CE-23001-23-31-000-1996-08139-01(15215)-2004

ACCIÓN DE REPARACÍON DIRECTA / DAÑO DERIVADO DE LA PRESTACÓN

DE SERVICIOS PÚBLICOS / DAÑO DERIVADO DE LA PREVENCIÓN Y

CONTROL DE INCENDIOS / DECLARACIÓN DEL TESTIMONIO / MEDIOS DE CONTROL DEL INCENDIO / INCENDIO DE BIEN INMUEBLE / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / HECHO DAÑOSO / CONDUCTA DE LA VÍCTIMA CON

CAUSACIÓN DEL DAÑO / INEXISTENCIA DE LA RESPONSABILIDAD DEL

ESTADO / AUSENCIA DE IMPUTACIÓN

[M]anifestaron los declarantes que algunos de los recursos utilizados, tales como los extinguidores y carros cisterna resultaron insuficientes por la magnitud del incendio. Uno de los declarantes explicó que se utilizó “rápidamente...equipo twin, que contiene 500 lbs de químico seco y 100 galones de solución de espuma AFF” […] y otros advirtieron incluso que un carro de bomberos en el municipio no hubiera evitado peores consecuencias por el mismo motivo […]. Al encontrarse acreditado que la causa eficiente, exclusiva y determinante del hecho dañino lo fue el comportamiento de la víctima, habrá de concluirse que el municipio demandado no es responsable, porque no le es imputable el daño.

FALLA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO /

PARTE DEMANDANTE / AUSENCIA DE PRUEBA DEL DAÑO / CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / PRODUCCIÓN DEL DAÑO / CONDUCTA DE LA VÍCTIMA / DEBER DE DILIGENCIA / CESACIÓN DE LA CAUSA GENERADORA DEL DAÑO Es relevante señalar que si bien se demostró la falla del municipio, esta

irregularidad no fue la causa eficiente en la producción del daño, pues la demandante no probó que el cumplimiento de las obligaciones que estaban a cargo del municipio hubieran evitado la producción del daño, en tanto que si es claro que si la víctima hubiese obrado con la diligencia y cuidado que el manejo de los elementos inflamables exigía, el daño no se habría producido.

APRECIACIÓN DE LA PRUEBA / INCENDIO DE BIEN INMUEBLE /

DECLARACIÓN DEL TESTIGO / HIJO MATRIMONIAL / PROPIETARIO DEL

ESTABLECIMIENTO DE COMERCIO / COMBUSTIBLE LIQUIDO DERIVADO

DEL PETRÓLEO / INCENDIO DE LOCAL COMERCIAL / CAUSA EFICIENTE DEL DAÑO / REPARACIÓN DEL DAÑO La Sala encuentra probado que el incendio se inició porque el [testigo], quien declaró ser hijo de la dueña de establecimiento, prendió un encendedor cuando se disponía a vender una botella de tiner a un cliente “con tan mala suerte que al momento de ir a cerrar la llave de paso con que se cerraba el tanque donde estaba el tiner, me enredé y voló un poco de tiner directo donde estaba la mechera, ocasionando éste el incendio...” […]. Se tiene así que la demandante obró en forma imprudente y con ello causó el daño cuya reparación demanda. Fue imprudente al depositar el tiner en un lugar sin luz, al permitir la iluminación del lugar con encendedores y al encargar a personas no hábiles la manipulación de este elemento inflamable.

INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES / CUMPLIMIENTO DEL DEBER

LEGAL / AUSENCIA DE PRUEBA / AUTORIDADES DEL DEPARATAMENTO /

FACULTADES DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS / COMPENSACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS / CLASES DE CONTRIBUCIÓN / FALTA DEL AGENTE DEL ESTADO / OMISIÓN DEL DEBER El municipio no demostró los esfuerzos adelantados para acatar las disposiciones vigentes, tampoco probó haber informado de sus dificultades a otras autoridades o a los municipios vecinos, no obstante que la ley 136 de 1994 faculta a los municipios “que no puedan prestar los servicios que les impone la constitución y la ley” para que soliciten a las entidades de nivel superior y de mayor capacidad, la contribución transitoria a la gestión de los mismos (art. 4). Con fundamento en lo anterior, la Sala encuentra configurada una falta del servicio del municipio, por la omisión absoluta del cumplimiento de las referidas obligaciones constitucionales y legales a su cargo.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 4

