se declarara la nulidad absoluta del contrato n”. DRC-012. En apoyo de las pretensiones, afirmó que el acto de adjudicación no fue debidamente motivado y que el proponente seleccionado no acreditó la experiencia general y específica.

El 2 de noviembre de 1999 se admitió la demanda y se ordenó su notificación. El 17 de noviembre siguiente se reformó la demanda y el 19 de noviembre se admitió. En el escrito de contestación de la demanda, al oponerse a las pretensiones, el INVIAS y COOTRAESPA alegaron que la evaluación de las propuestas y la adjudicación del contrato se hizo según los términos de referencia. Además, que los documentos presentados por los proponentes fueron evaluados bajo la presunción de buena fe. El 29 de enero de 2002 se corrió traslado a las

propuestas y la adjudicación del contrato se hizo según los términos de referencia. Además, que los documentos presentados por los proponentes fueron evaluados bajo la presunción de buena fe. El 29 de enero de 2002 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión y presentar concepto, respectivamente. La parte demandante y el INVIAS reiteraron lo expuesto. COOTRAESPA y el Ministerio Público guardaron silencio. El 8 de mayo de 2003, el Tribunal Administrativo del Cesar en la sentencia negó las pretensiones, al estimar que para declarar la nulidad absoluta del contrato era necesario que la parte demandante solicitara la nulidad del acto de adjudicación. La parte demandante interpuso el recurso de apelación, que fue concedido el 30 de mayo de 2003 y admitido el 27 de agosto de 2004. Esgrimió que, una vez celebrado el contrato, la nulidad del acto de adjudicación sólo debía incluirse como fundamento para pedir su nulidad absoluta. El 4 de febrero de 2005 se corrió traslado para alegar de conclusión en segunda instancia. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.

CONSIDERACIONES

l. Presupuestos procesales Jurisdicción y competencia

1. La jurisdicción administrativa, como guardián del orden jurídico, conoce de las controversias derivadas de la actividad contractual de las entidades públicas,3

Expediente n, 27.504

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1? de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones según el artículo 82 CCA, modificado por el artículo 1? de la Ley 1107 de 2006. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto de conformidad con los artículos 129 y 132 CCA, según el cual resuelve los recursos de apelación contra las sentencias dictadas en primera instancias por los Tribunales Administrativos. Así mismo, esta Corporación es competente en razón a la cuantía pues, de conformidad con el artículo 20.2 CPC, el valor de la pretensión mayor supera la suma prevista en el artículo 132.8 CCA!.

Acción procedente

2. El artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 CGP, establece que las leyes procesales son de aplicación inmediata, salvo que el trámite se hubiere iniciado con la anterior, caso en el cual esta será la norma aplicable. Según el artículo 87 CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 y vigente al momento de la presentación de la demanda —30 de septiembre de 1999-, los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato con ocasión de la actividad contractual— podían ser demandados mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, dentro de los treinta días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. Sin embargo, una vez celebrado el contrato, la ilegalidad de esos actos solamente podía invocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato.

Está acreditado que el 12 de febrero de 1999 el INVIAS le adjudicó a COOTRAESPA el mantenimiento rutinario del tramo Ye de Arjona-Cuatrovientosinvocarse como fundamento de la nulidad absoluta del contrato. Está acreditado que el 12 de febrero de 1999 el INVIAS le adjudicó a COOTRAESPA el mantenimiento rutinario del tramo Ye de Arjona-CuatrovientosPR17 —Resolución n”. 03376- (f. 201-202 c. 1). El 1 de marzo de 1999, el INVIAS y COOTRAESPA celebraron el contrato n”. DRC-012 (f. 530-535 c. 2). El 30 de septiembre de 1999, COOTRAPASO presentó la demanda. Como la demanda se presentó después de celebrado el contrato, la vía procesal procedente para solicitar la nulidad del acto de adjudicación era la acción de controversias contractuales. 1 Se aplican las cuantías previstas en el Decreto 597 de 1988, pues a la fecha de interposición del recurso de apelación no había entrado en vigencia la Ley 954 del 28 de abril de 2005. Según el Decreto 597 de 1988 los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los procesos de controversias contractuales cuando la cuantía exceda de $3.500.000, que según el artículo 265 CCA se reajustará en un 40% cada dos años y para el momento de presentación de la demanda era 18.850.000.4 Expediente n. 27.504

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones

Caducidad

3. De conformidad con el artículo 87 CCA, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, los actos proferidos antes de la celebración del contrato debían ser demandados dentro de los treinta días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Una vez celebrado el contrato, la nulidad absoluta del contrato debía

446 de 1998, los actos proferidos antes de la celebración del contrato debían ser demandados dentro de los treinta días siguientes a su notificación, comunicación o publicación. Una vez celebrado el contrato, la nulidad absoluta del contrato debía solicitarse dentro de los dos años siguientes a su perfeccionamiento o en un término igual al de vigencia del contrato —si era superior—, sin que en ningún caso excediera cinco años (art. 136.10.e CCA. La demanda —en la que se pretende la nulidad absoluta del contratofue formulada en tiempo -30 de septiembre de 1999-, esto es, dentro de los dos años siguientes al perfeccionamiento del contrato —1 de marzo de 1999-, pues su vigencia era de un año (f. 530-535 c. 2). Legitimación en la causa

4. COOTRAPASO está legitimada en la causa por activa, pues participó en el proceso de selección del contratista y presentó oferta (f. 75-94 c. 1). El INVIAS y COOTRAESPA están legitimados en la causa por pasiva, pues la primera fue la entidad que abrió el proceso de selección y evaluó las ofertas y la segunda celebró el contrato cuya nulidad se pretende (f. 3-26 y 44-52 c. 1). 'l. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si es procedente declarar la nulidad absoluta del contrato con fundamento en que el acto de adjudicación no fue motivado, aunque no se pidió la nulidad de ese acto administrativo.

IN. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto

contrato con fundamento en que el acto de adjudicación no fue motivado, aunque no se pidió la nulidad de ese acto administrativo. IN. Análisis de la Sala

5. Como la sentencia fue recurrida por la demandante, la Sala estudiará el asunto 2 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, auto del 1 de abril de 2009, rad. n”. 36124 [fundamento jurídico 1], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, pp. 819-820, disponible en https://cutt ly/OQ9KFJH.5

Expediente n. 27.504

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones de conformidad con el artículo 357 CPC.

Nulidad del contrato estatal

6. Los contratos del Estado son absolutamente nulos en los casos previstos en el derecho común (objeto ilícito —arts.1519, 1521, 1523 CC y 899 C. Co-, causa ilícita —art. 1524 CC—, omisión de alguna formalidad que la ley prescribe para el valor de ciertos actos o contratos, incapacidad absoluta —arts. 1503 a 1506 CC-—) y, además, según el artículo 44 de la Ley 80 de 1993 —antes en el Decreto Ley 150 de 1976, art 189, y en el Decreto Ley 222 de 1983, arts. 78 y 79cuando se celebran: (i) con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad;

(ii) contra expresa prohibición constitucional o legal; (iii) con abuso o desviación de poder?; (iv) cuando se declaran nulos los actos administrativos en que se

celebran: (i) con personas incursas en causales de inhabilidad o incompatibilidad; (ii) contra expresa prohibición constitucional o legal; (iii) con abuso o desviación de poder?; (iv) cuando se declaran nulos los actos administrativos en que se fundamentan y (v) cuando se celebran con desconocimiento de los criterios previstos en el artículo 21 de esa ley sobre tratamiento de ofertas nacionales y extranjeras o con violación de la reciprocidad”. Como los actos administrativos son ejecutorios, ejecutivos y se presumen legales, los ciudadanos tienen el deber de cumplirlos y obedecerlos mientras no hayan sido anulados o suspendidos por esta jurisdicción? (art. 4 CN, art. 66 CCA y art. 91 CPACA). En el supuesto del numeral cuarto del artículo 44, para que proceda la nulidad absoluta del contrato, el acto de adjudicación —por ejemplodebe previamente declararse nulo. De modo que, quien pretenda invalidar el contrato con fundamento en esa causal, deberá solicitar en la demanda la nulidad del acto administrativo de adjudicación y, como consecuencia de esa declaración, la nulidad absoluta del contrato?.

7. La parte demandante solicitó la nulidad del contrato n. DRC-012 de 1999 y el pago de los salarios dejados de percibir al no ser seleccionado. Adujo que el acto 3 Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de mayo de 2012, Rad. 21489, [fundamento jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 523, disponible en https: //cutt ly/OQOKF JH.

jurídico 4], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 523, disponible en https: //cutt ly/OQOKF JH. 4 Cfr. Consejo de Estado, Seccién Tercera, sentencia del 2 de mayo de 2007, Rad. 15599, [fundamento jurídico 2.3], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Tercera Tomo A, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 510, disponible en httos://cutt Iy/OQO9KFJH. 5 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 19 de febrero de 1998, Rad. N4490 [fundamento jurídico 5], en Antología Jurisprudencias y Conceptos, Consejo de Estado 1817-2017 Sección Primera, Bogotá, Imprenta Nacional, 2018, p. 52-54, disponible en: https: //bit.Iy/35rsOVt. $ Cfr. Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 4 de junio de 2012, Rad. 20911 [fundamento jurídico 61.6 Expediente n. 27.504

Demandante: COOTRAPASO Niega pretensiones de adjudicación n”. 03376 era nulo por falta de motivación y por desconocer los procedimientos de selección objetiva previstos en la ley (f. 141-142 c. 1).

Como la demanda no solicitó la nulidad del acto de adjudicación —presupuesto de la causal del artículo 44.4 de la Ley 80 de 1993, ni se acreditó que esta

Como la demanda no solicitó la nulidad del acto de adjudicación —presupuesto de la causal del artículo 44.4 de la Ley 80 de 1993, ni se acreditó que esta jurisdicción haya declarado nulo ese acto administrativo, la Sala confirmará la sentencia apelada.

8. De conformidad con el artículo 171 CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998, no hay lugar a condenar en costas, porque no se evidencia que las partes hayan actuado con temeridad o mala fe.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia del 8 de mayo de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

A JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala Salvo voto VA pa N

GUILLERMO SÁNC LUQUE ICOT h. E LES EDF/PT