CE - 20_250002326000200901063021SENTENCIA20220330200710_TCListadoTitulados133124218128139285-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintidós (2022) Expediente: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50863)

Demandante: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Medio de control: Controversias contractuales (Artículo 87 del CCA) Asunto: Sentencia de segunda instancia Surtido el trámite de ley sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se declaró la caducidad de la acción.

Solicita la entidad demandante que se declare el incumplimiento del contrato de consultoría celebrado con la sociedad demandada y, en consecuencia, se ordene la indemnización de los perjuicios causados por cuenta de los mayores valores pagados por la demandante en el contrato de obra que tenía por objeto construir las obras diseñadas bajo el contrato de consultoría.

I. SENTENCIA IMPUGNADA

1. Corresponde a la sentencia proferida el 30 de enero de 2014, mediante la cual se declaró la caducidad de la acción contractual iniciada por el Instituto de Desarrollo Urbano (IDU), cuyas (i) pretensiones, (ii) hechos principales y (iii) fundamentos de derecho se exponen a continuación.

La demanda

2. El 18 de diciembre de 20091, el IDU, en ejercicio de la acción de controversias contractuales de que trata el artículo 87 del Código Contencioso Administrativo

(CCA)2, entabló proceso contencioso en contra de la sociedad comercial ACI PROYECTOS S.A., solicitando declarar que esta última incumplió el contrato de consultoría No. 045 de 2004 por deficiencias encontradas en los estudios y diseños elaborados como parte de su objeto, y que, como consecuencia del incumplimiento, se generaron unos perjuicios concretados en el mayor valor pagado por el IDU en el subsiguiente contrato de obra, avaluados al momento de la presentación de la demanda en cuatro mil seiscientos noventa y un millones trescientos veintidós mil 1 Cuaderno No. 1, folios 1 y 44 reverso. 2 Decreto 01 de 1984. Artículo 87. Modificado por el art. 17 del Decreto 2304 de 1989 y el artículo 32, Ley 446 de 1998. “Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas.” 1

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales ochenta pesos con ochenta y cinco centavos ($4.691.322.080,85), más los

correspondientes intereses moratorios.

3. Textualmente, la Entidad demandante solicitó3: PRIMERA: Que se declare que la sociedad comercial A. C. l. PROYECTOS S.

A. incumplió el contrato administrativo No. 045 de 2004 celebrado con el INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO "IDU", por deficiencias y faltantes encontradas en el producto de Estudios y Diseños entregado en cumplimiento del objeto del mencionado contrato.

SEGUNDA: Que se declare que como consecuencia del incumplimiento a que se hace referencia en el numeral anterior, se generaron unos perjuicios a la persona pública contratante, INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO "/DU", concretados en el mayor valor pagado por el IDU por concepto de estudios y diseños adicionales, y en un mayor costo en la ejecución del contrato de obra para el IDU, causado por (i) el retraso en la ejecución de las obras y la consecuente ampliación del plazo del contrato de obra por el retardo en la entrega de los diseños de redes, (ii) el consecuente aumento en el valor de la interventoría contratada del contrato de obra y en la supervisión de la misma por el IDU, (iii) la ejecución de obras adicionales que no se contemplaron por las deficiencias y faltantes de los diseños, y (iv) el costo adicional de los Planes de Manejo de Tráfico.

TERCERA: Que como consecuencia de la declaración del incumplimiento antes mencionado, se condene a la sociedad demandada a cancelar en favor de mi mandante la suma de cuatro mil seiscientos noventa y un millones trescientos veintidós mil ochenta pesos con ochenta y cinco centavos

($4.691.322.080.85) moneda corriente, valor de los costos adicionales en que tuvo que incurrir el IDU por los conceptos citados en la pretensión anterior.

CUARTA: Que se condene a la sociedad demandada a pagarle a mi mandante sobre las sumas debidas, los intereses de mora más altos permitidos por las autoridades monetarias, sobre cada una de las sumas debidas, desde cuando se hicieron exigibles y hasta cuando se ejecute el pago.

