CE-23001-23-31-000-2000-2570-01(3696-02)-2003

MUNICIPIO DE CHIMA (CORDOBA) / DOCENTE VINCULADO POR CONTRATO – Pago de prestaciones como indemnización, procedente Se controvierte la legalidad del oficio del 12 de abril del 2000 expedido por el MUNICIPIO DE CHIMÁ CÓRDOBA, mediante el cual se negó el reconocimiento y pago de unas prestaciones laborales provenientes de sucesivos contratos de prestación de servicios. Con las probanzas existentes, es dable inferir que la convención real entre la Sra. GENES CASTRO y el MUNICIPIO DE CHIMÁ fue una relación laboral, pues las directrices impartidas por la administración a la docente para el ejercicio de sus funciones, no tenían para ella carácter facultativo, discrecional o simplemente orientador. Por el contrario la docente debía en forma imperativa, cumplir con un horario de trabajo preestablecido; tenía que asistir a citas programadas por el Jefe de Núcleo para la zona; debía cumplir con unas responsabilidades a lo largo de un calendario académico determinado, no sujeto a cambios o adaptaciones; debía desempeñar sus labores en la forma institucionalmente aceptada, careciendo de independencia en el ejercicio de su oficio, todo lo cual riñe con la pretendida libertad de la actora a la hora de cumplir sus labores. El consentimiento expresado contractualmente no puede llegar a ser contrario a la ley, porque ello afectaría en forma directa la eficacia del acto jurídico mismo, como sucede cuando se conviene en evadir derechos laborales irrenunciables, simulando relativamente la ocurrencia de un contrato distinto que no los genera. En consecuencia de todo lo que antecede, habrá de confirmarse la

providencia del Tribunal de instancia, y por tanto, accederse a la petición de nulidad. Siguiendo las pautas de la Sala Plena de Sección a título de indemnización se dispondrá el pago de las prestaciones sociales que percibía un Docente del MUNICIPIO DE CHIMÁ para la época en que se celebraron los contratos, tomando como base de la liquidación el valor pactado en el contrato. Obedece lo anterior, a que la vinculación de la actora no fue en condición de empleada pública y por ello, no le asiste el derecho al reconocimiento de los salarios en las condiciones reclamadas, en tanto las formalidades sustanciales de derecho público no pueden ser pretermitidas y no pueden suplirse en aras de alcanzar el status de cualquier empleado oficial que ha sido designado mediante acto administrativo, ha tomado posesión del cargo, y cuyo empleo se encuentra previsto dentro de la planta de personal, con la disponibilidad presupuestal pertinente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. trece (13) de noviembre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 23001-23-31-000-2000-2570-01(3696-02)

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Referencia: Nro. 3696-2002

Demandante: Libia Genes Castro

Actor: LIBIA GENES CASTRO

Demandado: MUNICIPIO DE CHIMA Autoridades Municipales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba de fecha 30 de mayo de 2002

mediante la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES LIBIA GENES CASTRO acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicita se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 12 de abril de 2000 mediante el cual se imparte respuesta adversa al derecho de petición formulado. Como consecuencia de lo anterior, se declare que entre el MUNICIPIO DE CHIMA y la demandante se configuró una relación laboral desde el día 8 de febrero de 1996 hasta el 30 de abril de 2000 en forma continua e ininterrumpida en calidad de maestra del Centro Docente Rural Mixto San Francisco de Asis de Sitio Viejo,

MUNICIPIO DE CHIMA.

A título de indemnización, se imponga al MUNICIPIO DE CHIMA la condena al pago de las prestaciones sociales a que tienen derecho los maestros que tienen la calidad de empleados públicos tales como cesantías, auxilio de transporte, vacaciones remuneradas, prima de navidad, dotaciones, auxilio de transporte y auxilio de alimentación. 3

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Demandante: Libia Genes Castro Igualmente, solicita se declare que no ha existido solución de continuidad en la prestación de los servicios para todos los efectos legales y que se condene al MUNICIPIO DE CHIMA a pagarle la indemnización prevista en el artículo 2º de la Ley 244 de 1995 y el Decreto Nro. 797 de 1949 por el no pago de las cesantías definitivas y por prestaciones diferentes a las cesantías.

Se señala que las liquidaciones de las anteriores condenas, deberán efectuarse

mediante sumas líquidas de moneda de curso legal en Colombia y se ajustarán conforme al artículo 178 del C.C.A. y en consonancia con la doctrina constitucional relativa a la protección del salario y de las prestaciones sociales proferida por la Corte Constitucional en aplicación de los artículos 176 y 177 del C.C.A. Se aduce en el libelo que la demandante laboró en forma continua al servicio del MUNICIPIO DE CHIMA CORDOBA, en calidad de maestra en el Centro Rural Mixto San Francisco de Asís de Sitioviejo, desde el 8 de febrero de 1996 y hasta el 30 de abril de 2000 a través de contratos de prestación de servicios que en el fondo encubrían una relación laboral de derecho público, en igualdad con otros maestros, recibiendo órdenes y orientaciones para el cumplimiento de sus funciones y sin que se le pagaran las prestaciones laborales a que tenía derecho. Estima violadas los artículos 13, 53, y 29 de la C.P., pues al dictarse el acto administrativo se desconoció la existencia de una relación laboral subordinada, lo cual da lugar al deber por parte de la administración de indemnizar conforme al artículo 85 del C.C.A. en cantidad equivalente a las prestaciones que reciben los docentes empleados públicos del MUNICIPIO DE CHIMA. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Córdoba, profirió sentencia el 30 de mayo de 2002, mediante la cual se accedió a algunas de las pretensiones de la demanda, mientras 4

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Demandante: Libia Genes Castro que se desestimó la excepción de “Inexistencia del acto administrativo

demandado” pues consideró que del oficio demandado claramente se infiere la voluntad de la administración de negar los derechos solicitados por considerar que no hay lugar a su reconocimiento. Señaló que quedó completamente desvirtuada la existencia de un contrato estatal de prestación de servicios, pues realmente existió una relación dependiente y subordinada de la demandante frente a la administración municipal, con un horario de trabajo predeterminado, como se extrajo del acervo probatorio. Sin embargo, adujo que no era procedente el reconocimiento del pago de un día de retardo por el no pago oportuno de las cesantías, puesto que la naturaleza de la relación que regía no las causaba. RAZONES DE IMPUGNACIÓN En escrito visto a los folios 137 a 139, propone la parte demandada el recurso de alzada, por cuanto insiste en que la actora nunca mantuvo una relación laboral con el MUNICIPIO DE CHIMA CORDOBA, y que para alcanzar la calidad de empleado público es menester cumplir con requisitos como el nombramiento, la posesión y la disponibilidad presupuestal que no se dieron para el caso, por lo que la primacía de la realidad sobre las formalidades no puede tener tal entidad como para desconocerlos, o para generar en el sujeto el status jurídico de empleado público, lo que implicaría un grosero desconocimiento al Estado de Derecho. Se decidirá la controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se controvierte la legalidad del oficio del 12 de abril del 2000 expedido por el MUNICIPIO DE CHIMÁ CÓRDOBA, mediante el cual se negó el reconocimiento y 5

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Demandante: Libia Genes Castro

pago de unas prestaciones laborales provenientes de sucesivos contratos de prestación de servicios. En repetidas ocasiones ha sostenido esta Corporación, que es posible desvirtuar la validez de los contratos de prestación de servicios cuando éstos se celebran con el ánimo de eludir las responsabilidades y privilegios que conlleva una relación laboral y por ende, corresponde al aparente contratista acreditar los elementos de la pretendida relación laboral. Es así, como la actividad probatoria del demandante debe estar encaminada, no sólo a demostrar la prestación personal de la labor aspecto que es afín en los contratos de prestación de servicios, sino también la existencia de una retribución por los servicios prestados y la subordinación, entendida como el acatamiento de órdenes y directrices de carácter vinculante y obligatorio, que no dejan margen a la discrecionalidad en la realización del objeto pretendido. Descendiendo al sub-lite, se encuentran a folios 17 a 31 del expediente, seis (6) contratos de prestación de servicios celebrados entre la actora y el MUNICIPIO DE CHIMA, denotándose la compatibilidad entre el objeto desempeñado durante el lapso de duración de los contratos: “garantizar la prestación oportuna y permanente en el servicio educativo”, comprometiéndose la demandante a “prestar sus servicios en Materia Educativa en el Establecimiento Educativo de SITIOVIEJO en la especialidad de LIC. PREESCOLAR mientras se convoca a concurso”, y pactándose una suma de dinero a título de honorarios, como retribución por los servicios prestados. Se encuentra acreditada la prestación personal del servicio que devino de los

contratos señalados, a través de certificación visible al folio 16, suscrita por la Secretaria de Educación Departamental LIDYS AMPARO HERRERA RICO, en donde se lee que LIBIA GENES CASTRO “se desempeñaba como seccional de 6

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Demandante: Libia Genes Castro la Escuela Rural Mixta San Francisco de Asís de Sitio Viejo” en calidad de “LICENCIADA GRADO 7º”, y que “cumplió normalmente con sus funciones sin ninguna interrupción” durante un lapso “TOTAL DE TIEMPO DE SERVICIO” de “DOS (2) AÑOS, OCHO (8) MESES, SIETE (7) DÍAS”, lo que es corroborado por cinco (5) certificaciones expedidas por el Rector del Colegio Mixto San Francisco de Asís de Sitioviejo JAIME RUIZ RUIZ, allegadas al proceso a los folios 32 a 34.

Obra a los folios 83 a 85 del expediente, diligencia de testimonio del Rector de la antigua Escuela Rural Mixta de Sitioviejo, hoy Concentración Educativa San Francisco de Asís de Sitioviejo, JAIME RUIZ RUIZ, quien manifiesta conocer a la actora LIBIA GENES CASTRO como docente del centro referido. Cuando es inquirido sobre si la demandante acataba órdenes, contestó que: “Si las acataba (sic) cualquier orden que le encomendaran”, afirmando, además, que la accionante cumplía con las señaladas órdenes y con un horario de trabajo, así: “En las horas de la mañana, de 8:00 a.m. a 12:30 p.m.,

calendario A”. Más adelante compara la labor que desempeñaba la actora en relación con la cumplida con los docentes nacionalizados, señalando al respecto: “(…) ella se desempeñaba en su período del calendario, de febrero a noviembre, cumplía los lineamientos que la institución tiene, lo mismo lo cumplían los nacionalizados, cumplía con lo programado del cronograma escolar, lo mismo los nacionalizados”. Del mismo modo, milita la declaración de ELVIRA LUCÍA SÁNCHEZ DÍAZ (fl. 86 y ss.), quien conoce a la demandante desde que empezó a trabajar en Sitioviejo, en igual calidad que ella, como contratista. Sostiene que la jornada laboral desempeñada por la accionante era “…en la mañana (…) de 8:00 a 12:00 p.m.”, y 7

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Demandante: Libia Genes Castro que “Con relación a su trabajo sí le daban órdenes y las cumplía al pie de la letra”.

LINA MÁRMOL GONZÁLEZ depuso en audiencia que se encuentra a folios 89, 90 y 91, y en ella expresó que conoce a la demandante desde la época universitaria, y que le consta, que laboraba como educadora preescolar en el Colegio de Sitioviejo a través de contratos de prestación de servicios, tal como sucedía con ella misma. Manifestó que la Sra. GENES CASTRO “Sí recibía órdenes, las cumplía” y que al igual que los demás docentes “si estaban sometidos a una jornada de trabajo”. Al pedírsele que detallara algunas de las órdenes relacionadas con su trabajo,

contestó: “Ella cumplía con el horario de entrada y salida de la institución, entrega de libro reglamentario, el jefe de núcleo nos citaba y asistíamos todos los profesores y hasta los nacionalizados también llegaban a las citas”. Es coincidente en señalar jornada, acatamiento de órdenes y equiparación con docentes de carrera, la diligencia de testimonio rendida por XENIA ALMENTERO ANAYA (fls. 92 y 93), también contratista. Por otro lado, el Sr. LUIS ALBERTO TARRA GARCÍA, quien se desempeñó como Secretario de Gobierno con posterioridad a la desvinculación de la demandante, de quien obra testimonio al folio 95 y siguientes, manifiesta no recordar a la Sra. GENES CASTRO, e indica que su oficina nada tuvo que ver con el manejo del personal docente del Municipio. Es necesario tener en cuenta que casi la totalidad de los testimonios presentes en el caso, provienen de personas que se encontraban en situación de contratistas docentes del mismo municipio, supuestos de hecho exactamente iguales a los de la demandante, asertos que indudablemente implicarían un pronunciamiento positivo para la actora y un beneficio personal para los declarantes en el evento en que iniciaran causas propias, lo que le resta contundencia, independencia y objetividad a la ciencia de sus dichos. 8

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Demandante: Libia Genes Castro No obstante, el hecho de que se pudieran ver beneficiadas, no genera inevitablemente la consecuencia de inhabilitar su valor probatorio en forma total.

Aunque menor, la fuerza probatoria de los antedichos testimonios deberá ser

analizada en consonancia con lo dicho por el Rector del Colegio de Sitioviejo; con la presencia de los contratos de prestación de servicios suscritos continuamente y en forma cercana en el tiempo; con la exigencia de sujeción a un horario; con la similitud de tratamiento entre quienes desempeñaban labores de docencia siendo de carrera y la actora; con la pendiente provisión de cargos por concurso, situación en que se fundamentó la contratación de la actora y definitivamente con la casi nula actividad probatoria de la parte demandada, que en momento alguno se aprestó a controvertir los testimonios de las otras contratistas y quien tampoco orientó su defensa hacia la justificación de la contratación. En este orden de ideas, con las probanzas existentes, es dable inferir que la convención real entre la Sra. GENES CASTRO y el MUNICIPIO DE CHIMÁ fue una relación laboral, pues las directrices impartidas por la administración a la docente para el ejercicio de sus funciones, no tenían para ella carácter facultativo, discrecional o simplemente orientador. Por el contrario la docente debía en forma imperativa, cumplir con un horario de trabajo preestablecido; tenía que asistir a citas programadas por el Jefe de Núcleo para la zona; debía cumplir con unas responsabilidades a lo largo de un calendario académico determinado, no sujeto a cambios o adaptaciones; debía desempeñar sus labores en la forma institucionalmente aceptada, careciendo de independencia en el ejercicio de su oficio, todo lo cual riñe con la pretendida libertad de la actora a la hora de cumplir sus labores. Así, no son de recibo los argumentos esgrimidos por el extremo pasivo de la litis

especialmente en su escrito de alzada, en cuanto a que el libre acuerdo de las partes en la definición de su querer contractual, deba imponerse sobre principios 9

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Demandante: Libia Genes Castro Constitucionales como la primacía de la realidad sobre las formalidades, so pena de constituir grave afrenta contra el Estado de Derecho.

Justamente, es todo lo contrario; el consentimiento expresado contractualmente no puede llegar a ser contrario a la ley, porque ello afectaría en forma directa la eficacia del acto jurídico mismo, como sucede cuando se conviene en evadir derechos laborales irrenunciables, simulando relativamente la ocurrencia de un contrato distinto que no los genera. En consecuencia de todo lo que antecede, habrá de confirmarse la providencia del Tribunal de instancia, y por tanto, accederse a la petición de nulidad. No obstante para restablecer el derecho se deban tener en cuenta los criterios que pasan a explicarse: Si bien es cierto se afirma en el libelo que la actora laboraba en el Colegio de Sitioviejo desde el año de 1996, afirmación que encuentra asidero en algunas de las probanzas testimoniales, y en especial corroborada por la certificación que aparece a folio 32, también lo es que el derecho de petición presentado a la administración en procura del reconocimiento y pago de las prestaciones sociales provenientes de la verdadera relación laboral, sólo fue radicado el 23 de marzo del 2000, como consta en su nota de recibido a folio 11. Por tanto, debe entenderse prescrita toda prestación no reclamada con anterioridad al 22 de marzo de 1997.

Siguiendo las pautas de la Sala Plena de Sección a título de indemnización se dispondrá el pago de las prestaciones sociales que percibía un Docente del MUNICIPIO DE CHIMÁ para la época en que se celebraron los contratos, tomando como base de la liquidación el valor pactado en el contrato. Obedece lo anterior, a que la vinculación de la actora no fue en condición de empleada pública y por ello, no le asiste el derecho al reconocimiento de los salarios en las condiciones reclamadas, en tanto las formalidades sustanciales de derecho 10

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Demandante: Libia Genes Castro público no pueden ser pretermitidas y no pueden suplirse en aras de alcanzar el status de cualquier empleado oficial que ha sido designado mediante acto administrativo, ha tomado posesión del cargo, y cuyo empleo se encuentra previsto dentro de la planta de personal, con la disponibilidad presupuestal pertinente.

Por consiguiente, en el concepto de prestaciones sociales que le corresponde reconocer a la entidad demandada, se incluirán las vacaciones, prima de navidad, cesantías, intereses a las cesantías y demás emolumentos que correspondan a la relación laboral, proporcional y únicamente dentro de los interregnos ciertamente laborados, de los que dan cuenta los términos de duración pactados en los contratos (fls. 18 y ss.), en armonía con la prescripción antes anotada, así: por el lapso comprendido entre el 23 de marzo de 1997 y hasta el 31 de mayo de 1997; por el comprendido entre el 3 de junio de 1997 y hasta el 30 de agosto del mismo año; por el lapso que va desde el 16 de febrero de 1998 hasta el 16 de mayo de

1998; por el período que inicia el 18 de mayo de 1998 y hasta el 30 de agosto de 1998; por el lapso que encierra el 1º de septiembre de 1998 hasta el 30 de noviembre de 1998; y finalmente, por el lapso comprendido desde el 25 de enero de 1999 y que se extiende hasta el 30 de abril de 1999. Las sumas líquidas de valor serán ajustadas con aplicación de la siguiente fórmula:

VP = VH x IND.F

IND.I Donde VP= Suma debida actualizada VH = Suma a actualizar IND.F = Indice de precios al consumidor vigente a la fecha de la sentencia 11

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Demandante: Libia Genes Castro IND.O = Indice de precios al consumidor vigente en cada uno de los meses en los que se causa el derecho.

No se ordenará la liquidación de la sanción moratoria fundada en el no pago oportuno de las prestaciones sociales, toda vez que la declaración efectuada en la sentencia del a-quo y que ahora se confirma en lo pertinente, tiene efectos declarativos de la relación laboral, y el deber de pagar los salarios y prestaciones surge a partir de la ejecutoria de esta providencia, pues antes tenía una connotación contractual de la cual aparentemente no emanaban obligaciones de índole laboral. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República, F A L L A PRIMERO: CONFÍRMASE parcialmente la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, de fecha 30 de mayo de 2002, en el proceso promovido

por LIBIA GENES CASTRO.

SEGUNDO: MODIFICASE el numeral segundo de la sentencia apelada y en consecuencia se dispone que la indemnización que corresponde pagar al MUNICIPIO DE CHIMA se efectuará tomando en cuenta el valor pactado en los contratos de prestación de servicios y que el reconocimiento comprenderá los siguientes períodos: por el lapso transcurrido entre el 23 de marzo de 1997 y hasta el 31 de mayo de 1997; por el comprendido entre el 3 de junio de 1997 y hasta el 30 de agosto del mismo año; por el lapso que va desde el 16 de febrero de 1998 hasta el 16 de mayo de 1998; por el período que inicia el 18 de mayo de 1998 y hasta el 30 de agosto de 1998; por el lapso que encierra el 1º de septiembre de 1998 hasta el 30 de noviembre de 1998; y finalmente, por el lapso comprendido desde el 25 de enero de 1999 y que se extiende hasta el 30 de abril de 1999.

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Demandante: Libia Genes Castro

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. EJECUTORIADA ESTA PROVIDENCIA

REMÍTASE EL EXPEDIENTE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

Discutida y aprobada en sesión del día trece (13) de noviembre del dos mil tres (2003).

ALBERTO ARANGO MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria