CE - 209_680012331000201200131011SALVAMENTODEV20220330154340_TCListadoTitulados133124217146161269-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Radicación: 68001-23-31-000-2012-00131-01 (58316) acumulado con el proceso 68001-23-31-000-2012-00179-01 (55528)

Actor: MARÍA CLEOFELINA CUADROS DE MONSALVE Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE SANTANDER, SOCIEDAD SÁNCHEZ

CONSTRUCCIONES LTDA. Y OTRO

Referencia: REPARACIÓN DIRECTA SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO Con el respeto que profeso por las decisiones que adopta la Sala, me permito manifestar las razones que me llevan a salvar el voto frente a la sentencia proferida el 18 de marzo de 2022, mediante la cual se revocaron las providencias dictadas el 23 de abril y el 16 de diciembre de 2015, por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedieron a las pretensiones de las demandas, porque considero que en el proceso 55.528, le asistía legitimación en la causa por pasiva al departamento de Santander y, por tanto, se debió efectuar un análisis de su responsabilidad por los hechos en los que falleció el señor Abelardo Badillo Silva, como consecuencia de la caída del puente El Tablazo, ubicado en el municipio de San Vicente del Chucurí, Santander, por las razones que desarrollo a continuación: En la providencia se concluyó respecto del proceso 55.528, que a pesar de que se imputó a todos los demandados una responsabilidad de tipo extracontractual, una

interpretación de la demanda permitía advertir que las pretensiones formuladas en contra del señor Andrés Julián Montero Pardo y la sociedad Sánchez Construcciones Ltda. tenían como fuente una relación contractual de tipo laboral. En el fallo del cual me aparto, se consideró igualmente que no se realizaron imputaciones concretas de responsabilidad frente al ente territorial accionado, porque si bien los demandantes alegaron que el departamento de Santander había contratado la obra y que este había incurrido en una falla del servicio, no desarrollaron argumentos concretos dirigidos a explicar en qué consistían las supuestas anomalías constitutivas de la falla de la entidad pública y causalmente relacionadas con el daño alegado. Como consecuencia del anterior análisis, se consideró que no le asistía legitimación en la causa por pasiva al departamento de Santander y, por tanto, se negaron las pretensiones de la demanda. Frente a los otros demandados, el señor Andrés Julián Montero y a la sociedad Sánchez Construcciones Ltda., se declaró la falta de jurisdicción. En este caso, lo primero que se debe aceptar es que la parte demandante si le imputó responsabilidad al señor Andrés Julián Montero y a la sociedad Sánchez Construcciones Ltda., por no haber capacitado al señor Abelardo Badillo Silva para el ejercicio de la actividad riesgosa de reparación del puente, ni haber adoptado las medidas de seguridad exigidas para prevenir su colapso, lo cual debió ser materia de discusión dentro de un proceso de naturaleza laboral encaminado a demostrar la culpa del empleador. Sin embargo, los demandantes también señalaron que la muerte del señor Badillo Silva se produjo como consecuencia de una falla del servicio, «porque fueron

causadas en el marco de una obra pública, contratada bajo la responsabilidad del estado colombiano, en este caso el departamento de Santander”, argumentos que, a mi juicio, resultan suficientes para realizar un análisis de la responsabilidad atribuida a la entidad pública demandada, más aún cuando el a quo concluyó que su responsabilidad sí se encontraba comprometida, toda vez que cuando la Administración contrataba a un particular es como si ejecutara la obra directamente, pues, además, de ser su dueña, su pago afectaba el patrimonio estatal y su realización obedecía a razones del servicio o al interés general. A lo anterior, el a quo adicionó que en la demanda se hizo una seria y sustentada imputación de responsabilidad frente al departamento de Santander, como dueño y responsable de la obra en cuyo escenario se produjo la muerte del señor Abelardo Badillo Silva y precisó que el régimen de responsabilidad aplicable al presente caso era el objetivo por la ejecución de actividades peligrosas, amén de que también sostuvo que la falla en la estructura del puente no fue detectada oportunamente por el ente territorial demandado. Cabe precisar que el departamento de Santander interpuso recurso de apelación, en el cual alegó que debió aplicarse un régimen de responsabilidad subjetivo y no uno objetivo. 2 Como se puede evidenciar, estaban dadas todas las condiciones para que en segunda instancia se realizara el estudio de la responsabilidad de la entidad pública demandada y no para que se declarara su falta de legitimación en la causa por pasiva. En punto de lo anterior, se debe indicar igualmente que en el caso del menor Jorge Eliécer Monsalve -proceso 58.316si se consideró que se habían elevado