QUINTA: Que se condene a la sociedad demandada a efectuar la indexación de la suma de dinero que por razón de su incumplimiento contractual le adeuda al IDU, indexación que deberá realizarse de conformidad con lo dispuesto en el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo.

SEXTO (sic): Condenar en costas a la sociedad demandada, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 171 del C.C.A., modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.

4. El fundamento fáctico de la demanda es, en síntesis, el siguiente4:

(i) El 6 de julio de 2004 se suscribió entre el IDU y ACI PROYECTOS S.A. el contrato de consultoría No. 045 de 2004 cuyo objeto consistía en "realizar los ESTUDIOS Y DISEÑOS DE LA AMPLIACIÓN, REHABILITACIÓN Y MANTENIMIENTO DE LA AUTOPISTA AL LLANO ENTRE EL CAI YOMASA Y EL INICIO DE LA CONCESIÓN 3 Cuaderno No. 1, folios 16 y 17. 4 Cuaderno No. 1, folios 18 a 32. 2

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales

BOGOTÁ- VILLAVICENCIO, EN BOGOTÁ D.C., de acuerdo con la descripción, especificaciones y demás condiciones estipuladas en los Términos de Referencia…” (ii) El valor del contrato fue de mil doscientos setenta y cuatro millones ciento doce mil cuatrocientos veintisiete pesos ($1.274.112.427), y tenía un plazo de ejecución inicial de ocho (8) meses. (iii) La ejecución del contrato inició el 30 de agosto de 2004, su fecha de finalización fue el 30 de abril de 2005, y mediante acta No. 13 del 29 de octubre de 2007 se procedió con su liquidación bilateral, donde el IDU dejó varias salvedades en relación con la responsabilidad y el cumplimiento de las obligaciones a cargo del consultor5. (iv) El 28 de diciembre de 2005, el IDU celebró el contrato de obra No. 116 de 2005 con el CONSORCIO VÍAS DEL LLANO, con el objeto de "Ejecutar a precio global con ajustes, las obras requeridas para la ampliación y rehabilitación de la autopista al Llano entre el CAI YOMASA y el inicio de la Concesión Bogotá - Villavicencio en el tramo comprendido entre el K1+575 a K5+324, de acuerdo con la descripción, especificaciones y demás condiciones establecidas en el Pliego de Condiciones…”, por un valor de cuarenta mil quinientos noventa y tres millones quinientos sesenta mil ciento veintisiete pesos ($40.593.560.127).

(v) El plazo de ejecución inicial del contrato de obra antes indicado era de diecinueve (19) meses divididos así: tres (3) meses para la etapa de preconstrucción, quince (15) meses para la etapa de construcción, y un (1) mes para el recibo de las obras; sin embargo, presentó durante su primera etapa múltiples inconvenientes y retrasos originados, entre otras causas, por las falencias y deficiencias encontradas en los estudios y diseños elaborados como producto del contrato de consultoría No. 045 de 2004, las cuales están documentadas en los informes de la interventoría del contrato de obra y en los oficios remitidos al consultor. (vi) Las falencias de los estudios y diseños elaborados bajo el contrato de consultoría No. 045 de 20046, obligaron a que éstos tuvieren que ser ajustados y complementados por parte del contratista de obra durante el desarrollo del contrato No. 116 de 2005, generando sobrecostos en este último, particularmente, con ocasión de (a) el retraso en la ejecución de las obras y la consecuente ampliación del plazo del contrato de obra, (b) el aumento en el valor de la interventoría contratada para el contrato de obra, (c) la ejecución de obras adicionales y (d) el costo adicional de los Planes de Manejo de Tráfico. (vii) Como muestra de lo anterior, señaló el IDU que los estudios y diseños de redes húmedas fueron entregados en su versión definitiva por parte del consultor al 5 Entre otras, que “La liquidación del contrato de Consultoría no releva al Consultor ni al interventor, de sus responsabilidades y obligaciones de acuerdo con lo establecido en el contrato y las normas legales vigentes” y

