CE-23001-23-31-000-2002-00318-01(8708)(PI)-2003

CONCEJO - Reglamento interno: toma de posesión / TOMA DE POSESION DE CONCEJAL - Sujeción a reglamento interno: legalidad / PERDIDA DE LA INVESITUDURA DE CONCEJAL - Toma de posesión ante Presidente Provisional: legalidad En desarrollo del artículo 313-10 de la Constitución Política, el artículo 31 de la Ley 136 de 1994 confiere a los Concejos Municipales una competencia de regulación normativa para expedir un reglamento interno para su funcionamiento.

El tenor literal de la norma citada es el siguiente: «ARTÍCULO 31.- REGLAMENTO. Los Concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los Concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.» Es lógico que el reglamento interno provea lo conducente a que pueda tener lugar la sesión de instalación y la toma de posesión de los Concejales elegidos. Es material y jurídicamente imposible que un Presidente en propiedad dirija la sesión inaugural y dé posesión a los Concejales elegidos. Ese entendimiento del alcance del artículo 49 de la Ley 136 de 1994, por absurdo, debe descartarse. Fuerza es, entonces, concluir que lejos de contrariar precepto constitucional o legal alguno, la posesión de los Concejales de Montería mediante juramento ante Presidente provisional, se ciñó en todo a lo preceptuado en el Reglamento Interno con miras a la validez de la posesión de los Concejales en la sesión de instalación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil tres (2003) Radicación número: 23001-23-31-000-2002-00318-01(8708)(PI)

Actor: CARLOS VALERA PEREZ Demandado: LUIS JAVIER SALGADO ESCOBAR Y OTROS Referencia: Pérdida de investidura de los concejales del municipio de Montería Se decide el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 26 de septiembre de 2002 mediante la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba denegó las pretensiones de la demanda de pérdida de investidura de los señores

LUIS JAVIER SALGADO ESCOBAR, OSCAR LUIS RAMÍREZ RHENALS, DANIEL

FERNANDO MÁRQUEZ GONZÁLEZ, RUDECINDO ANTONIO SÁNCHEZ

SÁNCHEZ, CESAR ARTURO VERGARA VIDAL, JORGE IVÁN RÍOS URUETA,

MANUEL FRANCISCO FUENTES LUGO, ALFREDO ENRIQUE BADILLO

GUILLÉN, JOSÉ FRANCISCO NAVARRO MARRUGO, MATERO JOSÉ

PATERNINA ARTEAGA, AMAURY CARMELO CONTRERAS UBARNEZ,

GUILLERMO BENÍTEZ CONTRERAS, JUAN CARLOS LENGUA MARTÍNEZ,

MANUEL AMBROSIO CAUSIL GARCIA, ELÍAS LABIB ASSIAS PADILLA,

DONALDO ANTONIO SIERRA LÓPEZ, RAFAEL ENRIQUE BUSTOS LUJÁN,

ARGEMIRO CALDERÓN MUÑOZ y MARCO ANTONIO OTERO BERROCAL como Concejales del municipio de Montería para el período 2001-2003.

I. ANTECEDENTES

1. LA DEMANDA El actor sostiene que los Concejales demandados incurrieron en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 48, numeral 3° de la Ley 617 de 2000 por no haber tomado legal posesión del cargo.

Fundamenta la demanda presentada el 28 de junio de 2002, en los hechos que se resumen a continuación: 1.1. Hechos  En las elecciones del 29 de octubre de 2000 los señores LUIS JAVIER

SALGADO ESCOBAR, OSCAR LUIS RAMÍREZ RHENALS, DANIEL

FERNANDO MÁRQUEZ GONZÁLEZ, RUDECINDO ANTONIO SÁNCHEZ

SÁNCHEZ, CESAR ARTURO VERGARA VIDAL, JORGE IVÁN RÍOS

URUETA, MANUEL FRANCISCO FUENTES LUGO, ALFREDO ENRIQUE

BADILLO GUILLÉN, JOSÉ FRANCISCO NAVARRO MARRUGO, MATERO

JOSÉ PATERNINA ARTEAGA, AMAURY CARMELO CONTRERAS

UBARNEZ, GUILLERMO BENÍTEZ CONTRERAS, JUAN CARLOS

LENGUA MARTÍNEZ, MANUEL AMBROSIO CAUSIL GARCIA, ELÍAS

LABIB ASSIAS PADILLA, DONALDO ANTONIO SIERRA LÓPEZ, RAFAEL ENRIQUE BUSTOS LUJÁN, ARGEMIRO CALDERÓN MUÑOZ y MARCO ANTONIO OTERO BERROCAL fueron elegidos Concejales de Montería

para el período 2001 – 2003.  Los Concejales demandados se reunieron el 2 de enero de 2001 en el recinto del Concejo de Montería con el fin de sesionar y dar inicio al primer período de sesiones ordinarias, de acuerdo con la Ley 136 de 1994. Dicha sesión fue presidida por el Concejal ELIAS LABID ASSIAS PADILLA, nombrado Presidente provisional atendiendo el orden alfabético, quien tomó juramento a los Concejales demandados.  A la luz del artículo 49 de la Ley 136 de 1994 los Concejales demandados no se encuentran debidamente posesionados ya que la toma de juramento por Presidente provisional es jurídicamente inexistente y no sustituye las formalidades del acto de la posesión.  Al no posesionarse en debida forma «los Concejales elegidos no han adquirido la capacidad procesal exigida por el ordenamiento jurídico nacional para actuar válidamente como legisladores.» Por consiguiente, los Acuerdos y demás actos administrativos de dicho Concejo carecen de valor legal. 1.2. La causal de pérdida de investidura y sus fundamentos El actor citó como causal de pérdida de investidura el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000 a cuyo tenor los Concejales municipales perderán su investidura por no tomar «posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o Concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse». Sostiene que a quienes van a tomar posesión del cargo se les debe exigir la cédula de ciudadanía, la libreta militar, el certificado de antecedentes

disciplinarios y penales y los actos de la organización electoral que los declare electos. Cumplidos estos requisitos, el Presidente debe tomarles juramento individual o colectivo a voces del artículo 49 de la Ley 136 de 1994, a cuyo tenor «los Presidentes de los Concejos tomarán posesión ante dichas corporaciones, y los miembros de ellas, secretarios y subalternos, si los hubiere, ante el Presidente; para tal efecto, prestarán juramento en los siguientes términos: Juro a Dios y prometo al pueblo, cumplir fielmente la Constitución y las leyes de Colombia.» El actor considera que el juramento no puede prestarse ante Presidente provisional pues se vicia el acto de posesión, lo que acarrea pérdida de investidura según el numeral 3º del artículo 48 de la Ley 617 de 2000.

2. CONTESTACION Los Concejales demandados guardaron silencio.

3. PRUEBAS Entre las pruebas se destacan las siguientes:  Copia del Acta de Escrutinio (Formulario E-26) mediante la cual la Registraduría Nacional del Estado Civil declaró la elección de Concejales de Montería (Córdoba) para el período 2001 – 2003.  Copia del Acta 01 de 1 de enero de 2001, correspondiente a la sesión de instalación del Concejo de Montería en que consta que los Concejales demandados tomaron posesión de sus cargos.  Copia del Reglamento del Concejo de Montería (Acuerdo 001 de 2001)

4. AUDIENCIA PUBLICA El 3 de septiembre de 2002 se llevó a cabo la audiencia pública con intervención

del Ministerio Público y del apoderado de los Concejales demandados. 4.1. El Ministerio Público puso de presente que el artículo 31 de la Ley 136 de 1994 autoriza a los Concejos a expedir reglamentos internos para su funcionamiento que prevean, entre otros, lo referente a las Comisiones, a la actuación de los Concejales y a la validez de las convocatorias y de las sesiones. De ahí que, en su opinión, las regulaciones que el reglamento del Concejo de Montería contempla en relación con la instalación de la sesión inaugural del período constitucional, conformación de la Junta preparatoria o provisional, posesión de los Concejales y elección de la Mesa Directiva en propiedad, entre otros, tengan claro fundamento legal en el citado artículo 31 de la Ley 136 de 1994. Sostuvo que la figura del Presidente provisional no contraviene el artículo 49 de la Ley 136 de 1994 puesto que sin ella sería imposible asegurar el funcionamiento de los Concejos pues no podría tener lugar la instalación oficial de dichas corporaciones, ni la posesión de sus miembros, ni la elección de su primera Mesa Directiva. 4.2 El apoderado de los Concejales demandados puso de presente que la única formalidad que la ley exige para tomar posesión del cargo de Concejal es prestar el juramento, que fue precisamente lo que hicieron los Concejales demandados ante el Presidente provisional, como consta en el Acta de la sesión de 2 de enero de 2001, de instalación del Concejo de Montería. Señalo que la causal de pérdida de investidura invocada por el actor se

fundamenta en forma genérica en el artículo 39 de la Ley 136 de 1994 y de manera específica en el numeral 3° del artículo 48 de la Ley 617 de 2000. Sostuvo que si en gracia de discusión se tuviesen por ciertas las alegaciones del actor, no sería posible privar de la investidura a los Concejales demandados por la causal alegada, pues conforme lo preceptuó su artículo 86, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades rige para las elecciones que tengan lugar a partir del año 2001.

II. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia de 26 de septiembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Córdoba denegó las pretensiones de la demanda.

El Tribunal puso de presente que no es dable exigir a los Concejales los requisitos que deben satisfacer los empleados públicos para tomar posesión de un cargo, pues el artículo 312 de la Constitución Política señala que los Concejales no tienen la calidad de tales. Expresó que a términos del artículo 31 de la Ley 136 de 1994, corresponde a los Concejos expedir su reglamento interno, el cual debe contener las previsiones necesarias para que puedan cumplir cabalmente con las tareas que les asignan la Constitución y la ley. Dicho reglamento debe regular, entre otros aspectos, la instalación de la Corporación, designación y funciones de la Mesa Directiva, creación e integración de las comisiones permanentes, conformación del orden del día, presentación y trámite de los proyectos de acuerdo, desarrollo de los debates, votaciones, elección de funcionarios, etc. Añadió que la institución del Presidente provisional tiene claro fundamento en los

artículos 31 y 49 de la Ley 136 de 1994 pues para hacer posible la instalación inaugural de la Corporación resulta necesario acudir a la figura de la Comisión preparatoria con un Presidente provisional, generalmente el primero según orden alfabético de apellidos. Luego de juramentarse, el Presidente provisional dirige la sesión llamando a lista según la relación enviada por la Registraduría, verifica el quórum, instala formalmente la Corporación y recibe el juramento a los demás miembros, concluyendo con la designación y posesión del Presidente o la Mesa Directiva en propiedad. El Tribunal consideró improcedente la solicitud, pues se demostró que los Concejales demandados tomaron posesión de sus cargos dentro del término señalado por la ley, prestando juramento ante el Presidente de la Corporación. En cuanto al tiempo que el Magistrado ponente fijó para la intervención de las partes en la audiencia, puso de presente que según el artículo 11 de la Ley 144 de 1994 su señalamiento es facultativo de quien la preside. Consideró que según el artículo 109 del Código de Procedimiento Civil la intervención de cada parte o de su apoderado en audiencia o diligencia no podrá exceder el lapso señalado. Agregó que el tiempo concedido aseguraba el equilibrio de las partes. Respecto de la constancia y el escrito posterior allegado por el actor, el Tribunal señaló que la relación de los nombres de los Concejales con que se inicia el acta de la audiencia se refiere a quienes concedieron poder al abogado a quien se reconoció personería en este acto. En modo alguno significó que éstos estuvieran presentes.

III. RECURSO DE APELACION El demandante impugnó la sentencia del Tribunal, argumentando, en síntesis, lo

siguiente:  El Tribunal no valoró la prueba ni aplicó la normativa pertinente, puesto que la audiencia pública se realizó sin que hubiera precluido la etapa probatoria, violándose así el artículo 10 de la Ley 144 de 1994 que dispone que el proceso se abrirá a pruebas hasta por el término de tres (3) días hábiles y no por diez (10) como erradamente se dispuso.  La ausencia de la mayoría de los Concejales en la audiencia, registrados luego como presentes, es conducta tipificada como delito en el Código Penal.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Primera Delegada en lo Contencioso Administrativo ante esta Corporación considera que la sentencia de primera instancia debe confirmarse.

Señala que el único requisito exigido por el artículo 49 de la Ley 136 de 1994 para posesionarse como Concejal, es prestar el juramento ante el Presidente de la Corporación. En el caso presente, el Reglamento del Concejo de Montería dispone que corresponde presidir la sesión de instalación al Concejal que encabece la lista de elegidos por orden alfabético, y fue éste quien efectivamente tomó juramento ante el resto de los miembros de la Corporación, designó al secretario ad-hoc y finalmente hizo el llamado a lista de los Concejales electos. Expresa que el Acta de la sesión de 1º de enero de 2001 prueba que los Concejales electos tomaron posesión de sus cargos en los términos establecidos en la ley y en el reglamento. Reitera que esta no exige requisitos adicionales a los que cumplieron los Concejales demandados para tomar posesión de sus cargos.

En cuanto a la alegación del actor en el sentido de que la audiencia pública se realizó sin que la etapa probatoria hubiese precluido, estima que le asistió razón al Tribunal en sostener que auncuando se incurrió en error al fijar el período probatorio en diez (10) días pese a que el artículo 10 de la Ley 144 de 1994 lo fija en 3, no se violó el debido proceso pues no se desconoció a las partes el derecho de defensa ya que se allegaron las pruebas y la audiencia se efectuó conforme a la ley. También acertó el Tribunal al no acceder a que por esa causa se suspendiera la audiencia, pues el actor tuvo oportunidad de interponer recurso y no lo hizo, amén de que las pruebas ya se habían recaudado. Respecto a la inasistencia de algunos Concejales a la audiencia de pérdida de investidura, el Ministerio Público señaló que en ese acto se reconoció personería al apoderado de los Concejales quien concurrió en su representación, de modo que la ausencia de estos resultaba intrascendente.

V. CONSIDERACIONES  La Competencia Esta Sección es competente para conocer de la apelación de las sentencias proferidas en procesos de pérdida de investidura de Concejales, de una parte, en virtud del artículo 48 parágrafo 2º, de la Ley 617 de 2000, que establece la segunda instancia para tales procesos y, de la otra, atendiendo el pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de enero 25 de 1995, según el cual las impugnaciones contra las sentencias de Pérdida de

investidura, proferidas por los Tribunales Administrativos, son de conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.  La competencia de regulación normativa que para proveer lo necesario a su funcionamiento corresponde a los Concejos, expidiendo su reglamento interno, según los artículos 313-10 de la Constitución Política y 31 de la Ley 136 de 1994 En desarrollo del artículo 313-10 de la Constitución Política, el artículo 31 de la Ley 136 de 1994 confiere a los Concejos Municipales una competencia de regulación normativa para expedir un reglamento interno para su funcionamiento. El tenor literal de la norma citada es el siguiente: «ARTÍCULO 31.- REGLAMENTO. Los Concejos expedirán un reglamento interno para su funcionamiento en el cual se incluyan, entre otras, las normas referentes a las comisiones, a la actuación de los Concejales y la validez de las convocatorias y de las sesiones.» (Énfasis fuera de texto) Es lógico que el reglamento interno provea lo conducente a que pueda tener lugar la sesión de instalación y la toma de posesión de los Concejales elegidos. Es material y jurídicamente imposible que un Presidente en propiedad dirija la sesión inaugural y dé posesión a los Concejales elegidos. Ese entendimiento del alcance del artículo 49 de la Ley 136 de 1994, por absurdo, debe descartarse.  El Caso Concreto En desarrollo de sus competencias constitucionales y legales, el Concejo de Montería expidió el Acuerdo 001 de 2001, por el cual organiza y reglamenta su funcionamiento. Para hacer viable la sesión de instalación, dispuso lo siguiente:

«Artículo 4º.- INSTALACIONES Y SESIONES.

La instalación del primer día de sesiones se hará bajo la dirección del Concejal que le corresponde por orden alfabético de apellidos, quien procederá inmediatamente a verificar el quórum y una vez establecido prestará juramento ante los demás Concejales, en los siguientes términos: «Juro a Dios y prometo al pueblo, cumplir fielmente la Constitución y las Leyes de Colombia.» Seguidamente el Presidente Provisional tomará el juramento de rigor a los demás Concejales presentes en el recinto, en la siguiente forma: «Juran a Dios y prometen al pueblo, cumplir fielmente la Constitución y las Leyes de Colombia?» Estos responderán «Si juro» El Concejo sesionará ordinariamente en el municipio de Montería, en el recinto señalado oficialmente para tal efecto por derecho propio máximo una vez por día, durante seis (6) meses al año en sesiones ordinarias en la forma establecida en el Artículo 23 de la Ley 136 de 1994. Parágrafo 1º. Hará de Secretario Provisional un Concejal escogido por mayoría. Parágrafo 2º. El Presidente designará una comisión de tres (3) Concejales para notificar al Alcalde que el Concejo se encuentra reunido. El Alcalde procederá a dar lectura del mensaje y declarará legalmente instalado el Concejo. Si por cualquier circunstancia el Alcalde no comparece al recinto del Concejo el Presidente declarará legalmente instalado el Concejo. ...» En el Acta 001 de 2 de enero de 2001, correspondiente a la sesión de instalación

del Concejo de Montería para el período 2001 - 2003, consta lo siguiente: «.B. JURAMENTO DEL PRESIDENTE PROVISIONAL POR ORDEN ALFABÉTICO, ASSIAS PADILLA ELIAS LABID. De conformidad con el Reglamento Interno del Concejo le tocó presidir por orden alfabético al Honorable Concejal ASSIAS PADILLA ELIAS LABID. Quien de inmediato se juramentó.

C. DESIGNACIÓN DEL SECRETARIO AD-HOC. El Presidente designa como Secretario ad-hoc, al Honorable Concejal BADILLO GUILLÉN ALFREDO ENRIQUE, quien de inmediato entró a desempeñar sus funciones.

D. LLAMADO A LISTA DE LOS HONORABLES CONCEJALES.

Asistieron los siguientes Honorables Concejales: ASSIAS PADILLA

ELIAS LABID, BADILLO GUILLÉN ALFREDO ENRIQUE, BENÍTEZ

CONTRERAS GUILLERMO, BUSTOS LUJÁN RAFAEL ENRIQUE,

CALDERÓN MUÑOZ ARGEMIRO, CAUSIL GARCÍA MANUEL

AMBROSIO, CONTRERAS URBANES AMAURY CARMELO,

FUENTES LUGO MANUEL FRANCISCO, LENGUA MARTÍNEZ

JUAN CARLOS, NAVARRO MARRUGO JOSÉ FRANCISCO,

OTERO BERROCAL MARCO ANTONIO, PATERNINA ARTEAGA

MATEO JOSE, RAMÍREZ RHENALS OSCAR LUIS, RÍOS URUETA

JORGE IVÁN, SALGADO ESCOBAR LUIS JAVIER, SÁNCHEZ

SÁNCHEZ RUDESINDO ANTONIO, SIERRA LÓPEZ DONALDO

ANTONIO, VERGARA VIDAL CÉSAR ARTURO. El Secretario

informa a la Presidencia que se encuentran 19 Honorables Concejales, por lo tanto hay quórum reglamentario para deliberar y decidir. Se continuó con la programación.

E. ORDEN DEL DIA. El Presidente ordena al Secretario que se le lea el orden del día. Leído éste el Presidente lo somete a consideración, fue aprobado. Se continuó con el Orden del Día.

1°. TOMA DE JURAMENTO A LOS HONORABLES CONCEJALES

POR PARTE DEL PRESIDENTE PROVISIONAL. El Presidente H.C.

ASSIAS PADILLA ELIAS LABID, procede a tomarle el juramento de rigor a los Honorables Concejales asistentes. Tomado el juramento de rigor, el Presidente ordena que se continúe con el Orden del Día...» Fuerza es, entonces, concluir que lejos de contrariar precepto constitucional o legal alguno, la posesión de los Concejales de Montería mediante juramento ante Presidente provisional, se ciñó en todo a lo preceptuado en el Reglamento Interno con miras a la validez de la posesión de los Concejales en la sesión de instalación. De otra parte, la Sala tampoco encuentra fundamento alguno en las alegaciones por violación del debido proceso o del derecho de defensa, pues como lo puso de presente el Tribunal, el error en que incurrió al señalar un término probatorio de 10 días cuando por ley eran 3, no coartó al actor derecho alguno pues las pruebas cuya práctica pidió fueron decretadas y para cuando se celebró la audiencia pública ya se habían recaudado. En efecto, el Reglamento del Concejo se allegó el 29 de agosto de 2002 y la copia del Acta de Escrutinio de votos lo fue

el 2 de septiembre del mismo año. Acertó también el a quo al desestimar la solicitud de nulidad que el actor fundamentó en que la audiencia se hubiese adelantado sin que hubiese concluido la etapa probatoria, pues es sabido que no toda irregularidad acarrea violación al debido proceso. Este sólo se afecta cuando su ocurrencia priva o limita el derecho de defensa, produce mengua en el derecho de intervenir en el proceso, o coloca al sujeto en situación de ostensible indefensión procesal. Como quedó visto, nada de ello ocurrió en el presente caso. De otra parte, advierte la Sala que todo cuanto consta en el Acta de la audiencia son los nombres de los Concejales que confirieron poder al apoderado judicial que intervino en su nombre. No se encuentra mérito en la tacha de falsedad que el actor le endilga. Por tanto, no procede compulsar copias de la misma a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, la Fiscalía o a la Procuraduría, como se solicita. Se impone, pues, confirmar la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia apelada. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 28

de agosto de 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO