CE-23001-23-31-000-1998-00349-01(20759)-2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN “B”

Consejero Ponente: Danilo Rojas Betancourth

Bogotá D.C., septiembre veintiocho (28) de dos mil once (2011) Expediente No. 20759 Radicación No. 23001 23 31 000 1998 0349 01

Actor: Benjamín Salazar Bernal Demandado: Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y otros Naturaleza: Acción de reparación directa Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 20 de marzo de 2001 proferida por el Tribunal

Administrativo de Descongestión de Barranquilla.

ANTECEDENTES

I. Síntesis del caso

1. El 28 de septiembre de 1998 Benjamín Salazar Bernal, por medio de apoderado, presentó acción de reparación directa contra el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, la Superintendencia del Subsidio Familiar y la Caja de Compensación Familiar de Córdoba-COMFACOR, al considerar que las primeras fallaron en el deber de vigilancia respecto de la última, quien facilitó el desarrollo del proyecto Urbanización El Portal para la construcción de viviendas de interés social a la Constructora El Portal Ltda., cuando se lo debía elegir a él para su desarrollo en calidad de propietario de la Urbanización El Portal. El Tribunal negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante impugnó la anterior decisión.

II. Lo que se demanda

2. El 28 de septiembre de 1998 Benjamín Salazar Bernal, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de reparación directa, solicitó que se

declararan responsables solidariamente al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, a la Superintendencia del Subsidio Familiar y a la Caja de Compensación Familiar de Córdoba-COMFACOR, por los perjuicios ocasionados por la falla en el deber de vigilancia de las primeras respecto de la última y en consecuencia sean condenadas al pago de los perjuicios, actuales y futuros, estimados en setecientos cincuenta millones de pesos ($ 750 000 000, oo)1 o los que resultaren probados en el proceso.

3. Señaló el apoderado del demandante que el proyecto Urbanización El Portal fue presentado por Benjamín Salazar Bernal y fue considerado elegible por la Superintendecia del Subsidio Familiar para el desarrollo de viviendas de interés social. Empero, COMFACOR llevó a la opinión pública a entender que era la Constructora El Portal Ltda., sociedad en la que éste era 1 Según el demandante la suma señalada obedece a los siguientes factores: “1. Por cada vivienda construida, según el proyecto, se establecieron unas utilidades de TRES MILLONES DOSCIENTOS TREINTA Y SIETE MIL DOSCIENTOS ONCE PESOS ($ 3.237.211.00) y por cada lote vendido un valor de DOS MILLONES DOSCIENTOS OCHENTA MIL PESOS. Lo anterior indica, que por cada Lote vendido más el valor de la construcción de la Vivienda se obtenían unas utilidades de CINCO MILLONES QUINIENTOS DIECISIETE MIL DOSCIENTOS ONCE PESOS, como se trataba de 81 viviendas de interés social, el valor total nos arroja la suma de CUATROCIENTOS CUARENTA Y SEIS

MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL NOVENTA Y UN PESOS ($446.894.091.00).

Además de lo anterior, en el inmueble de propiedad del demandante del cual se segregaban los 81 del Proyecto, quedaban 167 lotes, a favor de los cuales sobrevenía una valorización, como consecuencia de la realización del Proyecto, de UN MILLÓN DE PESOS ($ 1.000.000.00). Por cada lote, para un total de CIENTO SESENTA Y SIETE MILLONES DE PESOS ($167.000.000.00). El valor de la venta de los Lotes, más el valor de la construcción de las viviendas, más el monto por valorización de los 167 lotes restantes, nos da una suma de SEISCIENTOS TRECE MILLONES OCHOCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MIL, NOVENTA Y TRES PESOS ($613.894.091). La suma anterior actualizada utilizando el Índice de Precios al Consumidor, nos arroja una suma total de SETECIENTOS CINCUENTA MILLONES DE PESOS ($750.000.000.00)”. socio y cuyo representante era Mauro Navarro Patrón, la que iba a desarrollarlo, y quien en efecto lo ejecutó. Adujo que, en razón de lo anterior, enajenó su participación societaria en la Constructora El Portal Ltda. “para desvincularse de cualquier vínculo que pudiera atarlo al señor Mauro Navarro Patrón para no ser así un aceptante de las configuraciones que venía presentando el programa de vivienda de interés social y de esta manera hacerle entender a COMFACOR que una cosa era la Urbanización El Portal y otra muy diferente la sociedad denominada Constructora El Portal Ltda.” (fl. 4 cdno. 1).

4. Conforme con lo anterior, consideró el accionante que la falla consiste en “no hacer lo necesario y pertinente para que los beneficiarios del subsidio de vivienda otorgados por la Superintendencia del Subsidio Familiar, contrataran la compra de vivienda con mi poderdante y no con otra empresa, por haber sido aquella la seleccionada y no otra para desarrollar el proyecto” (fl. 4 cdno. 1).

III. Trámite procesal

5. El representante legal de la Superintendencia del Subsidio Familiar pidió no acceder a las pretensiones de la demanda. Consideró que: a) “la Resolución No. 730 del 10 de diciembre de 1996 (…) en ningún momento se refiere de manera precisa y concreta a que el proyecto ‘Urbanización El Portal’ correspondía al de propiedad del señor Benjamin Salazar Bernal”; b) por Resolución n.° 075 del 21 de febrero de 1997 se autorizó “a las Cajas de Compensación otorgantes y receptoras de los recursos asignados por las resoluciones 0730 y 0731 del 10 de diciembre de 1996, asignar estos subsidios de vivienda, prioritariamente a los proyectos definidos en las resoluciones mencionadas o en su defecto para otros programas que hayan sido declarados elegibles como viviendas de interés social” ; c) “no le era dable (…) indicarle al trabajador beneficiario en donde debía aplicar el Subsidio Familiar de Vivienda, ya que por disposición legal es él quien tiene la facultad de escoger la solución de vivienda a la cual aplicaría”; d) no le “corresponde (…) otorgar subsidios de vivienda (como lo

afirma el demandante), pues a quien corresponde otorgar tales Subsidios son a las Cajas de Compensación Familiar objeto de la función de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia, ciñéndose a los procedimientos establecidos por las normas vigentes que regulan el acceso de los trabajadores a este beneficio”; e) “como el reclamante basa su petición en los supuestos perjuicios causados por la no compra de la viviendas que proyectaba construir, es procedente aclarar esa posición del demandante en el sentido que los subsidios de vivienda no se constituyen en un aporte para que los constructores puedan iniciar la ejecución de un proyecto de vivienda, sino el facilitar a los trabajadores la adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda de interés social (…)”; f) “en el presente caso de llegar a existir un hecho generador de responsabilidad (…) se suscita a partir del acuerdo de voluntades realizado por el señor BANJAMÍN SALAZAR BERNAL y el señor MAURO NAVARRO PATRON, entre los cuales, como bien se deduce de los términos de la demanda se presentaron una serie de discrepancias (…)”. Concluyó que “el demandante en ningún momento prueba que hubiera puesto en conocimiento de la superintendencia (…) tal hecho (queja alguna) para que ésta conociera del asunto y, en tal virtud con fundamento en las funciones de inspección, vigilancia y control que tiene sobre las Cajas de Compensación Familiar, hubiese podido ordenar el cumplimiento de la Resolución que supuestamente se incumplió” (fl. 121-137 cdno. 1). 5.1 La representante de COMFACOR señaló respecto de lo alegado por el

accionante que en el proceso de otorgamiento de subsidios “solo interviene para facilitar la información a sus afiliados para efectos de la postulación, pero esta etapa, lo mismo que las de clasificación, asignación y entrega, es ejecutada por la Caja otorgante, en este caso CAFAM”; aclaró que “para efectos de la distribución geográfica de los subsidios de segunda prioridad y para la elección de las regiones, las Cajas no obligadas deben acreditar ante la Superintendencia de Subsidio Familiar la existencia en su región de planes de vivienda de interés social que sean elegibles. La elegibilidad es una condición de viabilidad en los aspectos técnicos, financieros, económicos y ambientales que debe ser declarada por las entidades otorgantes, es decir, el INURBE o las Cajas de Compensación Familiar. COMFACOR envió a la Superintendencia del Subsidio Familiar, entre otros, el proyecto denominado Urbanización El Portal, que fue ofrecido a COMFACOR por la Sociedad Constructora El Portal a través de su representante legal señor Mauro Navarro Patrón” (fl.176-194 cdno. 2). 5.1.1 Manifestó que entregó unos oficios donde informaba la asignación del subsidio familiar de vivienda en una “reunión celebrada en abril de 1997 en el auditorio de COMFACOR, estando presentes los señores Mauro Navarro Patrón y Benjamín Salazar Bernal, este último demandante en el proceso y quien avaló con su presencia en la mesa directiva el proceso desarrollado y no expresó ningún desacuerdo”. Agregó que “conviene señalar aquí que el único límite que tiene el derecho de libertad de escogencia de los beneficiarios del subsidio familiar de