pretensiones de carácter extracontractual y se estudió de fondo el asunto, toda vez que se trataba de terceras personas que se habrían visto afectadas por su desaparición y posterior muerte, ocurrida como consecuencia del desplome del puente El Tablazo, pero que no tenían un vínculo de carácter laboral con los otros demandados, el señor Andrés Julián Montero Pardo y la sociedad Sánchez Construcciones Ltda. De lo expuesto se puede concluir que, efectivamente la parte demandante debió acudir a un juicio de carácter laboral en lo que respecta a las imputaciones atinentes a las condiciones de seguridad y protección que corrían a cargo del empleador para el adecuado desempeño de sus labores, pero las atribuciones referentes a las conductas activas u omisivas de la entidad pública sí debieron resolverse en el presente proceso, tal como se hizo en el caso del menor Jorge Eliécer Monsalve, y en este juicio de responsabilidad estatal se debió establecer si el departamento de Santander participó en la producción del daño o si con su actuación fue el único causante del mismo. Los argumentos de la parte demandante, según los cuales, el daño fue causado en el marco de una obra pública contratada bajo la responsabilidad del departamento de Santander, no están encaminados a su vinculación de tipo laboral, pues la causa de la indemnización es diferente y obedece a una responsabilidad de carácter estatal, en la que los actores consideran que existe un vínculo de causalidad entre la muerte de su familiar y la conducta de la autoridad pública, por acción u omisión. Bajo este hilo argumentativo y, con fundamento en la jurisprudencia de la Sección

Tercera1, considero que la demanda de responsabilidad laboral por culpa patronal constituye una opción que no impide el ejercicio de la acción de reparación directa contra quien hubiera creado el riesgo o incurrido en falla del servicio, en este caso el departamento de Santander, solo que, de encontrarse acreditada su 1 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 8 de noviembre de 2007, exp. No. 24132 M.P: Ruth Stella Correa Palacio. 3 responsabilidad, habría lugar a una reducción proporcional de las indemnizaciones a que resultare condenado, de conformidad con su intervención en la causación del daño. Al respecto, en un asunto en el que el tribunal de primera instancia había declarado la falta de jurisdicción, porque la víctima laboraba en una entidad privada que se encontraba prestando servicios contratados por una entidad pública, la Sección Tercera del Consejo de Estado2 revocó esa decisión y conoció de fondo el litigio puesto en su conocimiento, con fundamento en los siguientes argumentos: Previamente a resolver los recursos de apelación impetrados, entra la Sala a resolver la excepción de falta de jurisdicción que se declaró probada en la providencia apelada. (…) De lo anterior, se puede deducir sin duda alguna, que el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo consiste en juzgar las controversias y litigios originados en las actividades de las entidades públicas, y si bien es cierto que actualmente la entidad demandada para la cual laboraba el señor Jesús Antonio López García es una entidad de carácter privado, esta se encontraba prestando servicios contratados por una entidad pública, en este caso la Caja de la Vivienda Popular de Manizales en consecuencia, es lógico que la

competente para resolver el litigio sea la jurisdicción contenciosa administrativa y no la ordinaria. (…) Además, en ambos casos, como ya se señaló los trabajadores o sus causahabientes, al margen de que hubieran sido vinculados por la entidad estatal o por la empresa contratista, tienen la opción de demandar ante el juez laboral la indemnización integral de los perjuicios que hubieran sufrido, en accidentes de trabajo ocurridos por culpa del empleador - entidad pública o contratista, según el caso - o la indemnización integral por el daño antijurídico imputable a la entidad demandada. Por lo tanto, se insiste, la indemnización por los daños sufridos por los trabajadores particulares, sus causahabientes o sucesores, o por los servidores estatales o cualquiera otro damnificado, con ocasión de una obra pública, puede ser demandada a través de la acción de reparación directa, pero para que sus pretensiones puedan prosperar se requiere acreditar que el daño es imputable a la entidad demandada.”3 (…) De lo anterior se concluye que la Sala es competente para conocer del presente caso razón por la cual, las sentencias proferidas en primera instancia serán revocadas, y se procederá a desatar la controversia planteada en las demandas. 2 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, sentencia de 30 de marzo de 2011, exp. No. 17130 y 19791 acumulados. M.P: Olga Mélida Valle de de la Hoz. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 29 de enero de 2009. Rad. 16689. M. P. Miriam Guerrero de Escobar.

