CE - 21_110010324000201100209001SENTENCIA20220330134843_TCListadoTitulados133113698046911442-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Bogotá, D.C., diez (10) de marzo de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-24-000-2011-00209-00 Referencia. Acción de nulidad

Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN TESIS: SE DENIEGAN LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA. A TRAVÉS DE LOS ARTÍCULOS 24 DEL DECRETO 1139 DE 1995 Y 5º DE LA

RESOLUCIÓN NÚM. 02965 DE 1995, ACUSADOS, EL PRESIDENTE DE

LA REPÚBLICA Y EL GERENTE GENERAL DEL INCORA PODÍAN

ESTABLECER UN CONTROL DE CALIDAD A LOS AVALÚOS

COMERCIALES, QUE DEBEN RENDIR LOS PERITOS, PARA LA

ADQUISICIÓN DE LOS PREDIOS POR EL MENCIONADO INSTITUTO,

CON FUNDAMENTO EN LA POTESTAD REGLAMENTARIA, EN LA LEY

160, Y LA FACULTAD DE REGLAMENTACIÓN DE SEGUNDO GRADO O

DERIVADA.

SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA El ciudadano MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN, obrando en su propio nombre y en ejercicio de la acción de nulidad, prevista en el artículo 84 del CCA, presentó demanda ante esta Corporación, tendiente a obtener la nulidad de los artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 de 1994, en lo relativo

a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se 2

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria1, -INCORA-.

I.- FUNDAMENTOS DERECHO En apoyo de sus pretensiones, la parte actora adujo la violación de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política. Explicó el alcance del concepto de la violación, aduciendo, en síntesis, lo siguiente: Que la Ley 160 de 3 de agosto de 19942, en su artículo 32, numeral 2, dispone: “[…] El precio máximo de negociación, será fijado en el avalúo 1 En adelante INCORA. 2 “Por la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan otras disposiciones”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN comercial que para tal fin se contrate con personas naturales o jurídicas, legalmente habilitadas para ellos de acuerdo con el reglamento que para el efecto expida el Gobierno Nacional

[…]”. Alegó que de dicha norma se colige que el legislador prevé, sin que ello fuese necesario, que el Ejecutivo puede dictar un reglamento que permita, posibilite o afine la normativa contenida en ella, pero que no por ello quedó el Gobierno Nacional facultado para que mediante el Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, demandado, en su artículo 24, creara el “control de calidad”, y para que la Gerencia General del INCORA desarrollara esta disposición, a través de la Resolución núm. 2965 de 12 de septiembre de 1995, acusada, en su artículo 5º, haciéndole exigible a los operadores de los procesos administrativos de adquisición de tierras con fines de reforma agraria, un control de calidad, sobre los avalúos comerciales practicados y rendidos por los peritos contratados, ya que ello constituye una violación directa de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, en los términos en que la doctrina y la jurisprudencia lo consideran. Para el efecto, indicó que los artículos 83 y 84 de la Constitución Política de manera contundente precisan y enfatizan la presunción de buena fe y la supresión de requisitos administrativos adicionales a los de ley, en los eventos en que los particulares promueven el inicio de actuaciones

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN administrativas o actúan como colaboradores de la administración pública, para el caso los contratistas.

Afirmó que en nuestro país ello se ubica dentro del concepto doctrinario de “la reserva legal” y que la Corte Constitucional ha fijado una línea jurisprudencial, con relación a las citadas normas constitucionales, que hacen alusión concreta a la presunción de buena fe, que reconoce la facultad que tiene el legislador formal, dentro de su competencia, para que mediante ley dicte disposiciones, a través de las cuales exija requisitos dentro de un procedimiento administrativo, por razones de interés general. Trajo a colación la sentencia C-340 de 1996 de la Corte Constitucional, que señaló que las autoridades, distintas del legislador, tienen expresamente prohibido el establecimiento de cualquier trámite, formalidad o requisito no señalado en la ley. Que, en consonancia con lo anterior, la sentencia C-412 de 2001, proferida por la misma Corporación, sostuvo que con apoyo en el artículo 83 de la Constitución Política se presume la buena fe de las personas en todas las actuaciones que adelanten ante las autoridades, ya sea para el cumplimiento de sus deberes o para el ejercicio de sus Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN obligaciones.

Que, en concordancia con esa regla, el artículo 84 de la Constitución Política dispone que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. Que de todo ello se deduce que mientras en los mandatos superiores de los artículos 83 y 84 de la Constitución Política se introduce un claro límite a las autoridades administrativas judiciales y de control para agregar requisitos no previstos en la ley, ésta goza de expresa autorización constitucional para preverlos, cuando reglamente de manera general derechos o actividades. Anotó que el legislador al establecer requisitos no viola el principio de buena fe, pues no presume nada en contra de ella, no parte del supuesto de la mala fe del gobernado; simplemente se limita a cumplir su función de salvaguarda del interés general y de ordenamiento mínimo, en lo que respecta al servidor público y al funcionamiento de los entes estatales. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN

II.- CONTESTACIONES DE LA DEMANDA II.1. El MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL, mediante apoderado, se opuso a las pretensiones solicitadas por el

actor, por cuanto, a su juicio, carecen de apoyo jurídico. Adujo que la exigencia que tienen las normas acusadas de un control de calidad a los avalúos no viola el principio de buena fe, pues todos los actos administrativos están revestidos de la presunción de ese principio, por lo que la carga de probar la mala fe está en cabeza del actor, quien no arrimó argumento alguno para desvirtuar dicha presunción. Argumentó que el artículo 32 de la Ley 160 habilita el desarrollo de las funciones reglamentarias del Ejecutivo, toda vez que la ley no puede regular en su totalidad el procedimiento administrativo, por lo que para el efecto le otorga facultades al Ejecutivo para reglamentarlo. Expresó que la reglamentación que se realizó en los cuerpos contentivos de las normas acusadas desarrollan esa voluntad del legislador, de que las personas naturales o jurídicas que realicen los avalúos comerciales los dicten conforme a derecho. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN Insistió en que no existe relación entre la sustentación del cargo con las normas demandadas, razón por la cual por falta de técnica deberá ser despachado desfavorablemente.

II.2. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural3INCODER, a través de apoderado, contestó la demanda y propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción en

contra del INCODER, en atención a que el mencionado Instituto no es la entidad que está legitimada para intervenir dentro del presente proceso, debido a que el ente idóneo es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual, de conformidad con el artículo 26 del Decreto 1292 de 21 de mayo de 20034 y el artículo 2º del Decreto 4915 de 26 de diciembre de 20075, en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 25 del Decreto Ley 254 de 21 de febrero de 20006, asumiría, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de ésta. 3 En adelante INCODER. 4 “Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación”, expedido por el Presidente de la República. 5 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003”, expedido por el Presidente de la República. 6 “Por el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional”, expedido por el Presidente de la República. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN Señaló que la finalidad perseguida por las normas demandadas es que los avalúos gocen de claridad, transparencia y profesionalismo en la

materia, de tal manera que el Instituto cuente con las herramientas adecuadas para facilitar la toma de una decisión económica, máxime cuando se trata de adquisición de tierras. Alegó que las normas acusadas no deben verse de manera aislada, sino que deben estar acordes con lo establecido en el artículo 23 de la Ley 80 de 28 de octubre de 19937, que contiene los principios de la contratación estatal, desarrollados por los artículos 24, 26 y 29 ibidem, los cuales se refieren a la transparencia de la actuación y al principio de responsabilidad, con el cual debe proceder todo servidor público que participe en el proceso de contratación pública y la ecuación contractual. Anotó que los avalúos son una herramienta fundamental en el proceso de toma de decisiones, respecto de los bienes inmuebles de los cuales disponen los particulares, el sector productivo y el sector público. 7 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN Explicó que con base en los avalúos se realizan múltiples y diversas operaciones, que se ubican de manera transversal dentro de la cadena de valor de los diferentes sectores de la economía nacional y mundial.

Manifestó que el papel del avaluador es neurálgico y, por lo tanto, el usuario del servicio de avalúos necesita de personas idóneas, que brinden conceptos ajustados a los más altos estándares técnicos y

metodológicos; y que, además, que ejerzan la actividad a la luz de los más elevados valores éticos y morales, razón por la cual es fundamental que se efectúe el control de calidad sobre los mismos, cuando se trata del manejo de los bienes públicos. Sostuvo que las disposiciones acusadas no violan los artículos 83 y 84 de la Constitución Política, ya que el control de calidad de los avalúos, contrario a lo alegado por el actor, no se creó porque se asumiera la mala fe o la falta de idoneidad de los peritos, sino para que se garantice que la actuación administrativa se desarrollará de forma transparente. Por último, advirtió que la mala fe debe ser probada y el actor no indicó en qué consistía la violación al principio de buena fe.

III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN A la demanda se le imprimió el trámite del procedimiento ordinario, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, fijación en lista, probatoria y alegaciones.

A través de escrito de 6 de mayo de 20208, el Consejero de Estado doctor OSWALDO GIRALDO LÓPEZ manifestó impedimento para conocer del presente asunto, el cual le fue aceptado por la Sala mediante auto de 10 de noviembre de 20209, por lo que, en consecuencia, se ordenó separarlo del conocimiento del mismo.

Por su parte, mediante escrito de 2 de noviembre de 202110, el Consejero de Estado doctor ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS también manifestó impedimento para conocer del presente asunto, el cual le fue aceptado por la Sala a través de auto de la misma fecha11, razón por la cual se ordenó separarlo del conocimiento del mismo. IV.- ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 8 Folio 327. 9 Folios 328 a 330. 10 Índice núm. 21 del expediente digital agregado al sistema SAMAI. 11 Índice núm. 22 del expediente digital agregado al sistema SAMAI. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN IV.1.- Vencido el plazo, dentro del lapso concedido para alegar en esta instancia, el actor, a través de escrito visible a folios 206 a 209, insistió en los argumentos expuestos en la demanda, en el sentido de que las disposiciones acusadas violan los artículos 83 y 84 de la Constitución Política y que se debe declarar su nulidad.

IV.2.- La Procuraduría Delegada para la Conciliación Administrativa12, en su vista de fondo, se muestra partidaria de que se denieguen las pretensiones de la demanda, arguyendo, en esencia, lo siguiente: Expresó que le asiste razón al INCODER en cuanto a la falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no es la persona de

derecho público que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, pues no es sujeto pasivo de la relación jurídica sustancial debatida, objeto de la decisión del juez. Precisó que es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el que debe continuar atendiendo los procesos judiciales en los cuales es parte 12 Folios 214 a 221. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN el referido Instituto, de conformidad con lo señalado en los artículos 26 del Decreto 1292 y 2º del Decreto 4915.

Indicó que si bien el concepto de violación formulado por el demandante es bastante confuso, es posible colegir de la demanda que el argumento esencial para cuestionar las disposiciones acusadas radica en que éstas establecen un requisito no previsto en la Ley 160, consistente en un control de calidad sobre los avalúos comerciales practicados y rendidos por los peritos contratados al interior de los procesos administrativos de adquisición de tierras con fines de reforma agraria. Manifestó que la norma demandada del Decreto 1139 de 2005 dispone un control de calidad de avalúos comerciales, que practiquen y rindan los peritos, ejercido por los interventores de los contratos u órdenes de servicios, el cual está relacionado con el cumplimento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en el decreto y en el

procedimiento que expida el Gerente General del INCORA. Aclaró que los mencionados interventores deben solicitar las aclaraciones, complementaciones o correcciones cuando establezcan Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN errores, omisiones o desviaciones en la elaboración del avalúo, siempre que no constituyan error grave.

