CE-23001-23-31-000-1999-00291-01(19483)-2011

CONTRATO ESTATAL - Cláusulas excepcionales. Potestades exorbitantes / CLAUSULAS EXCEPCIONALES - Finalidad / POTESTADES EXORBITANTESFinalidad El artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que en la celebración de los contratos y en la ejecución de los mismos, las entidades y los servidores públicos deben tener en cuenta el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, también deben contribuir al logro y satisfacción del interés general, cumpliendo de esta forma una función social en desarrollo de sus obligaciones contractuales como colaboradores del Estado. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, en el marco de lo señalado en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y con el único objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos, dichas entidades podrán interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos contenidas, introducir modificaciones a lo pactado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado. (…) En la exposición de motivos del estatuto contractual de 1993 se establece que la administración debe estar dotada de mecanismos eficaces, así fueren excepcionales, que contribuyan a la adecuada realización de la finalidad contractual y de los fines estatales. Es por eso que

cuando se presenten circunstancias que amenacen la paralización de los servicios, las entidades públicas pueden tomar medidas que conduzcan a garantizar la continua y adecuada prestación del servicio, con fundamento en la prevalencia del interés público sobre el particular. La exposición califica como excepcionales las circunstancias que generan el ejercicio de las cláusulas exorbitantes. Anota que los motivos aducidos por la entidad para ejercerlas deben ser graves, ya que no cualquier hecho puede provocarla pues son inescindibles al interés público, sin que se pueda desconocer las compensaciones e indemnizaciones a que tendrán derecho las personas objeto de tales medidas, traducida en la contraprestación necesaria para mantener la igualdad contractual.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 3 / LEY 80 DE 1993ARTICULO 14

CLAUSULAS EXCEPCIONALES - Según el tipo de contrato / POTESTADES EXORBITANTES - Según el tipo de contrato En lo relacionado con las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, el numeral 2 del mencionado artículo 14 regula su ejercicio en atención al tipo de contrato de que se trate. Así, el legislador exigió su imposición en aquellos contratos que tengan por objeto el ejercicio de una actividad que constituye monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. De igual forma, la normativa facultó a la administración para pactar dichas cláusulas en los contratos de

suministro y de prestación de servicios. Así mismo, la norma establece que las entidades podrán prescindir de la utilización de estipulaciones excepcionales en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales o de cooperación, ayuda o asistencia y en los contratos interadministrativos, de empréstito, de donación, de arrendamiento y de aquellos que tengan por objeto actividades comerciales, industriales, científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 3 / LEY 80 DE 1993ARTICULO 14

CONTRATO ESTATAL - Terminación unilateral. Potestad exorbitante / TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Potestad exorbitante. Cláusula excepcional. Requisitos. Eventos En lo atinente a la terminación unilateral del contrato, si bien la ley otorga a las entidades públicas la potestad de actuar en ejercicio de una faculta exorbitante, les impone el cumplimiento de presupuestos de forzosa aplicación y a la vez restringe la medida a los eventos previstos en la misma. Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto. Y en lo que tiene que ver con los eventos, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 señala: 1) Cuando las

exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2) Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3) Por interdicción judicial de declaración de quiebra del contratista. 4) Por cesación de pagos, concurso de acreedores o embargos judiciales del contratista que afecten de manera grave el cumplimiento del contrato. En los casos a que se refieren los numerales 2º y 3º del mencionado artículo 17, la entidad pública contratante podrá continuar la ejecución del contrato con el garante de la obligación. La misma norma autoriza a la entidad para disponer medidas de inspección, control y vigilancia necesarias para asegurar el cumplimiento del objeto contractual e impedir la paralización del servicio.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 17

TERMINACION UNILATERAL DEL CONTRATO ESTATAL - Potestad reglada.

Motivación expresa En estos términos la administración municipal infringió la norma que obliga a las entidades públicas a motivar debidamente los actos administrativos que terminan de manera unilateral los contratos estatales. Es de anotar que la terminación unilateral, como facultad exorbitante que concede la ley a las entidades públicas, es una potestad reglada que sólo procede en casos excepcionales, por lo que se impone la manifestación expresa de los motivos que dieron lugar al acto que pone fin anticipadamente al contrato. Si bien el interés público o general reclama el uso de este tipo de medidas extraordinarias su interpretación, ha dicho la Sala, es

restrictiva por corresponder a reglas de excepción.