4 En cuanto al fondo del asunto, en la referida providencia se consideró que la entidad pública demandada sí tenía legitimación en la causa por pasiva y que no resultaban excluyentes las acciones derivadas de un contrato de trabajo de carácter privado y las atinentes a la responsabilidad del Estado en desarrollo de una obra pública: De esta forma es claro, que la Caja de Vivienda Popular de Manizales, tenía plena responsabilidad en la construcción de las viviendas del proyecto urbanístico Villa Carmenza, pues era el contratante de la obra, y como tal debe responder por los perjuicios ocasionados en la ejecución de la misma, pues “Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública, es como si la ejecutara directamente”, de lo que deviene que está legitimada para obrar como parte demandada en esta acción; a diferencia del Municipio de Manizales, quien no fue parte de la obra contratada, ni colaboró en su ejecución. (…) Del estudio concienzudo del contrato y sus cláusulas tenemos que el contratista no se compromete a responder por los daños ocasionados por responsabilidad extracontractual, por lo tanto de su relación contractual con la administración no deviene responsabilidad alguna que lo comprometa a resarcir el perjuicios causado a los familiares del señor JESÚS ANTONIO LÓPEZ GARCÍA, por el daño antijurídico que sufrió, además existe constancia en el expediente de que efectivamente la sociedad constructora, cumplió con sus obligaciones laborales con los familiares de la víctima, específicamente con su compañera permanente MARÍA ARACELY LONDOÑO GARCÍA, lo cual es de su órbita de responsabilidad, como empleador de la víctima, aunque es del caso aclarar que

las indemnizaciones que devienen de un contrato laboral, no son excluyentes con la que se originan en los daños antijurídicos producidos por acción u omisión de la administración. En otro asunto en el que también se demandó por las lesiones padecidas por un trabajador de un consorcio que desarrollaba obras como contratista del Estado, la Sección Tercera4 también precisó que la jurisdicción ordinaria era la competente para dirimir conflictos que surgieran del desarrollo del contrato de trabajo, derivados de las obligaciones en materia de seguridad industrial y seguridad social, y que la jurisdicción contenciosa administrativa conocía de la responsabilidad extracontractual del Estado derivada de las acciones u omisiones causantes de un daño en la ejecución de una obra pública, aunque no ejecute la labor directamente. En este sentido, se esbozaron las siguientes consideraciones: Además, como lo ha advertido la Corporación en eventos similares5, una es la acción contra el empleador derivada del contrato de trabajo de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y seguridad social y otra, la acción indemnizatoria por trabajos públicos cuando lo que se persigue, como 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 31 de julio de 2014, exp. No. 31034 M.P: Stella Conto Díaz del Castillo. 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 23 de septiembre de 1994, exp. No. 8814, C.P. Carlos Betancur Jaramillo. 5 en este caso, es la responsabilidad extracontractual del Estado, propietario de la obra pública que, si bien no ejecuta la labor directamente, la contrata en ejercicio de una función pública. De donde no cabe sino colegir su condición de

beneficiario. En este sentido, lo analizado en esta sede jurisdiccional no son las obligaciones en materia de seguridad industrial y seguridad social de cara al contrato de trabajo, sino esas acciones u omisiones como causantes de unas lesiones que el señor León Ledesma no tenía porqué soportar. En consecuencia, a diferencia de lo manifestado por la entidad recurrente, esta es la Jurisdicción competente para decidir la presente controversia dentro del marco de sus facultades. Sin perjuicio de la vinculación de los particulares integrantes del Consorcio Amaya – Salazar, por cuanto estos ejecutaron la obra pública y en esa condición son llamados igualmente a responder, en los términos del artículo 2344 del Código Civil. En esta línea argumentativa, resulta claro que en el proceso 55.528, al margen de los argumentos que se esgrimieron en contra del empleador relativos a la falta de adopción de medidas de seguridad y protección para el adecuado desempeño de las labores, también se imputó responsabilidad a la entidad pública demandada, porque en este tipo de casos el Estado no deja de ser responsable por los asuntos que le corresponden, así acuerde con terceros su ejecución. En este sentido, tal como ocurrió en el proceso 58.316, en el caso propuesto por la muerte del señor Abelardo Badillo Silva también se debió examinar si el departamento de Santander, con su actuación activa u omisiva, lo expuso a un riesgo excesivo o incurrió en falla del servicio, en la medida en que ordenó la ejecución de obras, sin haber realizado los estudios necesarios para detectar alguna falla del arco metálico, lo que llevó al puente a un punto de inestabilidad que provocó su derrumbamiento. En este sentido, con el mayor respeto por la decisión en comento, dejo expresado

mi salvamento de voto. Respetuosamente, Firmado electrónicamente

MARÍA ADRIANA MARÍN

Consejera de Estado 6