Sostuvo que el artículo 24 del Decreto 1139 acusado establece un trámite que surte internamente el INCORA, con el fin de garantizar que el avalúo comercial, previsto en los numerales 2 y 4 del artículo 32 de la Ley 160, sea emitido cumpliendo con estándares técnicos y metodológicos, máxime si se tiene en cuenta, como lo indicó el apoderado del INCODER, que la adquisición de estos inmuebles se realiza con dineros públicos, lo cual se encuentra en consonancia con el principio de responsabilidad, señalado en la Ley 80. Adujo que no se evidencia que el control de calidad de los avalúos, dispuesto en la norma demandada, haya introducido una modificación en el procedimiento para la adquisición, mediante negociación directa, de tierras o mejoras, regulado en la Ley 160 y, en consecuencia, no es cierto que el artículo 24 del Decreto 1139 acusado establezca un requisito no previsto en la Ley 160, pues se trata de un mecanismo de

control interno que realiza la administración. Puntualizó que los mismos razonamientos justifican la legalidad de la Resolución demandada, puesto que dicho acto administrativo regula el Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN procedimiento, elaboración y rendición de avalúos comerciales de predios y mejoras rurales y, preceptúa, en su artículo 5º, el control de calidad, siguiendo el artículo 24 del Decreto 1139 de 2005.

Resaltó que el control de calidad de los avalúos comerciales, dispuesto en la anterior Resolución, al igual que en el artículo 24 del Decreto 1139 de 2005, establece un trámite interno dentro del INCORA, lo cual puede ser acreditado por el mismo texto del citado artículo. IV.3.- Las demandadas guardaron silencio. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestión previa De manera preliminar, la Sala debe pronunciarse sobre la excepción de “Falta de Legitimación en la causa por pasiva e improcedencia de la acción en contra del INCODER”, propuesta por el mencionado Instituto, para lo cual adujo que no está legitimada para intervenir en el presente proceso, debido a que el ente idóneo es el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que, de conformidad con el artículo 26 del Decreto Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN 1292 y el artículo 2o del Decreto 491513, en concordancia con lo previsto en el parágrafo del artículo 25 del Decreto Ley 254 de 2000, asumiría, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicho Instituto, al igual que las obligaciones derivadas de éstos.

Para resolver lo anterior, se tiene que la legitimación en la causa por pasiva alude a la aptitud que debe reunir la persona -natural o jurídicacontra quien se dirige la demanda para oponerse jurídicamente a las pretensiones que el demandante esgrime en su contra. Por lo anterior, no basta con ser objeto de demanda para concurrir legítimamente a un juicio, sino que es imperioso estar debidamente legitimado para ello14. En el caso sub examine, se observa que la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, acusada, fue expedida por el Gerente General del INCORA; y que esta entidad entró en proceso de liquidación y quedaría adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo 13 “Por el cual se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003”, expedido por el Presidente de la República. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de junio de 2019, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, núm. único de radicación, 11001-03-24-000-2012-00125-00.

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN Rural, a partir de la vigencia del Decreto 1292 de 21 de mayo de 2003, conforme lo señala su artículo 1º, que es del siguiente tenor: “[…] Artículo 1º. Supresión y liquidación del Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Suprímese el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de tres (3) años y utilizará para todos los efectos la denominación Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación y estará adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La liquidación se realizará conforme lo dispuesto en el Decretoley 254 de 2000, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten. […]” (Destacado fuera de texto). Asimismo, se tiene que los artículos 26 del citado Decreto 1292 y 2º del Decreto 4915 de 2007 dispusieron lo siguiente:

Decreto 1292 “[…] Artículo 26. Procesos judiciales. El Gerente Liquidador deberá continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Así mismo deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN El Ministerio de Agricultura y Desarrollo asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de estos. […]” (Destacado fuera de texto).

Decreto 4915 “[…] Artículo 2°. Modificar el artículo 26 del Decreto 1292 de 2003, el cual quedará así: Artículo 26. Procesos Judiciales. El Gerente liquidador deberá

continuar atendiendo dentro del proceso de liquidación los procesos judiciales y demás reclamaciones en curso o los que llegaren a iniciarse dentro de dicho término, hasta tanto se efectúe la entrega de inventarios al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y/o Instituto que asuma la ejecución de la política agropecuaria y de desarrollo rural. Así mismo, deberá presentar al Ministerio del Interior y de Justicia, Dirección de Defensa Judicial de la Nación, un inventario de todos los procesos judiciales y demás reclamaciones en las cuales sea parte la entidad, como también, cuando ello sea procedente, deberá archivar los procesos y reclamaciones, con sus respectivos soportes y en los términos señalados por las disposiciones legales vigentes. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asumirá, una vez culminada la liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, en Liquidación, los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, a excepción de los procesos y reclamaciones que se relacionen con los bienes inmuebles que hacen parte del Fondo Nacional Agrario que serán asumidos por la entidad que tenga a su cargo la ejecución de la política agropecuaria y de Desarrollo Rural y cada entidad que recibe asumirá las obligaciones derivadas de estos procesos y reclamaciones. […]” (Destacado fuera de texto). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN

De manera, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo, entidad que fue vinculada a este proceso, era la encargada, una vez culminada la liquidación del INCORA en Liquidación, de la totalidad de los procesos judiciales y reclamaciones en que fuere parte dicha entidad, al igual que las obligaciones derivadas de éstos. Por ende, acertó el Ministerio Público cuando en su alegato de conclusión señaló que le asistía razón al INCODER y que se debía declarar probada dicha excepción, toda vez que no es la persona de derecho público que, de conformidad con la ley sustancial, se encuentra autorizada para intervenir en el proceso y contradecir las pretensiones contenidas en la demanda, sino que lo es el Ministerio en mención, el que debe continuar atendiendo los procesos judiciales en los cuales es parte el referido Instituto. En consecuencia, se declarará probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el INCODER y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Precisado lo anterior, la Sala observa que el presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los artículos 24 del Decreto 1139 de 30 de junio de 1995, “[…] por el cual se reglamenta la Ley 160 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios

y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del INCORA […]”, expedido por el Presidente de la República, y 5º de la Resolución núm. 02965 de 12 de septiembre de 1995, “[…] por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones […]”, emanada del Gerente General del

INCORA.

Las disposiciones acusadas son del siguiente tenor: “DECRETO 1139 DE 1995 (junio 30) por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 160 de 1994, en lo relativo a la elaboración del avalúo comercial de predios y mejoras que se adquieran para fines de reforma agraria y la intervención de peritos en los procedimientos administrativos agrarios de competencia del Incora. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA: […] Artículo 24. Control de calidad. Además de las atribuciones que establezcan las normas de contratación, los interventores

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Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN de los contratos u órdenes de servicios realizarán un control de

calidad de los avalúos comerciales que practiquen y rindan los peritos, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos y operaciones establecidas en este Decreto y en el procedimiento que expida el Gerente General del Incora para la investigación y procesamiento de la información relacionada con los avalúos, con el objeto primordial de que los resultados reflejen el valor comercial de los inmuebles y mejoras. Cuando el interventor establezca errores, omisiones o desviaciones en la elaboración del avalúo, deberá solicitar las aclaraciones, complementaciones o correcciones que considere pertinentes, siempre que ellas no constituyan error grave. […]” (Las subrayas fuera de texto). “RESOLUCIÓN NÚMERO 02965 DE 1995 (12 sept. 1995) Por la cual se establece el procedimiento para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales de predios y mejoras rurales que se adquieran para fines de reforma agraria y se dictan otras disposiciones. EL GERENTE GENERAL DEL INSTITUTO COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA en uso de sus facultades legales y estatutarias, y en especial las contenidas en el Decreto 1139 de 1995.

RESUELVE: […] Artículo 5º. Control de calidad. Los avalúos comerciales estarán sujetos a un control de calidad que se llevará a cabo por el INCORA, el cual versará sobre el cumplimiento de los criterios, métodos, operaciones y el procedimiento establecido en el Decreto 1139 de 1995 y la presente Resolución para la práctica, elaboración y rendición de los avalúos comerciales en predios y mejoras rurales.

Para efectos del control de calidad, el Instituto podrá comparar los valores unitarios del avalúo respectivo con los practicados al mismo predio o con otros avalúos efectuados en la misma Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21

Número único de radicación: 11001-03-24-000-2011-00209-00

Actor: MILTON JOSÉ ALGARÍN ARCÓN zona homogénea física en los dos (2) últimos años, actualizando los precios de acuerdo al Índice de Precios al Productor del sector agropecuario (IPP), o utilizar otro método de comparación.

Para tales efectos, el INCORA establecerá un Banco Nacional de Datos, donde se llevará un control de predios avaluados por veredas, municipios y departamentos, fecha de realización y valores e información