CE-23001-23-31-000-1998-0428-01(4939-02)-2004

SUPRESION DE CARGO - No vulneración de derechos de carrera porque se trata de un empleado de libre nombramiento y remoción / ESTUDIOS TECNICOS - Los requisitos para las reformas de las plantas de personal tienen como objeto garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera / CARRERA ADMINISTRATIVA - No vulneración de estos derechos porque se suprimió el cargo de un empleado no inscrito en carrera. Las garantías se predican del funcionario escalafonado, no del cargo La controversia gira en torno a la legalidad del decreto No. 000197 del 2 de julio de 1998, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Montería (Córdoba) suprimió el cargo que desempeñaba el actor, como Jefe de División Desarrollo Económico y Social, Nivel E, Grado 4, dependiente de la Secretaría de Planeación Municipal. Como puede observarse, la Ley 443 de 1998, con el objeto de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades que impliquen supresión de empleos de carrera, exigió como requisito para ello, que debían fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demostraran, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. En efecto, este artículo señala que la elaboración de estudios técnicos de justificación es un requisito que sólo se exige para garantizar la

preservación de los derechos de empleados de carrera, y en este caso, si bien el empleo suprimido era de carrera administrativa, según lo dispone el art. 5° de la ley 443 de 1998, lo cierto es que no está demostrado que el actor se encontrara inscrito en el régimen especial de la misma. Lo anterior quiere decir, que el demandante era un empleado de libre nombramiento y remoción, por cuanto no demostró, a pesar de que le correspondía la carga probatoria de hacerlo, la superación satisfactoria de los procedimientos y requisitos que lo convertían en un empleado escalafonado, o su registro o inscripción como tal. Y según criterio jurisprudencial expuesto por la Corporación, las garantías que otorga la carrera se predican del funcionario que concursó, superó y fue inscrito en el escalafón de la misma, más no del cargo propiamente considerado, tal como lo quiere hacer parecer el demandante, cuando pretende que por el hecho de ostentar al momento de su retiro un cargo de carrera que fue suprimido, automáticamente cuenta con los derechos de los funcionarios que si se encontraban en ella. En consecuencia, como en este caso el actor no goza de ningún derecho amparado en una norma jurídica que pueda ser restablecido, huelga cualquier análisis en relación con vicios que se endilguen para obtener la nulidad del acto acusado, tales como falta de estudios técnicos u omisión en el envío de los mismos a la respectiva comisión del servicio civil, pues éstos sólo podrían configurarse frente a la violación de los derechos de los empleados de carrera, cuyos cargos son suprimidos. En estas condiciones, los actos impugnados mantienen su presunción de legalidad, y por ello la sentencia amerita ser confirmada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de marzo de dos mil cuatro (2004).

Radicación número: 23001-23-31-000-1998-0428-01(4939-02)

Actor: DAVID ANTONIO GONZALEZ GONZALEZ Demandado: MUNICIPIO DE MONTERIA - CORDOBA Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 18 de julio de 2002, en el proceso promovido por David Antonio González González contra el Municipio de Montería (Córdoba).

ANTECEDENTES DAVID ANTONIO GONZALEZ GONZALEZ, actuando por medio de apoderado especial en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante el Tribunal la declaratoria de nulidad del decreto No. 000197 del 2 de julio de 1998, por el cual se suprimió el cargo que desempeñaba de Jefe de División de Desarrollo Económico y Social, dependiente de la Secretaría de Planeación Municipal, Nivel E, Grado 4, expedido por la Alcaldía del Municipio de Montería (Córdoba). Así mismo, solicita el consecuente restablecimiento del derecho (fl. 1) Expone el demandante que fue nombrado y posesionado en el cargo de Jefe de Programación de la Secretaría de Planeación Municipal desde el 6 de

agosto de 1992 hasta el 31 de diciembre de 1993 y posteriormente fue vinculado como Jefe de División Desarrollo Económico y Social, cumpliendo funciones del Banco de Programas y Proyectos de Inversión Social del Municipio desde el año 1992, hasta cuando fue retirado. Dice que durante el tiempo que laboró al servicio del Municipio de Montería, cumplió con eficiencia las funciones correspondientes al cargo, y nunca faltó a sus deberes de servidor público, tal como puede observarse en su hoja de vida. Narra que el Alcalde Municipal, sin motivación alguna, mediante decreto No. 000197 del 2 de julio de 1998, suprimió el empleo que venía ocupando; que según el decreto No. 282 de 1998, por el cual se definen las dependencias que conforman la administración central, la dependencia del Banco de Proyectos aún continúa vigente y hace parte de la Secretaría de Planeación y Acción Urbana. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal denegó las súplicas de la demanda (fls.129-134) Precisó en primer término, que para la fecha de la expedición del acto acusado, esto es, 2 de julio de 1998, la ley 27 de 1992 que contemplaba el régimen de carrera administrativa para los servidores del Estado no se encontraba vigente, por haber sido derogada por el art. 87 de la ley 443 de 1998, razón por la cual no se puede estudiar la violación de dicha normatividad. En segundo lugar, adujo el a quo que no es cierto lo afirmado por el actor, en cuanto a que la administración se encontraba en la obligación de someter la modificación de la planta de personal del Municipio a la aprobación del

Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de la Comisión Departamental del Servicio Civil, pues el art. 41 de la ley 443 de 1998 sólo exige dicha aprobación para la modificación de las plantas del orden nacional, y no para el nivel territorial, pues el parágrafo del citado art. 41, (declarado inexequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-372 del 26 de mayo de 1999) sólo establecía que los estudios de justificación fueran remitidos para su “conocimiento” a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Departamentales de Contralorías, según el caso. Agregó que en efecto, no es cierto que existiera la obligación de remitir la modificación de la planta de personal a la Comisión Departamental del Servicio Civil, por cuanto la norma legal no señalaba la oportunidad en que debía hacerse, y por ello no constituía una condición para la validez o legitimidad del proceso de reestructuración que enervara la legalidad del acto administrativo de supresión. Aseveró el fallador que si bien la carrera administrativa otorga estabilidad relativa a los empleados que se encuentran escalafonados en ella, lo cierto es que ésta no es absoluta, ya que de presentarse razones o necesidades de interés general, la legislación autoriza la supresión de empleos innecesarios, con la consecuente indemnización económica o reubicación para los empleados inscritos en carrera (art. 39 de la ley 443 de 1998); que en todo caso, la administración del Municipio de Montería si se sometió a los estudios técnicos exigidos por el art. 41

de la citada ley 443, tal como aparece a folio 39, a pesar de que dicha obligación desapareció a partir de la declaratoria de inexequibilidad de la norma que servía de fundamento, mediante sentencia C-372 del 26 de mayo de 1999. Finalmente señaló que tampoco tiene vocación de prosperidad la afirmación según la cual el acto acusado carece de motivación, pues por una parte, si se expresó el motivo para su expedición, que es la facultad del Alcalde establecida en el art. 315-7 de la Carta Política, y por otro lado, porque este acto tiene como fundamento especial el Acuerdo No. 11 de 1998 expedido por el Concejo Municipal, que establece las circunstancias fácticas y jurídicas que sustentan no sólo el acto demandado, sino todos aquellos que fueron expedidos en virtud del mismo. FUNDAMENTO DEL RECURSO En el escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 144–146), la apoderada del demandante solicita se revoque la sentencia apelada y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. Manifiesta que los empleados públicos tienen derecho a exigir del Estado que sus nombramientos y remociones se efectúen con plena observancia de las normas que regulan la función pública, pues de lo contrario se generan irregularidades y desviaciones; que en el caso concreto, como el actor era un funcionario de carrera administrativa, para que la administración pudiera prescindir de sus servicios debía adoptar los procedimientos y formalidades establecidos en la ley, como era la debida motivación del acto de retiro, la cual no se hizo, por lo

que se vulneró su derecho al debido proceso consagrado en el art. 29 de la Constitución Política, y por lo tanto hubo expedición irregular, que es una causal de nulidad de las establecidas en el art. 84 del C.C.A. Añade que el art. 41 de la ley 443 de 1998 establecía que las reformas a las plantas de personal de la rama ejecutiva de los ordenes Nacionales y Territoriales que implicaban supresión de empleos de carrera, debían motivarse expresamente, y fundarse en necesidades del servicio, o en razones de modernización de la administración, así como basarse en estudios técnicos que lo demostrara, requisitos éstos que no se cumplieron en el sub júdice; que adicionalmente se omitió otro requisito indispensable, como era la remisión de los estudios de justificación, para su conocimiento, a las comisiones departamentales de servicio civil, razón por la que la administración aplicó una excesiva discrecionalidad, y vulneró el principio de legalidad al no someterse a las normas legales vigentes. Por último advierte que de conformidad con el decreto 282 de 1998, expedido por el Alcalde Municipal, por el cual se definen las dependencias que conforman la administración central, la dependencia del Banco de Proyecto continúa vigente y hace parte de la Secretaría de Planeación y Acción Urbana. CONSIDERACIONES La controversia gira en torno a la legalidad del decreto No. 000197 del 2 de julio de 1998, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Montería (Córdoba) suprimió el cargo que desempeñaba el actor, como Jefe de División Desarrollo Económico y Social, Nivel E, Grado 4, dependiente de la Secretaría de Planeación

Municipal. En esencia, el recurrente hace consistir la ilegalidad del acto impugnado, en que carece de motivación, por cuanto la modificación a la planta de personal debió sustentarse en estudios técnicos y de justificación que no fueron realizados, y que tampoco fueron sometidos a la aprobación del Departamento Administrativo de la Función Pública, a través de la Comisión Departamental del Servicio Civil, tal como lo exige el art. 41 de la ley 443 de 1998. Considera la Sala que las pretensiones del demandante no tienen vocación de prosperidad, por las siguientes razones: La Ley 443 del 11 de junio de 1998, aplicable al caso que se estudia, y por la cual se dictaron normas sobre carrera administrativa, determinó: “Art. 41. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la rama ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. Toda modificación a las plantas de personal de las entidades del orden nacional, incluidas sin excepción los establecimientos públicos, las corporaciones autónomas regionales y las plantas de personal de

empleos públicos que formen parte de las empresas industriales y comerciales del Estado, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública. El Departamento Administrativo de la Función Pública llevará el balance de cargos deficitarios que, requiriéndose para el cumplimiento de los fines de las entidades nacionales, no hubiere sido posible crearlos en las respectivas plantas de personal por razones de orden presupuestal. Dicho balance se justificará en estudios técnicos de planta consultando exclusivamente las necesidades del servicio y las técnicas de análisis ocupacional con prescindencia de cualquier otro concepto. (Nota: La expresión "corporaciones autónomas regionales" fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-994 de 2000). Parágrafo. En el orden territorial, los estudios de justificación de reformas a las plantas de personal serán remitidas para su conocimiento a las Comisiones Departamentales del Servicio Civil y a las Comisiones Seccionales de Contralorías, según el caso.” (parágrafo declarado inexequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C372 del 26 de mayo de 1999). Como puede observarse, la Ley 443 de 1998, con el objeto de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades que impliquen supresión de empleos de carrera, exigió como requisito para ello, que debían fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demostraran, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas

en la materia, o profesionales en administración pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional. En efecto, este artículo señala que la elaboración de estudios técnicos de justificación es un requisito que sólo se exige para garantizar la preservación de los derechos de empleados de carrera, y en este caso, si bien el empleo suprimido era de carrera administrativa, según lo dispone el art. 5° de la ley 443 de 1998, lo cierto es que no está demostrado que el actor se encontrara inscrito en el régimen especial de la misma. Y ello así se deduce, porque las pruebas obrantes en el expediente, antes que acreditar la calidad de empleado escalafonado del actor, conducen a demostrar que no ostentaba tal naturaleza, como son las certificaciones obrantes a folios 16, 25, 27 y 92. En tales condiciones, no es posible concluir que el señor González González ostentara derechos de permanencia e inamovilidad que hubieran sido conculcados con el acto acusado, pues tales prerrogativas sólo se predican de los empleados escalafonados en carrera administrativa, que no de los demás servidores, quienes en consecuencia se reputan de libre nombramiento y remoción. Lo anterior quiere decir, que el demandante era un empleado de libre nombramiento y remoción, por cuanto no demostró, a pesar de que le correspondía la carga probatoria de hacerlo, la superación satisfactoria de los procedimientos y requisitos que lo convertían en un empleado escalafonado, o su registro o inscripción como tal. Y según criterio jurisprudencial expuesto por la

Corporación, las garantías que otorga la carrera se predican del funcionario que concursó, superó y fue inscrito en el escalafón de la misma, más no del cargo propiamente considerado, tal como lo quiere hacer parecer el demandante, cuando pretende que por el hecho de ostentar al momento de su retiro un cargo de carrera que fue suprimido, automáticamente cuenta con los derechos de los funcionarios que si se encontraban en ella. De manera que si el actor al momento de su desvinculación, se encontraba en una situación laboral que no le otorgaba ningún fuero de estabilidad relativa, resulta claro que el nominador no se encontraba inhibido en la facultad que tenía de retirarlo por razones del servicio, más aún en casos como el que se estudia, en donde la existencia de tales razones se presumen de la sola supresión del empleo que ocupaba el demandante, pues resulta lógico que por este motivo la administración se vio forzada a desvincularlo. Y es necesario precisar lo anterior, ya que en los casos de supresión de empleos, como es lógico, siempre hay un número de servidores que deben ser retirados por esta causa. Tratándose de empleados de libre nombramiento y remoción la situación no reviste discusión, pues la administración está en libertad para retirar sin ninguna consecuencia a quienes les haya sido suprimido su cargo, por no encontrarse amparados por ningún fuero especial; sin embargo, no ocurre lo mismo con los empleados inscritos en la carrera administrativa que tienen un tratamiento preferencial, pues no existe duda que su condición les da opción para ser reincorporados en forma preferente por la entidad a la que prestan sus servicios, o en caso de no ser posible la revinculación dentro de los 6 meses

siguientes a la supresión, tiene derecho a una indemnización. En el caso sub júdice, como ya se explicó, el demandante se encontraba en la primera de las anteriores situaciones al momento de su retiro. Ahora bien, la acción contenciosa consagrada en el art. 85 del C.C.A., se dirige a obtener la nulidad de un acto administrativo con el consecuente restablecimiento de un derecho que se encuentre amparado en una norma jurídica, y lo cierto es que, como ya se expresó, sólo el empleado de carrera administrativa ostenta unos derechos de estabilidad, permanencia e inamovilidad claramente protegidos por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, como en este caso el actor no goza de ningún derecho amparado en una norma jurídica que pueda ser restablecido, huelga cualquier análisis en relación con vicios que se endilguen para obtener la nulidad del acto acusado, tales como falta de estudios técnicos u omisión en el envío de los mismos a la respectiva comisión del servicio civil, pues éstos sólo podrían configurarse frente a la violación de los derechos de los empleados de carrera, cuyos cargos son suprimidos. En estas condiciones, los actos impugnados mantienen su presunción de legalidad, y por ello la sentencia amerita ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub-Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del dieciocho (18) de julio de dos mil dos (2002), proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro de la demanda

instaurada por DAVID ANTONIO GONZALEZ GONZALEZ contra el MUNICIPIO

DE MONTERIA (CORDOBA).

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada, aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Ausente

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

MYRIAM C. VIRACACHA SANDOVAL Secretaria ad-hoc