que “…si se evidencia incumplimiento a futuro el IDU se reserva el derecho de tomar las medidas legales pertinentes” 6 Se señala que las principales falencias encontradas correspondieron a: (i) la complementación del inventario forestal y actividades silviculturales; (ii) el ajuste a la geometría de la calle 95 sur; (iii) el diseño de estructuras de contención en los costados derecho e izquierdo de la vía; (iv) adquisición predial adicional; (v) los diseños de ACI no solucionaron la captación de aguas lluvias en la periferia oriental del corredor vial, y (vi) las soluciones geométricas propuestas a las bocacalles e intersecciones viales que no correspondían a la realidad de la topografía del terreno. 3

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales interventor del contrato de obra, solo hasta el 28 de marzo de 2007, es decir ocho (8) meses después del inicio de la etapa de construcción.

(viii) Se explicó además que el 1 de agosto de 2007, el contrato de obra fue cedido a favor de VICON S.A. con autorización del IDU, y el avance de obra total para ese momento era del 9.53% frente al cronograma de obra programado, retraso del cual, el 53.3% era imputable al consultor. Señaló que los problemas con los diseños persistieron y fueron evidenciados en sendos oficios por el nuevo contratista de obra, VICON S.A.

(ix) Finalmente, señaló que “…de conformidad con el informe técnico presentado por el IDU de fecha octubre nueve de 2007 para el inicio de las acciones judiciales derivadas del incumplimiento de los contratos de diseño y obra del PROYECTO VÍA AL LLANO, el incumplimiento del contratista A. C. l. PROYECTOS S. A. relativo a las deficiencias y faltantes encontrados en el producto de Estudios y Diseños a su cargo en el Contrato 045 de 2004, así como el retardo en la entrega de los estudios y diseños de redes húmedas, ha generado la obligación para el mismo de responder por los perjuicios sufridos por el IDU…” La admisión de la demanda y la defensa

5. Admitida la demanda7 y notificado el auto admisorio8, el Ministerio Público guardó silencio y la sociedad demandada presentó contestación9 en el término de traslado de la demanda10 oponiéndose a la totalidad de las pretensiones, principalmente a partir de las excepciones que denominó, como: (i) imposibilidad de demandar puntos no objetados en el acta de liquidación, (ii) hecho de un tercero y

(iii) caducidad de la acción, con base en que: (i) Las constancias dejadas por el IDU en el acta de liquidación constituyen un formalismo que subraya la responsabilidad que asume todo contratista por el cumplimiento del objeto contractual, pero no corresponden a una objeción o salvedad relacionada con el cumplimiento del contrato por parte del consultor. Además, la sociedad demandada cumplió con todas sus obligaciones contractuales entregando todos los productos en óptimas condiciones y a entera satisfacción de la entidad contratante, así como dando respuesta sustentada a todos los oficios

remitidos por el IDU, donde evidenció la inexistencia de deficiencias en los diseños elaborados por ACI PROYECTOS. (ii) Las observaciones de la Interventoría del contrato de obra, se produjeron treinta (30) meses después de iniciado el contrato, lo que indica que ninguno de los puntos alegados por el IDU como imputables al consultor fueron determinantes en los atrasos registrados en el contrato de obra, pues de haber sido así, el consultor habría sido requerido mucho antes. (iii) Ninguno de los atrasos en obra, ni la contratación de una nueva interventoría, fueron consecuencia de los estudios y diseños a cargo de la sociedad demandada, tal como lo ratifica el hecho de que ninguna de las prórrogas, adiciones y otrosíes suscritos con los contratistas de obra (inicial y cesionario), ni los análisis de 7 Auto del 13 de mayo de 2010. Cuaderno No. 1, folio 72. 8 Auto del 26 de agosto de 2010. Cuaderno No. 1, folio 145. 9 Cuaderno No. 1, folios 170 a 246. 10 Constancia Secretarial. Cuaderno No. 1, folio 262. 4

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales necesidad, conveniencia y procedibilidad para adelantar el proceso de contratación de la nueva interventoría, se fundamentaron en la falta o falencias en los estudios y diseños. Los atrasos fueron imputables exclusivamente a los contratistas de obra.

(iv) Si bien el acta de liquidación indica como fecha de su suscripción el día 29 de octubre de 2007, tal fecha no corresponde al verdadero momento de la firma de tal documento, tal como da cuenta el oficio del 14 de octubre de 2008, donde la Directora Técnica de Construcciones y representante para el contrato del IDU, ante una solicitud de copia del acta con su firma, manifestó que el mismo no había sido suscrito ni adelantaría ese trámite hasta tanto no se aclararan algunos temas pendientes a cargo del contratista. Por tanto, teniendo en cuenta que para el 14 de octubre de 2008, esto es, transcurridos 3 años y 6 meses desde la terminación del contrato (30 de abril de 2005), su liquidación aún no se había producido, la acción contractual se encuentra caducada, por haber transcurrido más de 2 años contados a partir de los 4 meses iniciales que tenían las partes para liquidar el contrato de mutuo acuerdo, y de los 2 meses posteriores con que contaba la administración para hacerlo unilateralmente, sin que ello se hubiere realizado. Los alegatos de conclusión

6. Por auto del 12 de noviembre de 201311, se ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.

El Ministerio Público se pronunció y las partes presentaron alegatos en los siguientes términos: (i) La parte actora12 reiteró los argumentos desarrollados en el texto de la demanda en relación con la validez y oponibilidad de las salvedades dejadas por el IDU en el acta de liquidación, la responsabilidad del consultor derivada del incumplimiento del contrato, y enfatizó que tanto el concepto como la cuantía de los

perjuicios, fueron suficientemente probados dentro del proceso13. (ii) La sociedad demandada14 también reiteró las excepciones propuestas y sus fundamentos, identificando los oficios mediante los cuales la demandada dio respuesta a los requerimientos del IDU, afirmando el cumplimiento del contrato por parte del consultor, explicando que el plazo de preconstrucción del contrato de obra transcurrió sin que el contratista de obra objetara los estudios y diseños15, y que no se incluyó ninguna salvedad específica respecto de los supuestos incumplimientos en el acta de liquidación del contrato de consultoría, cuando es claro que para la época de su suscripción16 el IDU debía conocerlos. Insistió en la configuración de la caducidad de la acción, señalando además que en tanto el acta de liquidación no 11 Cuaderno No. 1, folio 376. 12 Cuaderno No. 1, folios 381 a 388. 13 Se reiteró por parte del IDU “…que los estudios y diseños presentados por A.C.I PROYECTOS S.A., presentaron dificultades para su ejecución, las cuales se observaron durante el desarrollo y ejecución del contrato de obra, y que los perjuicios ocasionados al IDU, como consecuencia de la mala calidad de los diseños, condujeron a la necesidad de elaborar nuevos diseños, incrementando el valor de la interventoría y la supervisión del contrato de obra” 14 Cuaderno No. 1, folios 389 a 441. 15 El contrato de obra inició en febrero de 2006 de conformidad con el hecho VIGÉSIMO de la demanda. 16 Año 2008 según la demandada y segundo semestre del año 2007 según la parte actora. 5

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales fue suscrita dentro de los 2 años, vencidos 6 meses desde la terminación del contrato, la misma está viciada de nulidad.