NOTA DE RELATORIA: Sobre la interpretación restrictiva de los conceptos de interés público o general para efectos de la terminación unilateral del contrato estatal, Consejo de Estado, sentencias de 21 de febrero de 1986, exp. 4550, C.P.

Carlos Betancur Jaramillo; 20 de octubre de 1995, exp. 9847, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; 14 de diciembre de 1995, exp. 8563, C.P. Jesús María Carrillo Ballesteros; 6 de junio de 2007, exp. 17253, C.P. Ruth Stella Correa Palacio ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL - Nulidad. Falsa motivación. Carga de la prueba / FALSA MOTIVACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO - Causal autónoma de nulidad La falsa motivación es una causal de nulidad autónoma de impugnación de los actos administrativos. De esta forma fue consagrada en el artículo 84 del C.C.A. al disponer que toda persona podrá solicitar por sí o por medio de representante, que se declare la nulidad de las decisiones de la administración cuando “(…) infrinjan las normas en que deberían fundarse (...) cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió”. El control jurisdiccional de los actos administrativos permite detectar cuándo la administración, sin atender los fines que se le han encomendado y del contenido que debe dar a todas sus actuaciones, los expide

sin que medie un motivo legal que los respalde o con fundamento en razones falsas o inexactas. Cabe anotar que los actos administrativos gozan de presunción de legalidad y de veracidad, de acuerdo con las cuales se entiende su sujeción al ordenamiento y la certeza de los hechos sobre los cuales descansan, presunción esta indispensable para su ejecución y que impone a quien pretende desconocerlos la carga de desvirtuar su obligatoriedad. (…) De igual forma se ha dicho por la jurisprudencia que la falsa motivación, “(…) es el vicio que afecta el elemento causal del acto administrativo, referente a los antecedentes legales y de hecho previstos en el ordenamiento jurídico para provocarlo, es decir, que las razones expuestas por la Administración al tomar la decisión, sean contrarias a la realidad”. (…) En conclusión, la falsa motivación se presenta cuando los supuestos de hecho esgrimidos en el acto son contrarios a la realidad, bien por error o por razones engañosas o simuladas o porque el autor del acto le ha dado a los hechos un alcance que no tienen. Por otro lado, habrá ausencia de motivación por falta de fundamentos de hecho en la manifestación de voluntad de la administración y violación directa de la ley cuando hay falta de aplicación o interpretación de la ley, indebida aplicación o interpretación errónea.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO

84

NOTA DE RELATORIA: Sobre el contenido y alcance de la falsa motivación del acto administrativo como constitutivo de vicio de nulidad, Consejo de Estado, sentencias de 8 de septiembre de 2005, exp. 3644, C.P. Darío Quiñones; 4 de

marzo de 2000, exp. 9772, C.P. Daniel Manrique Guzmán; 19 de mayo de 1998, exp. 10051, C.P. Clara Forero de Castro y 25 de febrero de 2009, exp. 15797, C.P. Myriam Guerrero de Escobar. ACTIVIDAD CONTRACTUAL - Discrepancias. Mecanismos alternativos de solución de conflictos. Transacción / MECANISMOS ALTERNATIVOS DE SOLUCION DE CONFLICTOS - Actividad contractual. Transacción / TRANSACCION - Actividad contractual. Mecanismos alternativos de solución de conflictos El artículo 68 de la Ley 80 de 1993 dispone que las entidades y los contratistas buscarán solucionar en forma ágil, rápida y directa las diferencias y discrepancias surgidas de la actividad contractual. Para tal efecto, podrán acudir al empleo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos previstos en esta normativa, así como a la conciliación, a la amigable composición y a la transacción, entre otros. La solución del conflicto a través de la transacción tiene como fundamento el ejercicio de la autonomía de la voluntad, pues las partes involucradas son quienes determinan el alcance del acuerdo a que lleguen, hacen renuncias recíprocas, solventan sus diferencias y buscan por este medio la extinción de la obligación.

FUENTE FORMAL: LEY 80 DE 1993 - ARTICULO 68

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Bogotá, D.C., seis (06) de abril de dos mil once (2011)

Radicación número: 23001-23-31-000-1999-00291-01(19483)

Actor: KARINA CABRERA DONADO

Demandado: MUNICIPIO DE CHIMA-CORDOBA Referencia: CONTRACTUAL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra la sentencia de 12 de octubre de 2000, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se dispuso: “1.- Declárase la nulidad de la Resolución No. 060 de marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde de Chimá, por medio de la cual se termina unilateralmente un contrato. 2.- Como consecuencia de la anterior decisión, se declara responsable al Municipio de Chimá por los perjuicios causados a la doctora Karina Cabrera Donado, al haberse terminado unilateralmente el contrato de prestación de servicios celebrado con ella el 1º de enero de 1999. 3.- Condénase al Municipio de Chimá a pagar a la doctora Karina Cabrera Donado, por concepto de perjuicios la suma ya actualizada de once millones treintidós (sic)mil ochocientos noventitrés (sic) pesos

($11.932.893.oo). El valor de esta condena devengará los intereses indicados en el artículo 177 del C.C.A. 4.- Declárase parcialmente probada la excepción de transacción propuesta. 5.- Esta sentencia deberá cumplirse dentro de los términos del artículo 176 del C.C.A.(Fls. 76-77 cuaderno principal).

I. ANTECEDENTES

1. SÍNTESIS DEL CASO En su propio nombre la señora Karina Cabrera Donado presenta demanda

contractual en contra del Municipio de Chimá Córdoba, con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución No. 060 de 5 de marzo de 1999, por medio de la cual el Alcalde de dicho ente territorial terminó unilateralmente el contrato de prestación de servicios de 1º de enero de 1999. La actora fundamenta sus pretensiones en que la entidad pública demandada desconoció normas constituciones y legales al expedir un acto administrativo en forma irregular e incurrir en falsa motivación y desviación de poder.

2. PRIMERA INSTANCIA

2.1. LA DEMANDA 2.1.1. Pretensiones “1.- Que es nula la Resolución No. 060 de fecha marzo 5 de 1999, proferida por el Alcalde Municipal de Chimá-Córdoba, mediante la cual se declaró unilateralmente terminado el contrato estatal de prestación de servicios profesionales celebrado entre el Municipio de Chimá y la Doctora Karina Isabel Cabrera Donado, cuyo objeto era prestar servicios como asesora jurídica externa de esa entidad territorial. 2.- Condénase al Municipio de Chimá-Córdoba a pagar a la Doctora Karina Isabel Cabrera Donado, el valor de los perjuicios de orden material que le fueron ocasionados, los cuales ascienden a la suma de veintiún millones seiscientos mil pesos ($21.600.000) correspondientes al valor total del contrato, monto que ha de ser actualizado en su valor a la fecha en que se haga efectivo el respectivo pago. 3.- A la sentencia que ponga fin al presente proceso se le dará cumplimiento en los términos de los artículos 176 y 177 del C.C.A.” (Fl. 1 cuaderno principal).

2.2. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN La demandante relaciona como normas violadas los artículos 2, 6, 25 y 124 de la Constitución Política, 2, 3, 4, 13 y 17 de la Ley 80 de 1993. El concepto de la violación de las anteriores normas recae sobre los cargos de expedición irregular del acto acusado, falsa motivación y desviación de poder. En relación con el primero de ellos, la accionante aduce: “La resolución demandada adolece de requisitos de formalidad por cuanto el servidor público se halla en la obligación de establecer en los actos administrativos que expida los recursos procedentes contra dicho acto, por parte de quienes resulten afectados con el mismo, más aun tratándose como en este caso de un acto administrativo de carácter particular, ya que los actos administrativos deben formarse de necesidad, cumpliendo previamente los procedimientos legales establecidos. (..) Como podemos observar la irregularidad que señalamos en el acto demandado se clasifica entre los vicios de forma sustanciales por cuanto ataca las garantías y los derechos de mi persona, como directamente afectada con la decisión de la administración municipal de Chimá y por tanto ocasiona la nulidad de la actuación.” Por lo que hace a la falsa motivación de la resolución demandada, la accionante sostiene i) que no es cierto que las actividades que ella venía ejerciendo podían ser realizadas por personal de planta, toda vez que dentro de la estructura administrativa del Municipio de Chimá no existía departamento, sección u oficina jurídica alguna y, ii) que es arbitraria la decisión de terminar unilateralmente un contrato sin atender las causas legales consagradas en el artículo 17 de la Ley 80

de 1993. Con fundamento en la violación de la norma referida, la señora Karina Cabrera Donado formula el cargo de desviación de poder, pues “(..) si nos vamos a lo estatuido en la Ley 80 de 1993, concretamente en su artículo 17 que establece taxativamente las causales de terminación unilateral del contrato, podemos colegir que ninguna de ellas es atribuible en este caso (..) si bien es cierto que la ley otorga a las entidades estatales en su calidad de contratantes unas prerrogativas ante los particulares, como con las cláusulas exorbitantes, entre las que encontramos la de terminación unilateral, no es menos cierto que la misma ley establece las causales para hacer uso de dichas exorbitancias y por ello, con esta actuación, el Alcalde incurre en una flagrante violación a esta norma, configurándose incluso el desvío de poder” (Fls. 2-5 cuaderno principal). 2.3. INTERVENCIÓN PASIVA Por intermedio de apoderado judicial y dentro del término de fijación en lista, la entidad demandada contestó la demanda oponiéndose a los hechos relacionados y a las pretensiones formuladas. 2.3.1. Contestación de la demanda La parte demandada se opone a la declaratoria de nulidad de la Resolución No. 060 de 5 de marzo de 1999, con el único argumento de encontrarse ajustada a derecho. 2.3.2. Excepción propuesta por la entidad demandada El Municipio de Chimá propone la excepción de transacción con fundamento en lo siguiente: “La demandante y el representante legal del Municipio de Chimá se celebró (sic) un acuerdo o contrato de transacción con respecto al objeto en litigio, el

día 5 de mayo del año en curso1. Contrato de transacción que además se aportó al proceso ejecutivo singular que la misma demandante presentó contra el ente territorial demandado por las mismas razones y que cursa en ese mismo tribunal (..)” (Fls. 35-37 cuaderno principal). 2.4. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad, la parte demandante reitera su solicitud de “(..) declarar la nulidad de la Resolución No. 060 de marzo 5 de 1999 y condenar a la mencionada entidad territorial a cancelar el valor correspondiente a los perjuicios ocasionados como consecuencia del acto acusado, no sin antes dejar en claro que mediante proceso ejecutivo tramitado ante esa honorable corporación, se canceló lo correspondiente al tiempo de ejecución del contrato, es decir, desde el 1º de enero hasta el 5 de marzo de 1999, fecha en la que se terminó unilateralmente el mencionado contrato; por tal motivo lo dejado de percibir a causa de la terminación unilateral del contrato asciende a un monto de $17.700.000.oo, cifra ésta que tal como lo señale en la demanda debe ser actualizada (..)” (Fls. 60-61 cuaderno principal). 2.5. SENTENCIA Mediante sentencia proferida el 12 de octubre de 2000, el Tribunal Administrativo de Córdoba declara parcialmente probada la excepción de transacción propuesta por la entidad pública demandada y accede a las pretensiones de la demanda, con fundamento en que “no había ningún motivo válido para declarar la terminación unilateral del contrato”. En relación con la excepción mencionada, el a quo considera que “(..) prospera

parcialmente por cuanto a la demandante se le pagaron sus servicios hasta el día cinco (5) de marzo de 1999 y en la demanda se está cobrando también este tiempo. En la decisión final se tendrá en cuenta esta circunstancia (..)”.

Agrega que: 1 1999. “(..) De la prueba reseñada se concluye que la demandante celebró un contrato con el municipio demandado para prestar los servicios de asesoría jurídica, cuya duración fue de enero 1º a diciembre 31 de 1999; que dicho contrato fue terminado unilateralmente por la administración en marzo 5 de 1999 y la causa de la misma se indica en la resolución 060 de dicha fecha y en la comunicación de febrero 22 del mismo año.

Del estudio comparativo del documento del folio 20, por el cual el Alcalde solicitó a la actora la renuncia a seguir ejecutando el contrato y la motivación de la Resolución 060 de marzo 5 de 1999, se concluye que no había ningún motivo válido para declarar la terminación unilateral del contrato. De la normatividad transcrita se colige que la administración puede declarar unilateralmente la terminación de los contratos, cuando se den las situaciones señaladas en el artículo 17 de la Ley 80 de 1993, y en caso de esa terminación unilateral deberá procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas. (..) Visto lo anterior, se declarará la nulidad de la resolución acusada y por haber fenecido el término de vigencia del contrato, se condenará al municipio demandado a indemnizar al contratista por los perjuicios que se le hubieran causado con dicho acto administrativo (..)”.

Para el reconocimiento de los perjuicios, el a quo tuvo en cuenta el servicio prestado por la demandante a la entidad durante el periodo comprendido entre el 1º de enero y el 5 de marzo de 1999, liquidando los valores del tiempo que faltaba por ejecutar cuando se terminó el contrato, el cual no fue objeto de transacción por las partes. Así, el Tribunal dispone: “(..) la liquidación de perjuicios se hará teniendo en cuenta los siguientes elementos: a) el valor mensual del contrato era de $1.800.000.oo; b) al terminarse el contrato estaba pendiente de ejecutar una parte del mes de marzo y los meses de abril a diciembre; c) según la transacción se pagaron $270.000.oo por los cinco (5) días laborados del mes de marzo, por lo que quedó un saldo de $1.530.000.oo por ese mes; d) los nueve (9) meses restantes suman $16.200.000.oo; e) lo anterior da un total de $17.730.000.oo, que sería el valor total de la parte del contrato no ejecutado; f) a la anterior suma se le deducen $7.092.000.oo o sea el 40% considerados como costos del contrato, quedando un saldo líquido de $10.638.000.oo, que es el valor estimado de los perjuicios que debe pagar el ente demandado (..) se actualizará la anterior suma teniendo en cuenta un índice inicial de 104.91 (marzo 6 de 1999, día siguiente a la resolución de terminación del contrato) y un índice final de 117.68 (septiembre de 2000), con el siguiente resultado (..) $11.932.893.oo” (Fls. 67-77 cuaderno principal).

3. SEGUNDA INSTANCIA 3.1. RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada inconforme con la decisión interpone recurso de apelación para que se revoque la sentencia de primera instancia y en su lugar se denieguen las pretensiones de la demanda.

Sostiene al respecto: “(..) El acto administrativo que dio por terminado dicho contrato está revestido de legalidad ya que el municipio tiene la potestad reglamentaria y legal de emitir dichos actos administrativos el cual (sic) fueron motivados

(sic) y notificados de manera personal a la abogada Cabrera Donado y ella suscribió dicha notificación. (..) Si bien es cierto que el Municipio de Chimá declaró la terminación unilateral del contrato de prestación de servicios profesionales de abogado que tenía la abogada Karina Cabrera Donado, igualmente es cierto que la administración municipal le canceló todas las obligaciones económicas que hasta el momento tenía ganada la actora hasta el día 5 de marzo del año 1999, por concepto de honorarios profesionales de abogada” (Fls. 78-79 cuaderno principal). 3.2. ALEGATOS FINALES En esta oportunidad, las partes guardaron silencio2. 3.2.1. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La Procuraduría Cuarta Delegada ante esta Corporación solicita confirmar la sentencia de primera instancia. Considera que la Resolución No. 060 de 5 de marzo de 1999 “(..) adolecía no sólo de una indebida motivación, pues no brindó al administrado los verdaderos motivos que le asistían para acudir a este mecanismo excepcional de rompimiento del principio de la normatividad de los contratos

estatales, sino también de falsa sustentación en la medida en que la verdadera voluntad de la administración era lograr, a toda cosas y por cualquier medio, la interrupción inmediata del contrato, tal y como quedó consignado en la comunicación del 22 de febrero de 1999 (..)” (Fls. 89-100 cuaderno principal).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. COMPETENCIA Esta Corporación es competente para conocer del asunto, en razón del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada en contra de la sentencia proferida en primera instancia, que accedió a las pretensiones.

Efectivamente, para la fecha de presentación de la demanda3 la cuantía exigida para que las acciones de controversias contractuales tuvieran vocación de doble instancia era la suma de $18.850.000 (artículo 131 del C.CA. subrogado Decreto 597/88) y la pretensión mayor asciende a $21.600.000.oo por concepto de perjuicios materiales.

2. ASUNTO QUE LA SALA DEBE RESOLVER La Sala confirmará la sentencia impugnada. Para el efecto y en atención a los argumentos de la alzada, se pronunciará en primer lugar sobre la cláusula exorbitante de terminación unilateral del contrato, para luego entrar a analizar los cargos de nulidad de falsa motivación, expedición irregular y desviación de poder atribuidos por la actora a la Resolución No. 060 de 5 de marzo de 1999, por medio de la cual el Municipio de Chimá Córdoba terminó unilateralmente el contrato de 2 Constancia secretarial visible a folio 101 de la presente actuación. 3 Marzo 25 de 1999.

prestación de servicios suscrito con la señora Karina Cabrera Donado el 1 de enero de 1999. 2.1. Terminación unilateral del contrato El artículo 3 de la Ley 80 de 1993 dispone que en la celebración de los contratos y en la ejecución de los mismos, las entidades y los servidores públicos deben tener en cuenta el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, también deben contribuir al logro y satisfacción del interés general, cumpliendo de esta forma una función social en desarrollo de sus obligaciones contractuales como colaboradores del Estado. Para el cumplimiento de los fines de la contratación, las entidades estatales tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato. En consecuencia, en el marco de lo señalado en el artículo 14 de la Ley 80 de 1993 y con el único objeto de evitar la paralización o la afectación grave de los servicios públicos y asegurar la inmediata, continua y adecuada prestación de los mismos, dichas entidades podrán interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos contenidas, introducir modificaciones a lo pactado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado. En lo relacionado con las cláusulas excepcionales al derecho común de terminación, interpretación y modificación unilaterales, el numeral 2 del mencionado artículo 14 regula su ejercicio en atención al tipo de contrato de que se trate. Así, el legislador exigió su imposición en aquellos contratos que tengan

por objeto el ejercicio de una actividad que constituye monopolio estatal, la prestación de servicios públicos o la explotación y concesión de bienes del Estado, así como en los contratos de obra. En los contratos de explotación y concesión de bienes del Estado se incluirá la cláusula de reversión. De igual forma, la normativa facultó a la administración para pactar dichas cláusulas en los contratos de suministro y de prestación de servicios. Así mismo, la norma establece que las entidades podrán prescindir de la utilización de estipulaciones excepcionales en los contratos que se celebren con personas públicas internacionales o de cooperación, ayuda o asistencia y en los contratos interadministrativos, de empréstito, de donación, de arrendamiento y de aquellos que tengan por objeto actividades comerciales, industriales, científicas o tecnológicas, así como en los contratos de seguro tomados por las entidades estatales. En la exposición de motivos del estatuto contractual de 1993 se establece que la administración debe estar dotada de mecanismos eficaces, así fueren excepcionales, que contribuyan a la adecuada realización de la finalidad contractual y de los fines estatales. Es por eso que cuando se presenten circunstancias que amenacen la paralización de los servicios, las entidades públicas pueden tomar medidas que conduzcan a garantizar la continua y adecuada prestación del servicio, con fundamento en la prevalencia del interés público sobre el particular. La exposición califica como excepcionales las circunstancias que generan el ejercicio de las cláusulas exorbitantes. Anota que los motivos aducidos por la entidad para ejercerlas deben ser graves, ya que no cualquier hecho puede

provocarla pues son inescindibles al interés público, sin que se pueda desconocer las compensaciones e indemnizaciones a que tendrán derecho las personas objeto de tales medidas, traducida en la contraprestación necesaria para mantener la igualdad contractual. En lo atinente a la terminación unilateral del contrato, si bien la ley otorga a las entidades públicas la potestad de actuar en ejercicio de una faculta exorbitante, les impone el cumplimiento de presupuestos de forzosa aplicación y a la vez restringe la medida a los eventos previstos en la misma. Efectivamente, para declarar la terminación unilateral se requiere i) que la manifestación de la voluntad de la administración se materialice en un acto administrativo, ii) que dicho acto debe ser el resultado de un análisis soportado en la realidad del contrato, es decir, debe estar debidamente motivado y iii) que la causal que se alegue en la decisión se encuentre enmarcada en los eventos que la ley ha dispuesto. Y en lo que tiene que ver con los eventos, el artículo 17 de la Ley 80 de 1993 señala: 1) Cuando las exigencias del servicio público lo requieran o la situación de orden público lo imponga. 2) Por muerte o incapacidad física permanente del contratista, si es persona natural, o por disolución de la persona jurídica del contratista. 3) Por interdicción