CE-23001-23-31-000-2002-0038-01(AC-2958)-2002

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIAS DE TUTELA - Improcedencia ante grado de Revisión ante la Corte Constitucional / GRADO DE REVISION DE LAS ACCIONES DE TUTELA - Objeto y alcance / CORTE CONSTITUCIONAL - Grado de revisión Como ya lo tiene sentado la Sala, en providencia del 7 de marzo del 2002, (radicación 1976 , C. P. Manuel S. Urueta), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, ambos en su segundo inciso, el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no de otra acción de tutela, como se pretende en el caso sub examine. Así se deduce de las mencionadas disposiciones.Al respecto, resulta pertinente traer a colación la sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de tutela, por una supuesta vía de hecho, dijo la Corte Constitucional: “... de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la

resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer...” (Mag. Pon.: doctor Manuel José Cepeda Espinosa). Atendiendo los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, forzoso es concluir que el fallo de primera instancia, proferido el 28 de febrero del presente año por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del asunto sub examine, debe ser revocado, por cuanto es a través del grado de revisión previsto en los artículos 33 y siguientes del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con la parte final del inciso 2° del artículo 86 de la Constitución Política, como se pueden discutir y controvertir las posibles arbitrariedades que se endilguen a los fallos de tutela, procedimiento que corresponde adelantar de manera exclusiva a la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veintitrés (23) de mayo del dos mil dos (2002)

Radicación número: 23001-23-31-000-2002-0038-01(2958)

Actor: MUNICIPIO DE SANTA CRUZ DE LORICA

Demandado: JUZGADO PENAL DEL CIRCUITO DE LORICA Referencia: APELACIÓN SENTENCIA La Sala decide la impugnación formulada por el abogado Alfredo Corena Ballestero, en su condición de tercero interesado dentro del trámite de la acción de tutela de la referencia, contra la sentencia proferida el 28 de febrero del año en curso por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se concedió la tutela solicitada, a través de apoderado, por el Municipio de Santa Cruz de Lorica (Córdoba) contra el Juzgado Penal del Circuito de ese mismo municipio.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda Por conducto de apoderado, el Municipio de Santa Cruz de Lorica solicitó al Tribunal Administrativo de Córdoba que se le protegiera el derecho constitucional fundamental al debido proceso, vulnerado, en su concepto, por el Juez Penal del Circuito del mismo municipio, al haber proferido el 19 de diciembre del año pasado sentencia de tutela en su contra y a favor de Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo, incurriendo en vías de hecho al no tener en cuenta las pruebas aportadas en ese expediente y tutelar un derecho de petición inexistente, por lo cual pidió que se dejara sin efecto dicha providencia. Como medida provisional solicitó que se suspendiera la aplicación del mencionado fallo de tutela, a lo cual accedió el a quo mediante auto del 8 de febrero del presente año, admisorio de la presente acción, por el tiempo requerido

para resolverla en forma definitiva. En respaldo de sus pretensiones la parte actora expone, en síntesis, los siguientes hechos: 1.- En representación de los señores Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo, el abogado Alfredo Corena Ballestero formuló demanda ordinaria laboral contra el Municipio de Santa Cruz de Lorica, el cual se encuentra para señalar audiencia de conciliación y primera de trámite. 2.- Posteriormente, dichas personas presentaron acción de tutela por los mismos hechos e iguales pretensiones contra el Municipio ante el Juzgado Penal Municipal de Lorica, el cual ordenó oficiar al Tesorero Municipal y al Director del Fondo Territorial de Pensiones para que enviaran copias auténticas de los comprobantes de pago de las cesantías de los demandantes y designó perito para que certificara el monto de las reliquidaciones y de la suma debida por falta de consignación de las cesantías al fondo especial, documentos que fueron debidamente recaudados, salvo el dictamen pericial que fue rendido extemporáneamente, luego de lo cual el despacho dictó sentencia denegatoria de la tutela el 2 de agosto del 2001, bajo la consideración de que existía otro medio de defensa judicial para lograr lo pretendido, además de que las sumas cuya pago se solicitaba ya habían sido satisfechas. 3.- Ese fallo fue apelado por el apoderado de los demandantes y el Juzgado Penal del Circuito de Lorica dictó sentencia de segunda instancia el 19 de diciembre siguiente, mediante la cual tuteló el derecho de petición y ordenó a la Alcaldía del Municipio reconocer y expedir los actos administrativos por los cuales

se reliquiden y/o liquiden las cesantías de los actores si aún no se hubiere hecho, debidamente indexadas, sin que los mismos directamente ni a través de su apoderado hayan formulado petición alguna de reliquidación ante el Alcalde, por lo cual el mencionado Juez no podía tutelar un derecho cuya protección no fue solicitada por los accionantes ni mucho menos violado por el Municipio demandado. 4.- Se violó el debido proceso porque al fallar el Juez Penal del Circuito de Lorica ignoró las pruebas que demuestran que el Municipio pagó a Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo las sumas que les adeudaba por concepto de cesantías definitivas, incurriendo con ello en una vía de hecho, además de que la tutela no es la vía adecuada para obtener la reliquidación de cesantías que pretenden tales personas, pues la jurisdicción competente para el asunto es la contencioso administrativa, por tratarse de conflictos entre empleados públicos frente a una entidad del Estado y la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho. II.- El trámite y la respuesta de la entidad demandada Mediante auto del 8 de febrero del año en curso el Tribunal Administrativo de Córdoba admitió la solicitud de tutela y ordenó notificarla al Juez Penal del Circuito de Lorica, a Oscar Manuel Cogollo Llorente, a Never Mercado Arroyo y al abogado Alfredo Corena Ballestero, como terceros interesados, a la vez que decretó la suspensión de los efectos de la sentencia de tutela de 19 de diciembre del 2001, dictada en segunda instancia por el

mencionado funcionario judicial, por el tiempo requerido para resolverla en forma definitiva y con el fin de evitar un perjuicio irremediable al Municipio demandado consistente en el pago de lo no debido que haría irrecuperable la suma que dicho fallo le ordena reliquidar, bajo la consideración de que en el expediente aparecen documentos que demuestran que el Municipio ya pagó las acreencias laborales adeudadas a Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo, así como que ellos están ejerciendo la acción ordinaria ante la jurisdicción laboral. Dentro del trámite de la tutela sólo se hizo parte el apoderado de los dos últimos, quien solicitó que la misma fuera denegada porque, de una parte, en el curso de las dos instancias la Alcaldía de Lorica no surtió ninguna actuación tendiente a defender sus intereses como ha debido ser su actitud procesal y, de otra, por cuanto la tutela es improcedente respecto de providencias judiciales, en respaldo de lo cual cita algunos apartes de jurisprudencias de la Sección Quinta del Consejo de Estado. III.- El fallo del Tribunal Administrativo de Córdoba El Tribunal a quo adoptó la decisión de conceder la tutela del derecho fundamental al debido proceso del Municipio de Santa Cruz de Lorica y de su Alcalde y declarar la nulidad absoluta de la sentencia de tutela de 19 de diciembre del 2001, dictada en segunda instancia por el Juez Penal del Circuito de Lorica, con base en las siguientes consideraciones: En el sub exámine procede la tutela respecto de un fallo de tutela anterior conforme a la sentencia T-081 de 1994 de la Corte Constitucional, por

cuanto se presenta una vía de hecho, siendo evidente que la sentencia de tutela impugnada violó el debido proceso por defecto orgánico y fáctico, pues el Juez demandado desbordó su competencia de tutela al intervenir en materia litigiosa actuando como juez de conocimiento e ignorar que por la misma solicitud de reliquidación de cesantías y sanción por mora cursa un proceso laboral contra el mismo Municipio, vía ordinaria que hace improcedente la tutela. En cuanto a las pruebas solicitadas por el apoderado de los terceros interesados, se abstuvo de decretarlas por estimar que buscan demostrar hechos que tratan de materia distinta del amparo del derecho al debido proceso que se busca en el presente asunto y cuyo alcance es inter partes. IV.- La impugnación Inconforme con la decisión que acaba de resumirse, el apoderado de los terceros interesados la impugnó con el fin de que se revoque en todas sus partes, esgrimiendo los siguientes argumentos: Respeta pero no comparte el fallo del Tribunal Administrativo de Córdoba, por cuanto, de un lado, esa Corporación carecía de competencia para decretar la nulidad de la sentencia de tutela proferida por el Juez Penal del Circuito demandado, pues con ello se contraría el principio de las dos instancias, toda vez que con su decisión actuó como juez de tercera instancia y, de otro, por cuanto la Alcaldía de Lorica tenía a su alcance otro mecanismo judicial para agotar, esto es, la revisión ante la Corte Constitucional, razón por la cual la tutela se tornaba improcedente en el sub lite, más aún cuando esa entidad no utilizó los

medios de defensa que le brinda la ley durante el trámite de la actuación procesal. V.- Las Consideraciones de la Sala En el presente asunto el Municipio de Santa Cruz de Lorica pretende que se le proteja el derecho al debido proceso vulnerado, en su concepto, por el Juez Penal del Circuito del mismo municipio, al haber proferido el 19 de diciembre del año pasado sentencia de tutela en su contra y a favor de Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo, incurriendo en vías de hecho al no tener en cuenta las pruebas aportadas en ese expediente y tutelar un derecho de petición inexistente, por lo cual pidió que se dejara sin efecto dicha providencia. Funda el Municipio accionante la procedencia de la tutela solicitada en haber incurrido el Juez demandado en vías de hecho al expedir el 19 de diciembre del 2001 la sentencia de segunda instancia mediante la cual se resolvió la acción de tutela presentada en su contra, vía de facto que justifica el amparo de su derecho al debido proceso a través del mecanismo constitucional de la acción de tutela. Para resolver el asunto bajo examen observa la Sala, en primer lugar, que el objetivo de la presente acción es que se deje sin efectos el mencionado fallo de tutela mediante el cual, al resolver la impugnación propuesta por el apoderado de Oscar Manuel Cogollo Llorente y Never Mercado Arroyo contra la sentencia de primera instancia dictada el 2 de agosto del año pasado por el Juzgado Penal Municipal de Lorica, ésta fue revocada y, en su lugar, se concedió el amparo del derecho fundamental al debido proceso y se ordenó al Alcalde Municipal reconocer y expedir los actos administrativos por los cuales se

reliquiden y/o liquiden las cesantías de los mencionados extrabajadores si aún no se hubiere hecho, debidamente indexadas. En ese orden de ideas, cabe precisar que, como ya lo tiene sentado la Sala, entre otras en providencia del 7 de marzo del 2002, (radicación núm. 25000232700020011976 01, actor: Flor Angela Cortés Chitiva, Consejero Ponente doctor Manuel S. Urueta), de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, ambos en su segundo inciso, el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no de otra acción de tutela, como se pretende en el caso sub examine. Así se deduce de las mencionadas disposiciones que, en su parte pertinente, establecen: - Artículo 86, inciso 2° parte final, Constitución Política: “... El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se resalta). - Artículo 32, inciso 2°, Decreto Ley 2591 de 1991: “El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo ... Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a

la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión” (se resalta). Al respecto, resulta pertinente traer a colación la sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de tutela, por una supuesta vía de hecho, dijo la Corte Constitucional: “... El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutela - bajo la modalidad de presuntas vías de hechoporque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido también por él - la revisión. “3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el

procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución -,1 lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto 1 Corte Constitucional C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. jurisprudencialmente.2 Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-534 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”. “... El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.3 En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en

cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.). “Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con

la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer...” (Mag. Pon.: doctor Manuel José Cepeda Espinosa). 2 ? Corte Constitucional: Sentencias C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández; T-079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-055 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-538 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-518 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo; T-401 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Suprema de Justicia: Sala de Casación Civil, Sentencia del veintitrés (23) de febrero de 1995; Consejo de Estado: Sentencia del 10 de octubre de 1996, Expediente No AC-3944,C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 3 ? Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz. Así las cosas, atendiendo los lineamientos trazados por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, forzoso es concluir que el fallo de primera instancia, proferido el 28 de febrero del presente año por el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del asunto sub examine, debe ser revocado, por cuanto es a través del grado de revisión previsto en los artículos 33 y siguientes del

Decreto 2591 de 1991, en concordancia con la parte final del inciso 2° del artículo 86 de la Constitución Política, como se pueden discutir y controvertir las posibles arbitrariedades que se endilguen a los fallos de tutela, procedimiento que corresponde adelantar de manera exclusiva a la Corte Constitucional. De otra parte, dada la ilegalidad de la decisión del Juzgado, la Sala solicitará la intervención de la Defensoría del Pueblo ante la Corte Constitucional para que la decisión sea revisada por esa Corporación, y compulsará copias de las presentes diligencias a la Fiscalía Delegada ante la Sala Penal del Tribunal Superior de Córdoba y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del mismo departamento, para lo de su competencia respecto de la conducta del Juez Penal del Circuito de Lorica. Las anteriores consideraciones son suficientes para revocar el fallo impugnado y, en su lugar, negar las pretensiones de la tutela solicitada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia impugnada y, en su lugar, DENIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela. SOLICÍTESE a la Defensoría del Pueblo que pida a la Corte Constitucional la revisión de la providencia del Juez Penal del Circuito del Municipio de Santa Cruz de Lorica, objeto de la presente acción.

COMPÚLSESE copia de lo actuado a la Sala Penal del Tribunal Superior de Córdoba y a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del mismo departamento, para lo de su competencia respecto de la conducta del mencionado funcionario al proferir la providencia antes mencionada. Por Secretaría, envíese copia de esta decisión al tribunal de origen y, dentro del término de ley, envíese a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 23 de mayo del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA