CE - 22_110010315000202200687001SENTENCIASENTENCIA20220308114016-2022

Radicado: 11001-03-15-000-2022-00687-00

Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C. veintiocho (28) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00687-00

Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Accionado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B Temas: Acción de tutela contra providencia judicial proferida en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / Se niega el amparo de los derechos fundamentales, pues no se encuentran configurados los defectos o vicios alegados.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela presentada por la señora Ángela Cuéllar de Sánchez contra la sentencia proferida el 7 de diciembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 25000234200020180197301. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 333 de 2021, y en

el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 27 enero de 2022 la señora Cuéllar de Sánchez interpuso –a través de apoderada judicial– una acción de tutela para obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social.

Según la accionante, dichas garantías constitucionales fueron vulneradas por la sentencia 1

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo proferida el 7 de diciembre de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual se revocó la sentencia dictada el 4 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento que presentó contra el Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante, FOMAG). 2.- Como pretensiones, la accionante formuló las siguientes (se transcribe): <<PRIMERA: Se CONCEDA la tutela interpuesta, para la protección de los derechos fundamentales del DEBIDO PROCESO, la IGUALDAD, el ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y por conexidad con el mínimo vital, el de seguridad social, derecho adquirido, y al reconocimiento de la reliquidación de sus cesantías bajo el régimen de Retroactividad y en consecuencia se ordene, o bien que por vía judicial el

Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dicte Sentencia con fundamento en las disposiciones que gobiernan el régimen de liquidación de cesantías tratándose de personas que estaban vinculadas antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, o por vía excepcional de esta figura constitucional se ordene a la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE BOGOTA - FIDUPREVISORA S.A., revocar el Acto Administrativo mediante el cual le negó la reliquidación de sus cesantía definitivas bajo el régimen de retroactividad a mi mandante, para que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la sentencia, proceda a emitir una nueva resolución donde se reconozca la cesantía deprecada en la cuantía correspondiente, a razón del último salario devengado multiplicado por los años laborados, teniendo en cuenta los reajustes de ley y descontando lo pagado en cesantías parciales, definitivas e intereses anuales>>.

B. Hechos 3.- Mediante la Resolución No. 3168 del 23 de marzo de 2018 se decretó a favor de la actora el reconocimiento y pago de unas cesantías definitivas bajo la aplicación del régimen anualizado. Inconforme con lo anterior, esta solicitó la reliquidación de dichas cesantías bajo la aplicación del régimen retroactivo; sin embargo, su petición fue resuelta de forma desfavorable a través del oficio No. S-2018-103779 del 14 de junio de 2018. 3.1.- En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Cuéllar de Sánchez presentó una demanda contra FOMAG con el fin que se declarara (i) la

nulidad parcial de la Resolución No. 3168 del 23 de marzo de 2018 y (ii) la nulidad del oficio No. S-2018-103779 del 14 de junio de 2018. 3.2.- En sentencia del 4 de marzo de 2021 la Subsección A de la Sección Segunda del 2

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las pretensiones de la demanda. Como sustento, indicó que <<entre 1986 y 1992 la estabilidad en el empleo de la demandante fue precario, pero ello no constituye (…) la renuncia a un derecho que legítimamente causó por haber prestado sus servicios a la docencia antes del 1° de enero de 1990, por lo que se concluye que la actora goza del régimen de retroactividad de las cesantías>>. 3.3.- La decisión de primera instancia fue apelada, y en sentencia del 7 de diciembre de 2021 la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidió revocarla y negar las pretensiones del medio de control. Lo anterior, debido a que si bien la accionante tuvo vinculaciones antes del 1° de enero de 1990, con respecto a estas se configuró una solución de continuidad, por lo que no se debe aplicar el sistema retroactivo previsto en la Ley 6 de 1945 para liquidar las cesantías definitivas, sino el sistema anualizado contenido en la Ley 91 de 1989.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- En primer lugar, la señora Cuéllar de Sánchez afirma que la subsección accionada

incurrió en un defecto sustantivo al determinar que la liquidación de sus cesantías definitivas debe realizarse de conformidad con el sistema anualizado, pues lo cierto es que –en virtud del numeral 3 del artículo 15 de la Ley 91 de 19891– es beneficiaria del sistema retroactivo. Para fundamentar lo anterior, explica (i) que fue vinculada como docente desde 1986 y (ii) que si bien su vinculación fue interrumpida en varias ocasiones entre 1986 y 1992, esto no implica que se haya configurado una solución de continuidad, pues esas interrupciones no representan un rompimiento de la relación laboral, sino que coinciden con el receso escolar. 4.1.- En segundo lugar, arguye que se ejerció una indebida valoración probatoria del Formato Único para Certificado de Historia Laboral (defecto fáctico), pues de este 1 <<A. Para los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o en caso contrario sobre el salario promedio del último año [sistema retroactivo]. B. Para los docentes que se vinculen a partir del 1. de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a dicha fecha, pero sólo con respecto a las cesantías generadas a partir del 1o. de enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconocerá y pagará un interés anual sobre saldo de estas cesantías existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas

anualmente y sin retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés, que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria, haya sido la comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período. Las cesantías del personal nacional docente, acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989, que pasan al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden nacional [sistema anualizado]>>. 3

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo documento era dable concluir que la accionante fue vinculada en 1986 –esto es, antes del 31 de diciembre de 1989– y nunca dejó de prestar el servicio. Asegura que, de haber valorado correctamente esa prueba, la autoridad accionada se habría percatado de que la actora es beneficiaria de un sistema retroactivo de liquidación de cesantías definitivas. 4.2.- En tercer lugar, manifiesta que la subsección accionada desconoció la sentencia proferida el 10 de febrero de 2011 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado2. Asevera que de su lectura es posible evidenciar <<que se desconocieron preceptos del orden legal que debían ser integrados para efectos de generar una interpretación sistemática, que tuviera en cuenta el alcance dado, vía jurisprudencial, a la Ley 90 de 1989>>.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado (accionada) solicita que

se nieguen las pretensiones de la acción de tutela, como quiera que la decisión objeto de controversia no vulneró los derechos fundamentales de la actora. Para sustentar lo anterior, reitera los argumentos de la sentencia y añade lo siguiente: <<El hecho de no habérsele tenido en cuenta el tiempo trascurrido entre 1986 a 1992 no es porque se haya dejado de valorar la prueba (…). [P]recisamente, la decisión aquí enjuiciada se soportó en el análisis de los tiempos de servicios que fueron acreditados al expediente, lo que permitió establecer que se configuró la solución de continuidad entre las distintas vinculaciones al evidenciarse que existió cesación en la prestación del servicio mayor a un mes (1) y quince (15) días entre una vinculación y la otra durante los años 1986 a 1992. Respecto del desconocimiento del precedente, se observa que la sentencia de fecha 10 de febrero de 2011 con radicación 52001-23-31-0002006-01365-01(0088-10) no tiene el carácter o naturaleza de una providencia unificadora que constituya precedente judicial vinculante y muchos menos que se haya desatendido al momento de resolver la litis>>. 6.- El Ministerio de Educación Nacional (tercero con interés) asegura (i) que no vulneró los derechos fundamentales de la accionante y (ii) que no es competente para atender las solicitudes de reconocimiento y pago de prestaciones a cargo de las diferentes secretarías de Educación y del FOMAG, por lo que carece de legitimación en la causa por pasiva en el presente proceso constitucional de tutela. En virtud de lo anterior, solicita su desvinculación.

2 Radicación No. 52001-23-31-000-2006-01365-01(0088-10). C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo 7.- El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (tercero con interés), a pesar de haber sido debidamente notificado, guardó silencio

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala no concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Cuéllar de Sánchez, por cuanto considera que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en un defecto sustantivo, en un defecto fáctico o en un defecto por desconocimiento de las reglas jurisprudenciales aplicables al caso en concreto.

E. Se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala constata que el recurso de amparo cumple con los requisitos generales: (i) la accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en las que se fundamenta la acción; (ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la seguridad social, y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; (iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad, pues la actora utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la

protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; (iv) la solicitud se presentó en un término prudencial (inmediatez), puesto que la decisión de segunda instancia se profirió el 7 de diciembre de 2021, fue notificada el 17 de enero de 2022 y la tutela se presentó el 27 enero de 2022, es decir, dentro del término de los seis meses precisado tanto por esta Corporación3 como por la Corte Constitucional4; y (v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela.

F. La autoridad accionada examinó los supuestos fácticos y jurídicos de manera completa y razonada, por lo que no es procedente acceder al amparo solicitado 10.- La Sala entiende que los tres cargos formulados en el escrito de tutela giran en torno a un mismo reproche, a saber: de conformidad con la normativa aplicable, las pruebas aportadas al proceso y la jurisprudencia vigente, las cesantías de la actora debieron liquidarse bajo el régimen retroactivo dispuesto en la Ley 6 de 1945. Lo anterior, debido a que estima que el supuesto contenido en el literal A del inciso 3 del artículo 15 de la Ley 91 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-000-2012-0220101(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 4 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo de 1989 se encuentra cumplido: fue vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1989 y prestó el servicio de manera ininterrumpida hasta 1993, cuando fue nombrada en propiedad en el mismo cargo que venía desempeñando bajo la figura de <<vinculación temporal en tiempo completo>>. Por consiguiente, al negar la reliquidación de sus cesantías definitivas, la autoridad judicial accionada habría vulnerado sus derechos fundamentales. 10.1.- Tras analizar la sentencia objeto de reproche la Sala observa que a la accionante no le asiste razón, como quiera que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado no incurrió en los vicios alegados; por el contrario, ofreció argumentos razonables para negar las pretensiones de la señora Cuéllar de Sánchez. Su argumentación fue la siguiente: <<La parte demandada aduce en su recurso de alzada que si bien la demandante fue vinculada temporalmente desde el 5 de mayo de 1986 a través de diferentes vinculaciones, lo cierto es que su vínculo con el ente territorial finalizó el 30 de noviembre de 1992 y posterior a ello, fue nombrada en propiedad mediante Resolución No 202 del 1° de febrero de 1993 (…), razón por la que existió solución de continuidad entre las vinculaciones temporales y el nombramiento en propiedad, procediéndose al pago de las prestaciones sociales causadas entre los años 1986 y 1992, quedando saldadas por parte de la entidad, de manera que la liquidación de sus cesantías definitivas es con fundamento en el sistema

anualizado y no en el retroactivo que pretende. (…) Se destaca a continuación las siguientes vinculaciones que tuvo la demandante como docente de acuerdo al certificado de historia laboral que reposa a folio 86 del expediente así: 6

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo De acuerdo a las vinculaciones que se acreditan en el proceso y relacionadas en el cuadro que precede, se obtiene que la demandante obtuvo vinculaciones anteriores al 1° de enero de 1990. Sin embargo, al examinar cada una de ellas, se observa que todas tuvieron el carácter de temporal sin que se establezca continuidad y permanencia en el tiempo en el ejercicio de la labor docente, dado que la mayor duración que se acredita en el ejercicio de la labor es de 10 meses y 12 días y entre la terminación de un vínculo y la celebración del nuevo trascurrió un término mayor a un mes (1) y quince (15) días, lo que sin duda deja ver la ruptura en la relación contractual.

Aunado a ello, es claro que el vínculo temporal que sostuvo la demandante con la administración distrital para el año 1992 feneció en fecha 30 de noviembre de ese mismo año y su posterior ingreso en propiedad al sector docente oficial se produjo en fecha 8 de febrero de 1993, observando que entre aquella y esta trascurrió un lapso de 2 meses y 7 días, de manera que, no hay lugar a duda de la existente solución de continuidad en la prestación de sus servicios como educadora, sin que resulte posible tenerle en cuenta para

la liquidación de sus cesantías los periodos comprendidos desde el año 1986 en forma continua y bajo el régimen de retroactividad. La norma general que se encuentra consagrada en el artículo 10 del Decreto 1045 de 197812, señala que <<hubo solución de continuidad cuando medien más de quince días hábiles de interrupción en el servicio a una y otra entidad>>. (…) Producida la terminación del vínculo y el retiro del servicio, rompe la continuidad en la relación laboral, en ese sentido (…) procederá la liquidación de la totalidad de las prestaciones sociales a que tiene derecho para cada una de las vinculaciones que sostuvo la actora con el ente territorial distrital desde 1986 a 1992 entre las cuales se encuentra precisamente las cesantías, sin que resulte posible entender que su relación laboral se produjo de manera continua e ininterrumpida dadas las rupturas que existieron en cada una de ellas, tal como se ilustró en el cuadro precedente. (…) Solo a partir de la Resolución No 202 del 1 de febrero de 1993, se observa que la demandante fue nombrada en propiedad para desempeñar el cargo de docente, empleo del cual tomó posesión en fecha 8 de febrero de 1993 según consta en la Resolución 3168 de 2018 que le reconoció las cesantías definitivas a la actora y que desempeñó de manera continua e ininterrumpida hasta la fecha en que se retiró del servicio por invalidez, esto es, en fecha 12 de julio de 2017, por lo tanto, la demandante adquirió el régimen prestacional del orden nacional previsto para los docentes que ingresen a partir del 1 ° de enero de 1990

conforme al artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que además contempló en su literal b) del numeral 3 ibídem la liquidación de las cesantías en forma anualizada y no retroactiva>>. 7

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo 10.2.- Del anterior pasaje se colige que la subsección accionada no desconoció las pruebas que acreditan que la señora Cuéllar de Sánchez estuvo vinculada como educadora desde 1986 (defecto fáctico) ni ignoró que de esta situación podría predicarse –en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989– el derecho a que sus cesantías fueran liquidadas de conformidad con el sistema retroactivo (defecto sustantivo). Sin embargo, al analizar cada una de las vinculaciones encontró que en este caso hubo una solución de continuidad entre 1986 y 1993, por lo que las cesantías definitivas se deben liquidar bajo el régimen anualizado, como quiera que la vinculación que sí gozó de continuidad inició luego del 1° de enero de 1990 (comenzó el 8 de febrero de 1993, cuando fue nombrada en propiedad). 10.3.- Así las cosas, la Sala concluye que la decisión objeto de tutela examinó los supuestos fácticos y jurídicos de manera completa y razonada, por lo cual no es procedente acceder al amparo solicitado. En ella se cumplió cabalmente la obligación de motivación que implica la justificación del fallo fundada en las normas, los hechos y las reglas jurisprudenciales que

el juez estime aplicables analizadas frente al caso concreto. Cabe mencionar que la sentencia cuyo desconocimiento alegó la accionante está en concordancia con la decisión objeto de reproche, pues en esta se condicionó la aplicación del régimen retroactivo a que la demandante (i) hubiera sido vinculada antes del 31 de diciembre de 1989 y (ii) hubiera prestado el servicio ininterrumpidamente. 11.- La Sala negará la solicitud de desvinculación formulada por el Ministerio de Educación Nacional, toda vez que esta autoridad fue vinculada al presente proceso constitucional de tutela en calidad de tercero con interés. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por la señora Ángela Cuéllar de Sánchez por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación presentada por el Ministerio de Educación Nacional por la razón expuesta en la parte motiva de la presente providencia.

TERCERO: NOTIFÍQUESE esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

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Accionante: Ángela Cuéllar de Sánchez Se niega el amparo CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Salva voto Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado 9