(iii) El Ministerio Público17 manifestó que (a) si la sociedad demandada consideraba que el acta de liquidación adolecía de nulidad, debía acudir al juez contencioso para que así lo declarara entro del término de caducidad de la acción, lo cual no hizo; (b) en su concepto las falencias de los diseños realizados por el consultor fueron probadas; sin embargo, (c) no se probó la naturaleza ni la cuantía de los perjuicios alegados por el IDU. La sentencia de primera instancia y su motivación

7. A través de sentencia del 30 de enero de 201418, la Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la caducidad

de la acción con fundamento en lo siguiente: (i) El Tribunal determinó que en el caso particular no es posible contabilizar la caducidad de la acción contractual a partir de la suscripción del acta de liquidación del contrato de consultoría No. 045 de 2004, dado que no existe certeza sobre la fecha de suscripción de dicho documento y “…la contabilización del plazo para el ejercicio de la acción derivada del mismo no puede depender del arbitrio de aquella, máxime cuando está acreditado que tuvo conocimiento de los presuntos incumplimientos del contratista en fecha muy anterior a la aducida en la demanda”. Sobre lo anterior indicó que, aunque el acta de liquidación del contrato data del 29

de octubre de 2007, está probado que cerca de 1 año después no había sido suscrita por la Directora Técnica de Construcciones del IDU, tal como da cuenta el Oficio No. IDU-153190 del 14 de octubre de 2008, en donde la representante del IDU manifestó que el acta de liquidación se encontraba para esa fecha pendiente de firma. (ii) Concluyó entonces que, en tanto no existe certeza de la fecha en que el acta de liquidación bilateral fue suscrita, como el contrato terminó el 2 de mayo de 2005, tal como consta en el Acta de Terminación del Contrato de Consultoría No. 9 de la misma fecha, a partir de ésta debe contabilizarse la caducidad de la acción, dado que en este momento la Entidad contratante tuvo conocimiento del presunto incumplimiento presentado por el Consultor en la ejecución del contrato. (iii) Con base en lo anterior, el Tribunal definió que el término de caducidad de la acción transcurrió entre el 3 de mayo de 2005 y el 3 de mayo de 2007, razón por la cual, tanto la solicitud de conciliación prejudicial del 23 de octubre de 2009, como la demanda del 18 de diciembre de 2009, fueron presentadas luego del vencimiento del término de caducidad a que hace referencia el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo.

II. EL RECURSO DE APELACIÓN

17 Cuaderno No. 1, folio 452 a 464. 18 Cuaderno principal, folios 466 a 471 reverso. 6

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales

8. El fallo en precedencia, notificado en debida forma el 10 de febrero de 201419, fue recurrido dentro del término de ejecutoria por el IDU20. El recurso de apelación21 se fundamentó en dos (2) motivos de inconformidad que la entidad actora denominó:

(i) “NO EXISTE CADUCIDAD DE LA ACCIÓN EJERCIDA” y (ii) “SI HAY CERTEZA REAL Y VERDADERA DE LA FECHA DE SUSCRIPCIÓN DEL ACTA DE LIQUIDACIÓN DEL

CONTRATO”.

(i) Respecto del primer motivo, señaló que el Tribunal a quo se equivocó al determinar que el término de caducidad de la acción debía contarse desde la fecha de terminación del contrato de consultoría, fecha en que para esa Sala el IDU tuvo conocimiento del presunto incumplimiento del consultor, toda vez que la jurisprudencia ha sido clara al establecer que la caducidad de la acción contractual para aquellos contratos que requieren de liquidación, como el de consultoría que se estudia, se cuenta a partir del día siguiente a la fecha en que se liquidó el contrato. Entonces, por cuanto: (a) la liquidación puede realizarse, en cualquier momento, dentro de los 2 años siguientes al vencimiento del plazo inicial de 6 seis meses para la liquidación bilateral (4 meses) y unilateral (2 meses) después de finalizado el contrato; (b) el contrato terminó el 30 de abril de 2005; y (c) el acta de liquidación del contrato se suscribió el 29 de octubre de 2007; debe concluirse que ésta se

formalizó válidamente, y el término de caducidad debía contabilizarse desde la suscripción del acta, hasta el 29 de octubre de 2009. (ii) Sobre el segundo, explicó el recurrente que el contratista, sin que mediara constreñimiento que viciara su consentimiento, pues nunca alegó tal situación, decidió firmar el acta de liquidación y con su firma aceptó y consintió el contenido del mencionado documento, incluyendo su fecha, lo cual tiene fuerza vinculante y a la cual no puede sustraerse, especialmente por cuanto no hizo ningún tipo de manifestación, salvedad u objeción respecto de la fecha, ni acudió al Juez Contencioso a demandar la nulidad del acta. En consecuencia, afirmó que no existe incertidumbre frente a la fecha cierta de suscripción del acta de liquidación, y por lo mismo, el Tribunal se equivocó al declarar la caducidad de la acción. Señaló además que en el Juzgado 37 Administrativo del Circuito de Bogotá, bajo un proceso judicial que fue decidido favorablemente a la sociedad demandada en contra del IDU, con ocasión del mismo contrato, ACI PROYECTOS S.A. sí tuvo como fecha de liquidación del negocio jurídico el 29 de octubre de 2007, y a partir de tal fecha se determinó la caducidad de la acción contractual, por lo que “…fue tenida como cierta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en ese proceso pero en el presente que trata sobre la misma acta de liquidación para el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sala de Descongestión no hay certeza de dicha fecha” Trámite en segunda instancia

9. En auto del 2 de julio de 201422, este Despacho admitió el mencionado

recurso de apelación por cumplir con lo establecido en el artículo 212 del CCA. Así mismo, mediante proveído del 3 de junio de 201523, corrió traslado a las partes por 19 Cuaderno principal, folio 472. 20 Cuaderno principal, folio 495. 21 Cuaderno principal, folios 473 a 494. 22 Cuaderno principal, folio 508. 23 Cuaderno principal, folio 514. 7

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales el término de 10 días para que presentaran alegatos de conclusión, al tiempo que ordenó el traslado especial al Agente del Ministerio Público para que rindiera concepto en el asunto.

10. Los apoderados judiciales de la sociedad demandada24 y del IDU25, se limitaron a replicar las posturas sustentadas en el escrito de alegatos de primera instancia y en el recurso de apelación respectivamente, el Ministerio Público guardó silencio26.

III. CONSIDERACIONES Régimen aplicable

11. Como la demanda se instauró ante esta jurisdicción en el año 2009, se rige por lo prescrito en el CCA27, toda vez que la Ley 1437 de 2011 (CPACA), conforme a su artículo 308, entró a regir el 2 de julio de 2012, y en virtud del inciso tercero de la misma disposición, “Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán

rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior”. Competencia

12. Le corresponde a la Sala conocer de la presente apelación de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 129 del CCA28, según el cual el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer, en segunda instancia, de las apelaciones de las sentencias dictadas por los Tribunales Administrativos en primera instancia29.

13. Adicionalmente, conoce la Sala del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 30 de enero de 2014, en proceso con vocación de doble instancia ante esta Corporación, dado que la mayor pretensión ascendió a cuatro mil seiscientos noventa y un millones trescientos veintidós mil ochenta pesos con ochenta y cinco centavos ($4.691.322.080,85), por concepto de indemnización de perjuicios causados al IDU por el incumplimiento del contrato de consultoría suscrito con la sociedad demandada, mientras que el monto exigido a la fecha de presentación de la demanda, para que un proceso adelantado en ejercicio 24 Cuaderno principal, folios 515 a 532. 25 Cuaderno principal, folios 533 a 609. 26 Constancia secretarial, cuaderno principal, folio 610. 27 Código Contencioso Administrativo (Decreto 01 de 1984). 28 A la fecha en que se profiere la sentencia se encuentra en vigencia la Ley 1437 de 2011, “Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”, sin embargo, por expresa disposición de la

norma, este no es aplicable al proceso de la referencia. “ARTÍCULO 308. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN Y VIGENCIA. El presente Código comenzará a regir el dos (2) de julio del año 2012. Este Código sólo se aplicará a los procedimientos y las actuaciones administrativas que se inicien, así como a las demandas y procesos que se instauren con posterioridad a la entrada en vigencia. Los procedimientos y las actuaciones administrativas, así como las demandas y procesos en curso a la vigencia de la presente ley seguirán rigiéndose y culminarán de conformidad con el régimen jurídico anterior” 29 De acuerdo con el artículo 132 numeral 5º del CCA. “Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos: (…) 5. De los referentes a contratos de las entidades estatales en sus distintos órdenes y de los contratos celebrados por entidades prestadoras de servicios públicos domiciliarios, cuando su finalidad esté vinculada directamente a la prestación del servicio, cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales”. 8

Radicación: 25000-23-26-000-2009-01063-02 (50862)

Actor: Instituto de Desarrollo Urbano (IDU)

Demandado: ACI PROYECTOS S.A.

Referencia: Controversias contractuales de la acción contractual tuviera vocación de doble instancia, era de doscientos cuarenta y ocho millones cuatrocientos cincuenta mil pesos ($248.450.000)30.

Objeto de la apelación y problema jurídico

14. De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Sala encuentra que el

problema jurídico en la presente impugnación consiste en definir si la acción para demandar por el incumplimiento del contrato de consultoría No. 045 de 2004 celebrado entre el IDU y ACI PROYECTOS S.A. estaba caducada para el momento en que fue presentada la demanda, o si, por el contrario, conforme a lo manifestado por la parte actora en el recurso de apelación, la acción fue oportunamente instaurada. Definido esto, de encontrarse que la acción no estaba caducada, se abordará el estudio de las distintas pretensiones de la demanda.

15. Para tal fin, la Sala abordará inicialmente (i) las particularidades de la caducidad de la acción de controversias contractuales y su cómputo en los negocios jurídicos que requieren ser liquidados, para, posteriormente, analizar (ii) la oportunidad o plazo para la liquidación bilateral y unilateral del contrato estatal y su incidencia en el cómputo de la caducidad, y finalmente, (iii) descender al caso concreto para definir si, atendiendo a las pruebas y los argumentos de las partes en el recurso de alzada, la demanda fue instaurada oportunamente.

La caducidad de la acción de controversias contractuales y su cómputo en los negocios jurídicos que requieren ser liquidados

16. Reiteradamente, la jurisprudencia de esta Corporación31 ha explicado que la caducidad corresponde a una figura jurídica, de orden público, a través de la cual el legislador limita bajo parámetros razonables el espacio temporal en que toda persona puede acceder a la jurisdicción en ejercicio de su derecho de acción, evitando que las situaciones jurídicas respecto de las cuales exista una controversia

permanezcan indefinidas en el tiempo; de manera que, una vez transcurrido el límite temporal dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, la caducidad opera como medio extintivo del mismo.

17. Por tanto y como institución procesal de orden público, la figura de la caducidad apunta a la protección de un interés general, representado en la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso, al determinar que, el derecho al acceso a la administración de justicia exige a su vez un ejercicio oportuno y diligente de la acción, por lo que en aquellos casos en que la misma se ha configurado, no puede iniciarse válidamente el proceso32 ante la pérdida de la facultad de acceder a la jurisdicción.

18. De esta forma, el fenómeno de la caducidad y su eventual configuración, corresponde a un presupuesto del derecho de acción, invariable, irrenunciable, 30 Lo anterior teniendo en cuenta que para el año 2009 el salario mínimo ascendía a la suma de $496.900 – Decreto 4868 de 2008-, que, multiplicados por 500, corresponden a $ 248.450.000. 31 Al respecto pueden verse Consejo de Estado. Sa