CE - 22 Sentencia AJUSTADOLAT16812023P 0 20241206094318105

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CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 50001-23-33-000-2018-00138-01 (1681-2023) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Demandado: María De Jesús Sánchez De Chacón Temas: Lesividad. Reconocimiento pensión gracia. Declara probada de oficio la excepción de caducidad de conformidad con el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. REVOCA SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada1 contra la sentencia proferida el veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) por el Tribunal Administrativo del Meta, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES La UGPP instauró demanda en contra de la señora María De Jesús Sánchez De Chacón en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ello bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES2 Que se declare la nulidad de la Resolución 009627 del

5 de septiembre de 1995 que reconoció la pensión gracia a la demandada emitida por Cajanal EICE hoy liquidada y que de manera provisional se decrete la suspensión de la misma. A título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene a la demandada reintegrar la totalidad de las sumas canceladas por concepto de la pensión reconocida desde que se incluyó el exceso de pago injustificado hasta cuando se verifique el pago de manera indexada y, en caso de mora, deberán liquidarse los intereses comerciales moratorios, así como al pago de las costas a que haya lugar. 1 Ver índice 13, SAMAI Tribunal Administrativo del Meta. 2 Ver índice 4 SAMAI del SAMAI Tribunal Administrativo del Meta, folios 2 a 3 expediente digital.2

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HECHOS3 Los hechos en que se fundamentó la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandada nació el 11 de mayo de 1942 y durante su vida laboral tuvo una vinculación como docente en el departamento del Meta en la Escuela Normal Nacional de Villavicencio desde el 22 de enero de 1969 hasta el 4 marzo de 1972 y desde el 29 de agosto de 1974 hasta el 10 de marzo de 1975. Laboró con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional en el INEM Luis López Mesa entre el 15 de marzo de 1972 y el 30 de septiembre de 1973 y del 8 de marzo de 1975 al 6 de febrero de 1995. Que le solicitó a la entonces Cajanal el reconocimiento y pago de una pensión gracia. Que mediante la Resolución 009627 del 5 de septiembre de 1995, dicha entidad concedió la referida prerrogativa en cuantía de $192.162.361 efectiva a partir del 11 de mayo de 1992. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN4 Citó como vulnerados los artículos: 128 de la Constitución Política; y las Leyes 114 de 1913, 37 de 1993 y 91 de 1989 numeral 2, articulo 15. Que si bien la entonces Cajanal EICE profirió la Resolución 009627 del 5 de septiembre de 1995, lo cierto es que esta resulta violatoria de la Constitución Política y la ley, toda vez que la demandada laboró en el INEM Luis López De Mesa desde el 15 de marzo de 1972 hasta el 30 de septiembre de 1973 y desde el 8 de marzo de 1995 hasta el 6 de febrero de 1995, con vinculación de carácter nacional. Que, por esa razón, el tiempo de servicio de la demandada no es válido para computarse a fin de acceder a una pensión de gracia, de manera que se torna ilegal el acto administrativo reprochado que sí

el 6 de febrero de 1995, con vinculación de carácter nacional. Que, por esa razón, el tiempo de servicio de la demandada no es válido para computarse a fin de acceder a una pensión de gracia, de manera que se torna ilegal el acto administrativo reprochado que sí tuvo en cuenta dicho período. Que dicho reconocimiento está causando un grave detrimento al patrimonio del estado, por cuanto se afecta la estabilidad del sistema financiero de seguridad social. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 10 de julio de 20185 y en la misma fecha se corrió traslado a la accionada para que se pronunciara sobre la solicitud de medida 3 Ver índice 4 SAMAI del SAMAI Tribunal Administrativo del Meta, folios 3 a 5 expediente digital. 4 Ver índice 4 SAMAI del SAMAI Tribunal Administrativo del Meta, folios 5 a 9 expediente digital. 5 Ver índice 4 SAMAI del SAMAI Tribunal Administrativo del Meta, folios 95 a 98 del expediente digital.3

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cautelar6. Las providencias fueron notificadas a la demandada7, y respecto a la suspensión provisional, luego de que la accionada manifestara su desacuerdo, el tribunal de origen decretó negar la solicitud el 9 de octubre de 20188. En cuanto a las pretensiones de la demandada, estas fueron objetadas por la parte pasiva9 al indicar que cumplió los 20 años de servicio en vigencia de la Ley 37 de 1933 la cual no exigía requisito diferente a acreditar el tiempo referido, sin condiciones adicionales, además, que es sujeto de especial protección constitucional por ser de la tercera edad, y que conforme al principio de confianza legítima tiene una expectativa legítima de que la entidad le seguirá reconociendo su pensión. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN10 El Tribunal Administrativo del Meta accedió parcialmente a las pretensiones y, en consecuencia, declaró la nulidad de la Resolución 009627 del 5 de septiembre de 1995. Negó la pretensión de devolución de sumas pagadas al considerar que no se demostró la mala fe de la demandada al solicitar la prestación discutida. Concluyó que la actora erró al reconocer la pensión gracia, ya que a la docente le era aplicable la Ley 91 de 1989 y no la 37 de 1933, por lo que los tiempos que prestó como educadora del orden nacional desde el 8 de marzo de 1975 hasta 1. ° de junio de 2007 no pueden ser tenidos en cuenta para el cómputo de la pensión, y en ese sentido no logró acreditar los 20 años de servicio como maestra territorial o nacionalizada. Condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada11 interpuso recurso de apelación expresando que la entidad demandante no cumplió con la carga de la prueba en tanto no demostró que las vinculaciones no fueron de carácter territorial o nacionalizado y que el tribunal

Condenó en costas a la demandada. RECURSO DE APELACIÓN La demandada11 interpuso recurso de apelación expresando que la entidad demandante no cumplió con la carga de la prueba en tanto no demostró que las vinculaciones no fueron de carácter territorial o nacionalizado y que el tribunal consideró probada la vinculación nacional a partir de 1975 con base en una certificación del municipio de Villavicencio que no tiene respaldo probatorio. 6Página 99, archivo: 50001233300020180013500_04IncorporaExpedienteDigitalizado_ad25679870484e20ae3993874c143ccc, obrante en el expediente digital: Incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4, visible en el índice 4 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 7 Página 101, ídem. 8 Páginas 126 a 136, ídem. 9 Páginas 139 a 150, ídem. 10 Ver índice 8, SAMAI Tribunal Administrativo del Meta. 11 Ver índice 13, SAMAI Tribunal Administrativo del Meta.4

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Que cumplió los 20 años de servicio antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 por lo que le es aplicable la Ley 33 de 1933. Por último, manifestó que es sujeto de especial protección por su edad y que existe una expectativa legítima justificada para gozar de su pensión en sus últimos años de vida. La parte demandante, interpuso recurso de apelación por adhesión solicitando exclusivamente la revocatoria del numeral segundo y tercero de la sentencia para que se acceda a ordenar el restablecimiento del derecho de la entidad accionante, y se efectúe la devolución de los dineros cancelados a la demandada, pues con la decisión del tribunal se perpetúa el grave detrimento patrimonial y el perjuicio ocasionado al sistema pensional. Que, además, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, implica retornar las cosas al estado anterior en que se encontraban al momento de proferirse el acto administrativo. Pol último solicitó condenar en costas en segunda instancia a la demandada conforme al artículo 365 del Código General del Proceso. TRAMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 28 de marzo de 2023 se admitió el recurso de apelación presentado por la demandada y por no haber pruebas que decretar no se hizo necesario otorgar el término de traslado para alegar, de conformidad con lo establecido en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021. El 2 de octubre de 2024 se admitió el recurso de apelación adhesiva presentado por la demandante y se dispuso que una vez notificada esta decisión pasara el proceso a despacho para dictar sentencia, sin necesidad de traslados. El agente del ministerio público rindió concepto12 solicitando que se confirme el fallo apelado al considerar que la condición de docente nacional le impide a la accionada acceder a la pensión gracia y, por tanto, no cumplió

dictar sentencia, sin necesidad de traslados. El agente del ministerio público rindió concepto12 solicitando que se confirme el fallo apelado al considerar que la condición de docente nacional le impide a la accionada acceder a la pensión gracia y, por tanto, no cumplió la demandada con los requisitos exigidos en la norma. CONSIDERACIONES DE LA SALA En principio correspondería a la Sala determinar si hay lugar a declarar la nulidad del acto administrativo que reconoció la pensión gracia en favor de la señora María De Jesús Sánchez De Chacón; y si es procedente el reintegro de los dineros pagados por ese concepto. 12 Ver índice 24 en SAMAI.5

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Sin embargo, en uso de las facultades consagradas en el inciso segundo del artículo 187 del CPACA, que ordena a los jueces declarar cualquier excepción que encuentren probada, incluso en segunda instancia (sin perjuicio de la reformatio in pejus), se analizará la posible existencia del fenómeno de la caducidad a la luz del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. Marco normativo y jurisprudencial Caducidad de la acción contenciosa contra actos de reconocimiento pensional. La caducidad está relacionada con el término que previó el legislador para presentar las acciones destinadas a obtener la protección de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Por lo tanto, el interesado debe acudir a la jurisdicción en el plazo señalado en la norma, so pena de que se configure el aludido fenómeno. Al respecto, la Corporación ha sostenido:13 «[…] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado. El tiempo determinado para el ejercicio de las acciones depende del tipo de acción y del origen que la provoca […]». El artículo 164, numeral 1.° literal c, prevé que cuando se pretenda controvertir actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, se podrá demandar en cualquier tiempo. No obstante, y en relación con las pensiones reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establece que las acciones administrativas y contencioso administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. «ARTÍCULO

administrativas deben interponerse dentro de los 5 años contados a partir de la concesión de la prestación. Transcurrido este plazo, se aplicará la caducidad, salvo en los casos de actuaciones fraudulentas o con ocurrencia de algún delito en la obtención del derecho. «ARTÍCULO 86. TÉRMINO PARA EJERCER ACCIONES ADMINISTRATIVAS Y CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS PENSIONES RECONOCIDAS. Las acciones administrativas y contencioso administrativas, no podrán ser ejercidas después de cinco (5) años a partir del reconocimiento de las pensiones otorgadas por las entidades facultadas para ello a excepción y cuando se trate de fraude o con ocurrencia de algún delito. A las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley. 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 23 de septiembre de 2010. Expediente: 47001-23-31-000-2003-00376-01 (1201-2008). Demandante: Marco Fidel Ramírez Yépez y otros6

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Los procesos con respecto a los cuales se hayan ejercido acciones administrativas y/o contenciosas, y respecto a las cuales ya se haya decidido, podrán ser susceptibles del recurso Extraordinario de Revisión, para lo cual se tendrá un término de cinco (5) años a partir de la vigencia de esta ley.». (Negrillas para resaltar) Sobre la aplicación inmediata de la Ley 2381 de 202414, se advierte que fue sancionada y publicada el 16 de julio de 2024, y en lo concerniente al Sistema de Protección Social Integral para la Vejez, Invalidez y Muerte de origen común, conforme a lo señalado en el artículo 94, empezará a regir a partir del 1. ° de julio de 2025. Sin embargo, no ocurre lo mismo con respecto a las demás disposiciones de la norma, ya que, al no establecerse una fecha en particular para su entrada en vigor, se entiende que tienen vigencia desde su promulgación. Lo anterior, teniendo en cuenta que la reforma en materia de caducidad no integró las modificaciones que se realizaron al aludido sistema de pensiones, el cual se difirió hasta el año 2025. Además, para la Sala es evidente que por la naturaleza de la norma a aplicar, esta tiene vigencia desde su publicación, aun en el evento de que se hubiera diferido su vigencia (que no fue el caso), entre otras razones porque se logra el efecto útil querido por el legislador, veamos el siguiente supuesto: Si a la fecha de hoy y después de trascurridos 5 años del reconocimiento pensional, la administración presentara una demanda contra el pensionado, ¿estaría obligado el juez a admitirla con el argumento de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad

de que la norma no ha entrado en vigencia? Si la respuesta fuera positiva, el mismo juez, estaría obligado a declarar la caducidad cuando la norma “entre en vigencia”, lo cual no solo es absurdo, sino que no cumple con el propósito del legislador que es el de dar estabilidad a las situaciones jurídicas favorables a las personas pensionadas. No tendría sentido entonces someter a los jueces a una espera prolongada (hasta el 1. ° de julio de 2025), dado que, independientemente de si la caducidad se declara en este momento o con posterioridad, los efectos serían los mismos; pues la contabilización se debe realizar desde la concesión de la prestación. Por lo expuesto, la Subsección concluye que el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 se encuentra vigente. Sus efectos jurídicos resultan aplicables y obligatorios a partir de su promulgación en el Diario Oficial, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la Sentencia C-957 de 199715. 14 «por medio de la cual se establece el sistema de protección social integral para la vejez, invalidez y muerte de origen común, y se dictan otras disposiciones» 15 “En lo relativo a su vigencia, como regla general, la ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador extraordinario. Los efectos jurídicos7

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Resolución del caso concreto Aclarado el aspecto de la vigencia, corresponde a la Subsección analizar el asunto en cumplimiento a lo estipulado en el artículo 86 de la ley, pues dicho precepto es claro al señalar que los efectos de la caducidad se calculan desde el reconocimiento del derecho. Se precisa también que, conforme a los hechos y fundamentos de la demanda no estamos ante el supuesto de un derecho obtenido con fraude o con ocurrencia de algún delito; por lo tanto, no se aplica la excepción establecida en la disposición citada. En este caso, la prestación se otorgó mediante Resolución 009627 del 5 de septiembre de 199516, es decir la administración tenía hasta el 6 de septiembre del 2000 para presentar la demanda, y según el sello de radicado17, se interpuso el 6 de octubre de 2017, por lo que se concluye que se inició con posterioridad a los 5 años de que trata la Ley 2381 de 2024. En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarará probada de oficio la excepción de caducidad. De la condena en costas en ambas instancias Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera

temeraria, malintencionada o de mala fe. No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal.  Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.

de los actos legislativos y de las leyes que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la existencia de los mismos.” Negrilla para resaltar. 16Página 76 a 78, archivo: 50001233300020180013500_04IncorporaExpedienteDigitalizado_ad25679870484e20ae3993874c143ccc, obrante en el expediente digital: Incorpora Expediente Digitalizado(.pdf) NroActua 4, visible en el índice 4 de SAMAI del Tribunal Administrativo del Meta. 17 Páginas 2, del mismo archivo.8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 5001-23-33-000-2018-00138-02 (1681-2023)

De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente.  En el presente caso, pese a que se está revocando la decisión apelada, la Sala en consideración al numeral 4. ° del artículo 365 del CGP18, y observando los fundamentos planteados en el escrito de la demanda, en el recurso de apelación adhesiva que presentó la demandante y en las demás actuaciones, considera que no hay lugar a la condena en costas en ninguna de las instancias, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la accionante expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 23 de junio de 2022 por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, declarar probada de oficio la excepción de caducidad del medio de control, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI. NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente 18 4. Cuando la sentencia de segunda

fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente 18 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.