vivienda, es que el proyecto o programa al cual pertenezca la vivienda de interés social llene el requisito de elegibilidad, el cual debe ser declarado por el INURBE o por una Caja de Compensación Familiar obligada a constituir Fondo de Vivienda de Interés Social”. Concluyó su escrito con la presentación de las excepciones de inexistencia del hecho u omisión en que se fundamenta la demanda, falta de causa petendi y de jurisdicción.

6. El representante de la Superintendencia de Subsidio Familiar en los alegatos de conclusión reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda. Añadió que “la Superintendecia nunca intervino en el proceso de asignación de subsidios, ni mucho menos ejerció algún tipo de influencia para que los trabajadores beneficiarios aplicaran el subsidio a tal o cual proyecto” y que “todo se derivó de una situación generada en virtud al incumplimiento que pudo existir entre los socios de la firma Constructora El Portal y no a un hecho endilgable a [su] defendida” (fl. 462-469 cdno. 3). 6.1 La representante de COMFACOR alegó que de los testimonios se infiere que “Comfacor se limitó a entregar las cartas de Cafam y dar las instrucciones pertinentes y que compraron a la Constructora El Portal, porque en esos momentos era el único proyecto elegible” (fl. 475 cdno.3). Reiteró las excepciones propuestas.

7. El 20 de marzo de 2001 el Tribunal Contencioso Administrativo de Descongestión de Barranquilla resolvió “declarar no probada la excepción de ‘Falta de Jurisdicción’ propuesta por la Caja de Compensación de Córdoba

‘Comfacor’” y “desestim[ar] las pretensiones incoadas por la parte actora, de conformidad a lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia”. Para sustentar su primera decisión dijo que “no necesariamente el supuesto daño tiene que haberse causado conjuntamente, sino que tal como se alega en el presente caso, eventualmente el daño se causó por COMFACOR, porque entre otras cosas, la Superintendecia no lo vigiló. Y por ello, creemos, que en principio, sí era factible que se demandara ante la Jurisdicción Contenciosa, a un ente privado, como COMFACOR, por el fuero de atracción que obra cuando, además se demanda a una entidad pública, a quien se considera como responsable del daño. Por las anteriores (sic) encontramos que la excepción propuesta no prosperará”. 7.1 Centró el problema en determinar si se causaron perjuicios al actor, porque los beneficiarios con el subsidio compraron las viviendas a la sociedad Constructora El Portal y no al demandante como persona natural. Concluyó que “no existen (…) perjuicios que reconocer al actor, pues no estaban los beneficiarios del subsidio obligados a comprar en ningún proyecto en especial” y “no encontramos probado un hecho atribuible ni a COMFACOR, ni mucho menos a la Nación-Superintendencia del Subsidio Familiar que permita aseverar que existió una falla en el servicio que a su vez hubiese originado perjuicios al actor en las circunstancias señaladas por éste en la actuación reseñada” . 7.1.1 Como fundamento a su conclusión argumentó que: a) “la resolución no. 730 del 10 de diciembre de 1996, al ofrecer el proyecto ‘Urbanización El Portal”, no

manifiesta si el mismo correspondía o era desarrollado por el señor Benjamín Salazar Bernal. Cuestión que eventualmente hubiese podido generar un compromiso con dicho señor. Pero no, de acuerdo a las pruebas existentes en el expediente, los lotes ofrecidos como solución de vivienda, fueron los realizados a nombre de la Sociedad Constructora El Portal”; b) las fotografías que obran en el expediente demuestran la “asistencia del señor SALAZAR BERNAL a las reuniones programadas por COMFACOR, [y] evidencian, a nuestro juicio, que los señores BENJAMÍN SALAZAR BERNAL y MAURO NAVARRO PATRÓN, actuaban como socios en el proyecto presentado. Cuestión que además es cierta, pues tal como consta en la Escritura Pública 693 del 9 de abril de 1996 (…) ellos constituyeron una sociedad de responsabilidad limitada que giraría bajo la razón social ‘Constructora El Portal’; c) “no probó el actor que él hubiese hecho una oferta, en donde se acreditara, que como persona natural, tenía un proyecto distinto, con calificación de elegible, para ofrecer las soluciones de vivienda. Pues si bien es cierto que demuestra que como persona natural tenía una urbanización llamada ‘El Portal’, no probó que ésta hubiese sido declarada elegible y que a su vez fuera diferente de la presentada por la Sociedad Constructora El Portal, de la cual era socio”; d) “lo que existió fue una desavenencia entre los dos socios” y e) “los beneficiarios podía escoger libremente la compra de la vivienda en cualquier proyecto que hubiese sido declarado como elegible por el Inurbe”, porque

legalmente era posible conforme con el artículo 5 del Decreto 706 de 1995 y además la Resolución No. 0075 del 21 de febrero de 1997 así lo autorizó.

8. La parte demandante impugnó la anterior decisión. Señaló que COMFACOR, por autorización de la Superintendencia del Subsidio Familiar, invitó a los constructores a participar en la escogencia de un proyecto de vivienda, en el que resultó seleccionada, por reunir todos los requisitos exigidos, la Urbanización El Portal, cuyo representante legal era Benjamín Salazar Bernal y que “se tergiversó amañadamente los nombres similares de ambas entidades, saliendo beneficiada grandiosamente la SOCIEDAD CONSTRUCTORA EL PORTAL, la cual terminó finalmente ejecutando el Proyecto ganado en franca lid por la persona natural URBANIZACIÓN EL PORTAL”. Como fundamento a sus afirmaciones mencionó el testimonio de Álvaro Villa

Vargas.

9. La representante de COMFACOR alegó que no es cierto que se hubiera convocado a un concurso; que está probado que Mauro Navarro Patrón era el representante de la Constructora El Portal Ltda.; que el testimonio de Álvaro Villa Vargas es “inconsciente, inconducente y frívolo y lo único que demuestra es el desconocimiento que el testigo tiene del asunto controvertido, debido a que no es beneficiario del subsidio y por lo tanto es ajeno al proceso cumplido”; y que “envió a la Superintendecia del Subsidio Familiar, entre otros, el proyecto denominado Urbanización El Portal, que fue ofrecido a COMFACOR por la

sociedad constructora El Portal, a través de su representante legal señor Mauro Navarro Patrón” (fl.520-522 cdno. 5). Por su parte la Superintendencia del Subsidio Familiar dijo que el testimonio de Álvaro Villa Vargas es de oídas. Reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda.

10. El Ministerio Público conceptuó que no hay elementos probatorios que permitan inferir que el actor sufrió un daño antijurídico. Consideró que la Resolución 730 del 10 de diciembre de 1996 no refiere de manera concreta que el proyecto Urbanización El Portal, hubiese sido presentado por Benjamín Salazar Bernal, con lo cual a primera vista se descarta que con este acto se hubiere vulnerado su derecho. Afirmó que de los medios de prueba obrantes en el expediente “no se puede colegir que el actor hubiese presentado un proyecto para el estudio del INURBE, la Superintendencia del Subsidio Familiar o COMFACOR, ni mucho menos que hubiese sido declarado elegible, para que los beneficiarios del subsidio familiar de la Caja de Compensación Familiar de Córdoba COMFAMAR adquirieran su vivienda a través de aquel”, pues “Benjamín Salazar Bernal no tenía todos los papeles en regla para efecto de proceder a la enajenación de su inmueble, [por lo que] mal pudo haber presentado un proyecto ante los entes encargados de aprobar los planes de vivienda de interés social, esto es, ante COMFACOR, el INURBE o la misma Superintendecia del Subsidio Familiar”. Agregó que la escritura por medio de la cual se constituyó

la sociedad Constructora El Portal Ltda. le prohibía proponer un proyecto a él solo, por lo que “jamás presentó un proyecto de vivienda de interés social en su calidad de persona natural, ni menos aún [fue]o favorecido, por el contrario, quedó plenamente demostrado, que quien presentó este fue la Sociedad Constructora El Portal, de la cual era socio, cediendo posteriormente sus cuotas” (fl. 551-568 cdno. 5).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

I. Competencia

11. La Sala es competente para decidir el asunto por tratarse del recurso de apelación presentado contra la sentencia del 20 de marzo de 2001 proferida por Tribunal Administrativo de Descongestión de Barranquilla, en un proceso que por su cuantía (fl. 1 cdno. 1)2, determinada al momento de la interposición de la demanda, tiene vocación de doble instancia. Se aplican en este punto las reglas anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 446 de

1998.

II. Validez de los medios de prueba

12. A este proceso fueron allegados diversos medios de prueba. Los documentos que se encuentran en copia auténtica, los aportados en copia simple y reconocidos en este proceso por quien lo suscribió, las fotografías que no fueron tachadas de falsas y respecto de las cuales fue posible determinar su origen, lugar y época en la que fueron tomadas, así como los testimonios practicados en esta instancia serán valorados. Empero esta Sala se abstendrá de analizar las copias no autenticadas de los documentos presentados.

III. Hechos probados

13. Con base en las pruebas válida y oportunamente allegadas al expediente

se tienen como ciertos los siguientes supuestos fácticos: 2 En la demanda presentada el 28 de septiembre de 1998, se estima la cuantía de la mayor pretensión, por concepto de perjuicios materiales en setecientos cincuenta millones de pesos ($750 000 000, oo). Por estar vigente al momento de la interposición del recurso de apelación que motiva esta instancia, se aplica en este punto el artículo 2° del Decreto 597 de 1988 “por el cual se suprime el recurso extraordinario de anulación, se amplía el de apelación y se dictan otras disposiciones”, que modifica el numeral 10° del artículo 132 del Código Contencioso Administrativo, y que disponía que la cuantía necesaria para que un proceso fuera de doble instancia, debía ser superior a $18 850 000. 13.1 El 7 de marzo de 1996 el alcalde mayor de Montería resolvió “aceptar el registro del señor Benjamín Salazar Bernal en los términos del artículo segundo (2°) del Decreto 0078 de 1987” (copia auténtica de la Resolución n.° 00689 ‘por la cual se registra una firma constructora ante el municipio de Montería para adelantar la actividad de venta y enajenación de inmueble).y “conceder aprobación a la Urbanización El Portal” (copia auténtica de la Resolución n.° 690 ‘por la cual se autoriza una urbanización en la ciudad’ considerando ‘que el señor Benjamín Salazar Bernal (…) quien obra como propietario de la Urbanización El Portal (…) ha solicitado permiso para urbanizar un lote de terreno de su propiedad,

situado dentro del perímetro urbano). 13.2 El 9 de abril de 1996 por medio de la escritura pública 693 se constituyó la sociedad comercial de responsabilidad limitada Constructora El Portal Ltda. conformada por los socios Mauro José Navarro Patrón y Benjamín Salazar Bernal cuyo objeto social era “compra, venta, diseño, construcción de inmuebles y obras civiles; compra, venta de materiales de construcción (…)” (copia auténtica de la escritura pública, fl. 42-46 cdno. 1). Desde el 12 de abril de 1996 el representante legal era Mauro José Navarro Patrón (certificado original de existencia y representación legal de la Constructora El Portal Ltda., fl. 408-409 cdno. 3). 13.3 El 1° de agosto de 1996 Mauro Navarro Patrón presentó a COMFACOR una “carpeta informativa de la Urbanización El Portal” para “el feliz éxito del desarrollo de su programa de vivienda, en concordancia con los programas del gobierno y la voluntad de COMFACOR en materia de soluciones de vivienda para la ciudad de Montería” en la que consta que se anexó el presupuesto de obras, los planos arquitectónicos y la fotocopia de la escritura de la sociedad Constructora El Portal Ltda. (copia simple de la carta enviada a COMFACOR, fl. 354 cdno. 2 cuyo contenido fue ratificado por Mauro Navarro Patrón quien en testimonio practicado en este proceso señaló: “Preguntado: Diga el declarante si participó en la oferta del proyecto Urbanización El Portal hecha a Comfacor?.

Contestó: Como persona natural no, pero como gerente de la firma constructora El

Portal fuimos oferentes de un proyecto para la construcción de vivienda de interés social con fecha 1° de agosto de 1996” fl. 429 cdno. 3). 13.4 El 10 de diciembre de 1996 la Superintendecia del Subsidio Familiar con base en los criterios de impacto poblacional, número de soluciones, integridad del proyecto, tipo de solución, financiación y nivel de ingreso, consideró asignar al departamento de Montería la disponibilidad de $ 276 729 794 a la Caja de Compensación COMFACOR para el proyecto Urbanización El Portal (copia auténtica de la Resolución n.° 730 ‘por la cual se asignan los recursos correspondientes a la segunda prioridad para ser aplicados por las Cajas de Compensación Familiar obligadas’, fl. 85-91 cdno. 1). 13.5 El 22 de enero de 1997 COMFACOR anunció en el periódico El Meridiano de Córdoba que “esta Caja de Compensación ha sido favorecida con el subsidio de segunda prioridad contenido en la ley 49 de 1990. Que el programa seleccionado objeto de subsidio de vivienda fue la Urbanización el Portal, situada en la ciudad de Montería” (certificación original del subgerente general del periódico mencionado y copia del aviso de prensa, fl. 352-353 cdno. 2 ). 13.6 El 29 de enero de 1997 la Constructora El Portal le solicitó al Inurbe declarar elegible la construcción de viviendas nuevas para planes o programas de interés social a realizar en la Urbanización El Portal (copia simple fl. 397 cdno. 3, cuyo contenido fue ratificado por Mauro Navarro Patrón quien

en testimonio practicado en este proceso señaló que: “en este proyecto hubieron (sic) diferentes firmas proponentes y fue así como en febrero de 1997 le asignaron recursos al municipio de Montería (…) Adjunto mi propuesta y su respectivo presupuesto de obra a nombre de la constructora El Porta”, fl. 429 cdno. 3). 13.7 El 21 de febrero de 1997 la Superintendecia del Subsidio Familiar resolvió “autorizar a las Cajas de Compensación otorgantes y receptoras de los recursos asignados por las resoluciones 0730 y 0731 del 10 de diciembre de 1996, asignar estos subsidios de vivienda, prioritariamente a los proyectos definidos en las resoluciones mencionadas o en su defecto para otros programas que hayan sido declarados elegibles como vivienda de interés social, que cumplan con la normatividad existente para dichos programas debidamente avalados por el INURBE y las Cajas de Compensación Familiar (…)” (copia auténtica de la resolución n.° 075 ‘por la cual se aclaran las resoluciones 0730 y 0731 del 10 de diciembre de 1996 mediante las cuales se asignan los recursos correspondientes a la segunda prioridad para ser aplicados por las Cajas de Compensación obligadas’, fl. 167-169 cdno. 2). 13.8 El 21 de abril de 1997 CAFAM remitió a COMFACOR la relación de los beneficiarios del Subsidio de Vivienda de la Urbanización El Portal (copia remitida al Tribunal Administrativo por el Jefe de Departamento de Vivienda de Cafam, fl. 2 cdno. 2a) y en el mismo mes COMFACOR reunió a los

beneficiarios, les entregó las cartas procedentes de Cafam y presentó a Mauro Navarro Patrón como gerente del proyecto la Constructora El Portal Ltda. En dicha reunión Benjamín Salazar estuvo presente, pero no intervino (fotografías aportadas por COMFACOR, fl357-359 cdno. 3, testimonio de Matías Castillo Peñate -beneficiario del subsidioen el que preguntado “reconoce usted en las mismas tres fotografías a los señores Mauro Navarro y Benjamín Salazar y a que otras personas reconoce”, contestó que “sí están los señores mencionados, y el doctor Márquez y el Dr. Juan Francisco (…) Ese día nos citaron para hacernos entrega de la carta donde nos entregaron el subsidio (…) Ese día habló el señor Márquez, Juan Francisco y no recuerdo que el señor Salazar haya hablado, la información que dieron fue sobre el otorgamiento del subsidio”, fl. 377 cdno.2; testimonio de Oscar Parra Moreno -beneficiario del subsidioen el que luego de que le preguntaran “a que reunión corresponden las que muestran las fotografías, si usted aparece en ellas y quienes aparecen en la mesa directiva. Se pone de presente las fotos que obran en el expediente a folios 357, 358 y 359”, dijo que “Conozco al Doctor Márquez, al señor Mauro Navarro y al director de Comfacor Juan Francisco. Esta reunión fue el día de la entrega de las cartas donde nos asignaban el subsidio. No aparezco en ellas (…) en las fotos que acabo de observar no se cual es el señor Benjamín Salazar porque hasta la presente no lo conozco”, fl. 378-379 cdno. 2; testimonio de Francisco Méndez Agamez -periodista de Comfacoren el que luego de que le preguntaran que “si en la reunión varias veces aludida en algún momento el señor Benjamín Salazar Bernal solicitó o intentó intervenir y si alguna persona se lo impidió”, dijo que “no recuerdo que el hubiere intervenido, el único que intervino fue Mauro, respondió algunas preguntas que le plantearon los aspirantes”, fl. 438 cdno. 3; testimonio de Emiro Márquez Martínez -Jefe de la División Financiera de COMFACORen el que señaló que “en las fotografías me encuentro yo, pertenecen a la entrega de subsidios de segunda prioridad otorgados por Cafam que fueron entregados por Comfacor, el señor Benjamín Salazar si aparece, pero en la reunión el no hizo ningún comentario” fl. 439 cdno. 3). 13.9 El 22 de mayo de 1997 Benjamín Salazar Bernal cede a favor de Nora Jiménez de Navarro las cuotas de la sociedad mencionada (copia auténtica de la escritura pública n.° 1024 de la Notaría Segunda del Circulo Notarial de Montería, fl. 97-99 cdno. 1) y el 26 de mayo de 1997 Benjamín Salazar Bernal vende a la Constructora El Portal Ltda. 35 lotes de terreno que forman parte de la Urbanización El Portal (copia auténtica de la escritura pública n.° 1.048 de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Montería, fl. 100-106 cdno. 1; original del certificado de registro de instrumentos públicos de Montería de las matriculas

inmobiliarias n.° 140-63357, 63356, 63355, 63354, 63352, 63353, 63351, 63350, 63349, 63348, 63347, 63346, 63316, 63315, 63314, 63312, 63308, 63306, 63305, 63304, 63303, 63302, 63367, 63366, 63365, 63364, 63363, 63362, 63361, 63359, 63358, 63374, 63375 -fl. 289-290, 291, 292, 293-294, 295-296, 297, 298-299, 300301, 302-303, 304-305, 306, 307, 308-309, 310-311, 312-314, 3215-316,317-318, 319-320, 321-322, 323-324, 325-326, 327-328, 329-330, 331-332, 333-334, 335336, 337-338, 339-340, 341-342, 343, 344-345, 346-347, 348-cdno. 2).

IV. Problema jurídico

14. Debe la Sala determinar si se le ocasionó un daño al accionante por el hecho de que la caja de compensación COMFACOR consideró que la Constructora El Portal Ltda. presentó el proyecto de la ‘Urbanización El Portal’ para la construcción de viviendas de interés social y no consideró que él como propietario de la Urbanización El Portal era quien debía desarrollar dicho proyecto. De resultar probado el daño, pasaría la Sala a analizar si la Superintendecia de Subsidio Familiar tenía el deber de vigilar a Comfacor

respecto de esta actuación y por ende si incurrió en responsabilidad por el daño causado.

V. Análisis de la Sala

15. Para efectos de decidir si se configuró un daño en el accionante, en primer lugar, considera la Sala pertinente determinar la diferencia entre la aprobación de una urbanización y la declaratoria de elegibilidad de un proyecto de vivienda de interés social, por cuanto de este análisis es posible concluir, con base en el supuesto de hecho descrito, si el accionante presentó un proyecto de vivienda de interés social ante Comfacor. 15.1 El proceso de emisión de una licencia de urbanismo estaba regido por el Decreto 2150 de 19953. Dicha normatividad se ejecutaba con sujeción al plan de ordenamiento físico que para el adecuado uso del suelo y del espacio público adoptaban los concejos distritales o municipales y disponía que a) la licencia es “el acto por el cual se autoriza a solicitud del interesado, la adecuación de terrenos o la realización de obras” (artículo 55); b) se debía obtener licencia de urbanismo “para adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y reparación, demolición de edificaciones o de urbanización, parcelación para construcción de inmuebles y de terrenos en las áreas urbanas y rurales (…)” (inciso 2° artículo 49); c) los alcaldes o secretarios de planeación eran los encargados de expedir la licencia cuando el municipio tuviera una población inferior a 100.000 habitantes y cuando ésta fuere mayor era competencia de los curadores urbano