ADMINISTRACIÓN DEL MUNICIPIO / INTEGRACIÓN DEL CUERPO DE

BOMBEROS / MEDIOS DE CONTROL DEL INCENDIO / DECLARACIÓN DEL

TESTIMONIO / FALTA DE HIDRANTE / AUSENCIA DE PRUEBA /

ORGANIZACIÓN DEL MUNICIPIO / PREVENCIÓN DEL INCENDIO /

EXHORTACIÓN A AUTORIDADES / SISTEMA NACIONAL PARA LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES En efecto, está demostrado que el municipio carecía de cuerpo de bomberos y de cualquier otro recurso idóneo para la prevención y control de incendios, pues

según lo declarado en el proceso, en el municipio no existía una red de hidrantes que hiciera posible el funcionamiento de los carros de bomberos vecinos, como tampoco carrotanques dispuestos a prestar los correspondientes servicios. No obra prueba de que el municipio hubiese adelantado actividades de planeación, coordinación, prevención de calamidades con las autoridades nacionales, departamentales y municipales que forman parte del sistema nacional para la prevención y atención de desastres.

EXPEDICIÓN DE LA LEY / SISTEMA NACIONAL DE BOMBEROS / FUENTES

DE FINANCIACIÓN DE LA ENTIDAD TERRITORIAL / ASIGNACIÓN DE

FUNCIONES / PREVENCIÓN DEL INCENDIO / SERVICIO PÚBLICO ESENCIAL / RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / DAÑO CONTINGENTE / DEBERES DEL ESTADO / PRESTACIÓN DEL SERVICIO POR EL CUERPO DE

BOMBEROS / BOMBERO VOLUNTARIO / ACTIVIDAD DEL CUERPO DE

BOMBEROS

[L]a expedición de la ley 322 de 1996 que creó el Sistema Nacional de Bomberos, definió su marco jurídico y organizacional, los mecanismos de financiación, su […] definición de funciones en los diferentes niveles administrativos. [D]ispuso que la prevención y control de incendios, […], es un servicio público esencial a cargo del Estado, según el cual todas las autoridades deben contemplar la contingencia de este riesgo y adelantar planes, programas y proyectos tendientes a disminuir su vulnerabilidad (artículos 1 y 2). Establece que es deber del Estado asegurar la prestación eficiente de ese servicio […], en forma directa o por medio de los Cuerpos de Bomberos Voluntarios y que es obligación de los distritos, municipios

y entidades territoriales indígenas la prestación del servicio a través de los Cuerpos de Bomberos Oficiales o mediante la celebración de contratos para tal fin con los Cuerpos de Bomberos Voluntarios. (Art. 2).

FUENTE FORMAL: LEY 322 DE 1996 – ARTÍCULO 1 / LEY 322 DE 1996 –

ARTÍCULO 2

VIGENCIA DE LA NORMA / INCENDIO DE BIEN INMUEBLE / FUNCIONES DEL

CUERPO DE BOMBEROS / BOMBERO VOLUNTARIO / COMPENSACIÓN ENTRE ENTIDADES PÚBLICAS / SUMINISTRO DE DOTACIONES / MEDIOS DE CONTROL DEL INCENDIO / DOTACIÓN DE CUERPO DE BOMBEROS / ESTACIÓN DE BOMBEROS / PARTIDA APROPIADA EN LA LEY DE PRESUPUESTO La ley 12 de 1948, vigente para la época que ocurrió el incendio objeto de estudio, declaró de utilidad pública los cuerpos de bomberos, voluntarios u oficiales y dispuso que serían “dignas de estímulo y apoyo por parte de la Nación y de las otras entidades públicas” (art. 1). Estableció también: “la dotación de material necesario para la extinción de incendios, la compra de equipos para el personal de bomberos, la adquisición de máquinas extinguidoras o tanques, la construcción de cuarteles y la urbanización de lotes para viviendas de bomberos, serán auxiliadas anualmente, incluyendo las partidas necesarias en el presupuesto nacional.” FUENTE FORMAL: LEY 12 DE 1948 – ARTÍCULO 1

INTERPRETACIÓN DE LA NORMA / PRODUCCIÓN DEL DAÑO /

PREVENCIÓN DEL INCENDIO / PROTECCIÓN DEL DERECHO A LA

SALUBRIDAD PÚBLICA / CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO /

PRESERVACIÓN DEL ORDEN PÚBLICO / FACULTADES DEL ALCALDE

MUNICIPAL / RESPONSABILIDAD DEL MUNICIPIO / PERTURBACIÓN DEL

ORDEN PÚBLICO / ACTO TERRORISTA / TRANQUILIDAD PÚBLICA / MORALIDAD PÚBLICA Del análisis de las normas vigentes para la época en que se produjeron los hechos, la Sala concluye que la prevención y control de incendios forma parte de las actividades necesarias para garantizar la seguridad y salubridad públicas, que componen el concepto de “orden público”, cuya preservación está a cargo, entre otras autoridades, de los alcaldes municipales. Las precitadas disposiciones establecen que: - Los municipios tienen el deber de preservar el orden público que comprende no solo las situaciones de perturbación determinadas por desórdenes o actos terroristas, sino también todo evento relacionado con la seguridad, tranquilidad, salubridad y moralidad pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., cinco (5) de marzo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 23001-23-31-000-1996-08139-01(15215)

Actor: LUCIA OCHOA DE POSADA Demandado: MUNICIPIO DE MONTELIBANO Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 2 de

abril de 1998, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. La demanda El 1 de agosto de 1996, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de reparación directa establecida en el artículo 86 del C.C.A., la señora Lucía Ochoa de Posada formuló demanda ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, con el objeto de que se hicieran las siguientes declaraciones: “1. EL MUNICIPIO DE MONTELIBANO, es administrativamente responsable de los perjuicios materiales y morales causados a LUCIA OCHOA DE POSADA, por falla o falta del servicio Por Omisión en el cumplimiento de sus funciones.

2. Condenar en consecuencia al Municipio de MONTELIBANO, como reparación del daño ocasionado a pagar a los actores o a quien represente legalmente sus derechos los perjuicios de orden material y moral, Actuales y futuros, los cuales se estiman como mínimo en la suma de TRESCIENTOS

VEINTE MILLONES SETECIENTOS TREINTA Y NUEVE MIL CUARENTA Y

OCHO PESOS ($320.739.048.oo). (...)” Las pretensiones se fundaron en los siguientes hechos, que la Sala sintetiza así: 1.1 La señora Ochoa de Posada era propietaria de un establecimiento de comercio ubicado en el Municipio de Montelíbano, denominado ALMACÉN PARTES. 1.2 El 1 de agosto de 1994, el señor RUBEN DARIO POSADA, hijo de la demandante, atendió a un cliente que solicitó la venta de una botella de tiner, producto que se encontraba en un patio contiguo; cuando el vendedor intentó

despachar el pedido, se incendió la caneca en la que se encontraba almacenado el líquido y posteriormente todo el establecimiento. 1.3 Se le dio aviso a los empleados de la empresa “Cerro Matoso”, al cuerpo de bomberos de los municipios de Montería y Caucasia. El carro de la primera empresa no fue enviado porque se encontraba en mantenimiento y estaba a más de 45 kilómetros del sitio; el cuerpo de bomberos de Montería envió una máquina que llegó cuando el incendio estaba consumado y, además, al tratar de extinguir el fuego para evitar que no se propagara, “se le trabó la caja” y no funcionó. Por último, el carro enviado por el municipio de Caucasia, llegó cuando ya el incendio se había extendido a un negocio de videos que funcionaba en la misma edificación y sólo pudo impedir que fueran afectados los demás establecimientos y viviendas cercanas. 1.4 Como consecuencia de ese incendio, el Almacén Partes y la tienda de video “Ferchos” quedaron arrasados, al igual que la vivienda de la demandante.

2. La sentencia recurrida El Tribunal consideró que no existió falla en el servicio porque el control de la situación se dificultó debido a que los materiales que se encontraban en el almacén eran altamente inflamables, lo que impidió el acceso al lugar del siniestro: “las disposiciones citadas por el actor no establecen a cargo de los municipios la obligación de sofocar incendios ni la de tener cuerpo de bomberos, sólo regulan en forma general la planeación que deben hacer los organismos encargados de la prevención y atención de desastres, al igual

que las funciones que dichos organismos deben cumplir en el manejo de las situaciones catastróficas” Precisó que en el evento de considerar que la falla existió, habría que exonerar a la administración porque el daño no se produjo por la acción u omisión de la administración sino por culpa exclusiva de la víctima, pues de las pruebas que obran en el proceso, se concluye que el incendio se debió a la imprudencia de la persona encargada de vender el tiner, “quien no sólo no tomó las precauciones suficientes para evitar el siniestro, sino que actuó negligentemente al prender fuego ante tantos materiales fácilmente inflamables.”

3. Fundamentos de la impugnación La parte demandante solicitó revocar la sentencia impugnada y en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

En su criterio, la entidad territorial accionada tenía la obligación de establecer una política de prevención de desastres, para atender una de las obligaciones fundamentales del Estado que es proteger la vida, honra y bienes de todos sus residentes; por lo tanto, los municipios deben estar en condiciones de garantizar una respuesta oportuna en caso de un incendio, independientemente de la causa que lo produzca. Finalmente señaló que, de haber existido un cuerpo de bomberos en el municipio demandado que hubiera actuado inmediatamente, se habría conjurado la propagación del incendio y se habrían producido menores daños. Por lo tanto, no se puede exonerar de responsabilidad a la administración, con fundamento en la culpa exclusiva de la víctima.

5. Actuación en segunda instancia Del término concedido en esta instancia para presentar escritos finales no

hicieron uso las partes, ni el Ministerio Público.

CONSIDERACIONES DE LA SALA.

La Sala confirmará la sentencia apelada con fundamento en los argumentos que expone a continuación.

1. La responsabilidad demandada.

La parte actora demandó la declaratoria de responsabilidad del municipio de Montelibano y la consecuente condena a la indemnización de los perjuicios causados con el incendio que consumió el almacén “Partes”. La procedencia de tales pretensiones está condicionada a que se prueben los siguientes elementos: - El daño cierto, determinado o determinable, presente o futuro, cierto y particular. - La falla del servicio del municipio, que el demandante hizo consistir en la omisión en el cumplimiento de sus funciones. - El nexo de causalidad entre el daño y la falla

2. Lo probado 2.1Lucia Ochoa de Posada, el 29 de agosto de 1979, celebró contrato de compraventa de un solar con casa de habitación con ficha catastral N°011009001, ubicado en el municipio de Montelíbano, departamento de Córdoba. (escritura N° 317 del 29 de agosto de 1979,fols. 16 a 19). 2.2 - La Cámara de Comercio de Montería,mediante certificado del 31 de julio de 1996, afirmó que Lucía Ochoa de Posada canceló dos matrículas, la “N° 2203.231-02, correspondiente al establecimiento de comercio de su propiedad

denominado Almacén Partes, ubicado en la calle 18 N° 4 – 04 de Montelíbano, por haber dejado de funcionar” y “la matrícula mercantil N° 22-34.971-01,

correspondiente a ella, como persona natural, por haber dejado de poseer establecimiento de comercio alguno.” (fol. 20) 2.3 - El 1 de agosto de 1994 ocurrió un incendio en el “Almacén Partes”, ubicado frente a la plaza principal del municipio de Montelíbano, Córdoba (informe rendido por el comandante del operativo del cuerpo de bomberos de Montería y testimonios que obran en el proceso, fols.15, 93 a127) Sobre este hecho, Adil Anaya Barreto (fols. 93,) Iván Benítez García (fol. 103), Eustaquio Tafur Rufat (fols. 104 y 105), Carlos Iván Sossa (fol. 107), Eduardo Oviedo (fol. 123), Amparo Bernal Londoño (fol. 110), Germán Mercado (112), Marcos Hernández (fol. 115) y Edwin Rocha (fol. 116) declararon que: el almacén partes funcionaba desde hacía más de 20 años frente al parque central del municipio, se dedicaba a la venta de repuestos de automotores, pinturas y todo lo relacionado con la ferretería; en las primeras horas de la noche del 1 de agosto de 1994 se produjo un incendio en ese establecimiento, que adquirió grandes proporciones por la presencia de elementos inflamables que explotaron, tales como pinturas, tanques de tiner; el incendio se expandió rápidamente a otros locales; produjo pérdida total de lo que había en el Almacén Partes y del inmueble; se hizo presente la comunidad, la policía con un vehículo “acua movil”, dos carrotanques de agua enviados por Cerromatoso y por un particular; las autoridades municipales no colaboraron, el municipio no tenía cuerpo de

bomberos ni hidrantes y que posteriormente llegaron los bomberos de Caucasia y Montería, cuando ya no había mucho por hacer. En similar sentido declararon Julio Oviedo Cuello, Jesús Molina Martínez y Eduardo Oviedo (fols. 120, 121, 123). Hernán Rincón Valdivieso, dijo: “Yo había ido al almacén partes como a las seis de la tarde a comprar unos remaches, de ahí salí para la casa y me llamaron y porque había un incendio en la casa de la familia Posada, recogí extintores de las diferentes casas y me fui para el sitio del incendio y entré por el lado de la notaría, ya cuando llegué estaba prácticamente incendiado todo lo que era el almacén partes, era imposible entrar ahí, las llamas estaban propagándose sobre el video y la casa de la familia Posada, o sea que todo lo que era el almacén partes, no se podía penetrar para apagar el incendio, lo que hizo que se incendiara completamente y no se pudiera recuperar la mercancía, lo que si se pudo hacer con algunas cosas de la familia posada y del video”. Agregó que la estructura del inmueble y las mercancías del almacén quedaron destruidas, que la policía llegó y colaboró, al igual que la comunidad y los brigadistas de Cerromatoso y que “del almacén Partes no se pudo recuperar nada por lo rápido del incendio y por las explosiones” ( fol. 95) En relación con la forma como se inició el incendio, Rubén Darío Posada, quien declaró que era hijo de la dueña del “Almacén Partes”, afirmó:

“siendo mas o menos las seis y media de la tarde nos encontrábamos en la casa que quedaba en la parte de atrás o posterior del almacén, los miembros de la familia y un amigo llamado Mauricio Toquica, mi padre se encontraba comiendo, Mauricio y yo estábamos arreglando un teléfono, ......en esos momentos se acercó mi mamá diciéndome que estaban necesitando un garrafón de tiner, yo le dije que si, que yo lo atendía y procedí a despachar el tiner, este se encontraba en la parte de atrás del almacén, lugar donde no había luz eléctrica y como en muchas otras ocasiones me alumbré con un encendedor, con tan mala suerte que al momento de ir a cerrar la llave de paso con que se cerraba el tanque donde estaba el tiner, me enredé y voló un poco de tiner directo a donde estaba la mechera, ocasionando éste el incendio al que aludimos, posteriormente las llamas penetraron a un depósito donde había llantas neumáticos, líquidos para frenos, aceites, grasas y materiales estos que son inflamables y que propagaron el fuego rápidamente por toda la edificación, en términos generales esto fue lo que ocurrió. ........Al momento de iniciarse la conflagración nosotros intentamos sofocarlo con los extinguidores que tenemos en el almacén, que eran 6, pero como esto se propagó rápidamente, no nos alcanzaron, provino ayuda de la fundación San Isidro que tenía varios extinguidores.....y como 20 más que trajo el señor Rodrigo Rodríguez, de los cholos, se llamó a Cerromatoso porque se sabía que allá había una máquina de bomberos pero coincidió que estaba en

mantenimiento, igualmente se llamó al cuerpo de bomberos de Caucasia, de igual manera al cuerpo de bomberos de Montería, pero el cuerpo de bomberos de Caucasia no recuerdo que inconveniente tuvo y la máquina de montería llegó cuando ya todo estaba consumado, se recurrieron a tres entidades Cerromatoso, Caucasia y Montería, porque aquí en este municipio no existía ni existe cuerpo de Bomberos.”(Se subraya; fols. 126 y 127) En igual sentido el comandante del cuerpo de bomberos de Montería afirmó que “las causas del incendio fueron originadas por el derramamiento de un galón de tinner y la falta de precaución y desconocimiento de la inflamabilidad que tiene este líquido por parte del señor Rubén Darío Posada, quien encendió una mechera para fijarse hasta que punto se había derramado el tinner y fue así de inmediato como se produjo el incendio al encontrar la fuente de calor” ( Se subraya, fol.15). En relación con la manera como se enfrentó el incendio, José Wilson Marín dijo: “yo venía a eso de las seis de la tarde de la empresa, cuando vimos la cantidad de humo por los alrededores del parque, como quiera que yo lideraba en ese entonces la brigada contra incendios, me bajé del vehículo en que venía cerciorándome del incendio en ese almacén. En el momento en que llego, las llamas tenían una altura de unos cuatro metros, envuelto en llamas todo el almacén, hasta el momento la única operación que se hacía era con extintores portátiles y carro tanque de propiedad de la Policía. Yo solicité vía telefónica recursos al cerro matoso para atender la emergencia,

nos llegó un equipo Twin, que contiene 500 llbs de químico seco y 100 galones de solución de espuma AFF, el cual lo utilizamos inmediatamente para el control de las llamas. Este equipo no fue suficiente por el volumen del fuego. Posteriormente nos llegó un carro cisterna con agua, también de la Empresa, con el cual se refrigeró la parte que comunicaba con el Establecimiento Rico Pollo para evitar la propagación del fuego, minutos mas tarde recibimos otro carro cisterna de la empresa y se ubicó frente a la fundación San Isidro, atacando la parte que comunicaba con un taller por el otro lindero. Hasta ese momento las llamas ya habían avanzado hasta el Video Fercho y la casa donde habitaban por el lado posterior, en pocos minutos las paredes de la parte frontal del almacén se desplomaron, posteriormente quisimos refrigerar para quitarle mas temperatura a las llamas y evitar la propagación hasta los demás lados vulnerables. Es importante anotar que tratamos de ayudarnos con la red de hidrantes, la cual cuando se le puso en función no tenía agua.” (fol. 116) En cuanto a la posibilidad de haberse evitado peores consecuencias si hubiese existido un cuerpo de bomberos en el municipio demandado, en la mayoría de los testimonios se relata que los medios con que se contaba para contrarrestar las llamas eran insuficientes, aunque otros señalaron que realmente no había nada que hacer frente a la magnitud del incendio (por ejemplo: Iván Benítez García, fol. 103). 2.4 Está probado que la señora Lucía Ochoa de Posada celebró contrato de compraventa de un inmueble ubicado en la calle 18 N° 4-04 del municipio de

Montelíbano, departamento de Córdoba, en el que funcionaba el “Almacén Partes” (fols 16 a 19), establecimiento de comercio de propiedad de la misma señora, cuya matrícula mercantil fue cancelada “por haber dejado de funcionar” (fol. 20) También se demostró que el citado almacén se dedicaba a la “venta de repuestos de automotores, pinturas y todo lo relacionado a la ferretería” (fols. 93 a 115) y que se quemó en un incendio, que se inició allí mismo cuando el señor Rubén Darío Posada se alumbró con un encendedor al cerrar la llave de paso del tanque de tiner que se disponía a vender (fol. 126). Se acreditó igualmente que la casa, todos los muebles y elementos que estaban en su interior quedaron destruidos totalmente y que las pérdidas fueron “calculadas” por el comandante de bomberos de Montería en $256’000.000 (fol. 15) Todo lo anterior permite a la Sala inferir que la señora Ochoa de Posada soportó un daño cierto, particular y concreto, consistente en la pérdida de un establecimiento de comercio de su propiedad, con todos los bienes materiales e inmateriales que legalmente lo conforman. Si bien no se trajo al proceso el correspondiente certificado de libertad y tradición del inmueble o copia del folio de matrícula inmobiliaria demostrativo de la propiedad de la casa en la que funcionaba el almacén, ello no impide afirmar que se produjo un daño consistente en la pérdida del establecimiento de comercio, que funcionaba en un inmueble del que, al menos, la demandante era su poseedora.

3. La función de los municipios respecto de la prevención y control de incendios Afirma la demandante que el municipio incurrió en falla porque omitió el cumplimiento de obligaciones a su cargo, relativas a la prevención y atención de incendios.

Procede la Sala al análisis de la regulación constitucional y legal de las funciones de los municipios, a efecto de definir si dentro de las mismas están comprendidas las relativas a la prevención y control de los incendios. 3.1. La Constitución Política establece lo siguiente: Artículo 311 “Al municipio como entidad fundamental de la división políticoadministrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.” Artículo 315 Son atribuciones del alcalde: (...)

2. Conservar el orden público en el municipio, de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes que reciba del Presidente de la República y del respectivo gobernador. El alcalde es la primera autoridad de policía del municipio. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante De lo anterior se desprende que el municipio tiene a cargo la función de preservar el orden público y que el alcalde es la primera autoridad de policía del mismo.

El concepto de la función de preservación del orden público incorpora la garantía de tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad de los asociados “de

acuerdo con los fundamentos básicos de todo orden justo que parte de una correspondencia de los particulares entre sí, y de éstos con el Estado.”; y apunta “a procurar la convivencia pacífica de los asociados mediante la solución de los conflictos diarios —algunos de características menores— que puedan alterar el equilibrio y la armonía de la sociedad. Por ello, el alcalde, en su calidad de primera autoridad de policía del municipio, debe velar por cumplimiento de estos fines, mediante la adopción de medidas preventivas, reparativas o sancionatorias, según las facultades que le conceden la Constitución, la ley, las ordenanzas o los acuerdos municipales.”1 A la vez que el concepto de policía, según la Corte Constitucional “tiene al menos cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional colombiano. De un lado, se refiere a unas formas de la actividad del Estado ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público: es el poder, la función y la actividad de la policía administrativa. De otro lado, se refiere a las autoridades encargadas de desarrollar tales formas de actividad: son las autoridades administrativas de policía. En tercer término, la policía es también un cuerpo civil de funcionarios armados: la Policía Nacional. Finalmente, esta noción se refiere a la colaboración que pueden prestar ciertos cuerpos a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos: es la policía judicial”2 El servicio de policía tiene “como fin primordial, la garantía de bienes comunitarios esenciales, presupuesto de la convivencia tales como la seguridad, la tranquilidad y la salubridad”; es un servicio esencial que debe prestarse a toda

1 Corte Constitucional, sentencia T-510 del 8 de noviembre de 1993. 2 Corte Constitucional, sentencia C-24 del 27 de enero de 1994. la comunidad en condiciones de igualdad, en los términos del artículo 2 de la Constitución Política.3 3.2 Las funciones de policía, dentro de las cuales como se indicó, está la de preservación del orden público, están reguladas en el Código Nacional de Policía y, para los municipios que cuentan con él, en el correspondiente código municipal de Policía. El Código Nacional de Policía, adoptado mediante decreto ley 1355 de 1970, establece que a la Policía4 compete la prevención y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, tranquilidad, salubridad y la moralidad públicas, las cuales - como se advirtió - componen el concepto de orden público (artículo 2).

También señala que: - “el servicio de extinción de incendios podrá prestarse por organizaciones privadas o de cargo del tesoro nacional.” (art. 36) 3 Corte Constitucional, sentencia C - 020 del 23 de enero de 1990. 4 Cabe anotar que la ley 4ª de 1991, artículo 11, determinó que “La Policía Nacional, en el municipio, estará operativamente a disposición del alcalde, quien dará sus órdenes por intermedio del respectivo comandante de policía, o de quien haga sus veces. Dichas órdenes son de carácter obligatorio” De igual manera la ley 60 del 12 de agosto de 1993, por medio de la cual se reguló la distribución de competencias y de recursos de conformidad con lo dispuesto en la Constitución Política estableció en el art. 12, que:“El gobernador y el alcalde son las primeras autoridades de

policía en el departamento y en el municipio, respectivamente. La Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que éstas le impartan por conducto del respectivo comandante o quien haga sus veces.” - “La policía podrá penetrar en los domicilios sin mandamiento escrito, cuando fuere de imperiosa necesidad:

1. Para socorrer a alguien que de alguna manera pida auxilio.

2. Para extinguir incendio o evitar su propagación, o remediar inundación, o conjurar cualquier otra situación similar de peligro.(...)” (Artículo 83) - “Los alcaldes o quienes hagan sus veces impondrán demolición de obra:

1. Al dueño de edificación o construcción que amenace ruina, siempre que esté de por medio la seguridad y la tranquilidad pública.

2. Para contener incendio o cualquier calamidad pública o para evitar mayores daños en estos casos.” (Artículo 216) El Código Nacional de Policía, así mismo, asigna competencias para regular el almacenamiento y comercialización de elementos inflamables: - “Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglam