CE-23001-23-31-000-2002-00542-01(13765)-2003

TEORIA DE LOS MOTIVOS Y FINALIDADES - No aplica cuando se demanda un acto particular que no tiene interés para la comunidad / ACCION DE NULIDAD - procede contra actos particulares cuando éstos comportan un interés para la comunidad / IMPUESTO PREDIAL SOBRE INMUEBLES DE LA NACIÓN - Tiene como acción procedente la de nulidad y restablecimiento del derecho Resulta entonces oportuno referirse a la actual posición del Consejo de Estado en torno al tema de la teoría de los móviles y finalidades. Es así como en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de marzo 4 de 2003, Expediente No. 05683-02, Consejero Ponente: doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, se precisó: "En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. Si bien es cierto que conforme con el anterior criterio, los actos de carácter particular y concreto

pueden ser objeto de la acción de simple nulidad en las condiciones allí vistas, no lo es menos que el juez al interpretar la demanda no puede ir hasta el punto de variar los términos en que ésta se formuló, vale decir cambiar las pretensiones. En tales condiciones es claro que no aplica la teoría de los móviles y finalidades, ya que no se trata de mantener incólume la legalidad sino de dejar sin efectos la decisión de la administración. Aunque podría argüirse que por tratarse de un inmueble de propiedad de la Nación - Aeronáutica Civil, los actos impugnados afectarían intereses generales, y que por tanto es viable la acción de simple nulidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá D. C., tres (3) de julio de dos mil tres (2003) Radicación número: 23001-23-31-000-2002-00542-01(13765)

Actor: AERONAUTICA CIVIL

Demandado: MUNICIPIO DE MONTERIA AUTO Ha llegado el presente proceso para decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la providencia de septiembre 26 de 2002 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la AERONAUTICA CIVIL con el fin de que se decretara la nulidad de los actos administrativos que dieron lugar a la liquidación del impuesto predial por $41.975.573 y su correspondiente mandamiento de

pago. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo la actora solicita la nulidad de las Resoluciones Nos. 526 de noviembre 5 de 1997 expedida por la Tesorería Municipal de Montería que liquidó el impuesto predial sobre un inmueble ubicado en la misma jurisdicción y 3677 de octubre 20 de 1998 expedida por la Secretaría de Hacienda Municipal por medio de la cual se declara ejecutoriado el anterior acto y se dicta mandamiento de pago. Como restablecimiento del derecho solicita que se ponga fin a la acción mediante sentencia ejecutoriada de conformidad con el artículo 174 del C.C.A. La citación para notificar la resolución 0526 de noviembre 5 de 1997, fue recibida por la Aeronáutica Civil el 10 de noviembre del mismo año, según sello que obra a folio 16 y en la misma fecha, la Gerente Aeroportuaria, interpuso los recursos de reposición y subsidiario de apelación contra tal acto. Mediante la Resolución 3677 se decidió inadmitir de plano los aludidos recursos por considerar que carecía la recurrente de legitimidad en la causa para actuar, acto que fue notificado el 22 de abril de 1999, según constancia que obra a folio 21. La demanda es presentada el 28 de septiembre de 2001. EL AUTO APELADO El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el auto apelado, rechaza la demanda presentada por el actor por considerar que operó la caducidad prevista en el artículo 136 del C.C.A. para la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, es decir, que transcurrieron más de cuatro meses contados a partir de la expedición del acto demandado. EL RECURSO Considera el actor que debe admitirse la demanda de acuerdo con la teoría de los móviles y las finalidades desarrollada por la jurisprudencia del Consejo de Estado según la cual, la acción de simple nulidad también procede respecto de los actos administrativos de carácter particular en aras del mantenimiento del orden público y la protección del patrimonio económico, social y cultural de la nación. Observa que la entidad demandante es declarada de utilidad pública de conformidad con el artículo 1776 del Código del Comercio y según el artículo 58 de la Constitución Nacional y que tal expresión se equipara al interés social o general y como consecuencia, el interés particular debe ceder al público o social. Concluye que la comunidad tiene interés en la definición del presente proceso ya que la AEROCIVIL es un órgano administrativo nacional de manera que la actuaciones demandadas resquebrajan el orden jurídico y desmejoran el patrimonio económico de la Nación, más aún si se tiene en cuenta que no está obligada a pagar la presunta suma impuesta en los actos impugnados. PARA RESOLVER SE CONSIDERA Se precisa que según el libelo y las pretensiones, el debate se centra en determinar la oportunidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A. contra los actos administrativos, particulares y concretos, por medio de los cuales se liquida el impuesto predial sobre un inmueble de propiedad de la Nación – Aeronáutica Civil, ubicado en Montería.

Como se observa de la apelación su fundamento radica de un lado, en la aplicación de la teoría de los móviles y finalidades desarrollada por esta Corporación y de otro, en que, por tratarse de un inmueble de propiedad de la Aeronáutica Civil, no puede ser objeto del impuesto predial que se pretende recaudar. Resulta entonces oportuno referirse a la actual posición del Consejo de Estado en torno al tema de la teoría de los móviles y finalidades. Es así como en sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de marzo 4 de 2003, Expediente No. 05683-02, Consejero Ponente: doctor Manuel Santiago Urueta Ayola, se precisó: “VI. 1. 2. 4. 3. La posición de la Sala Plena En el mismo sentido anotado en los párrafos anteriores se pronunció la Sala Plena de la Corporación en el caso de Cusiana, sentencia de octubre 29 de 1996, con ponencia de DANIEL SUAREZ HERNÁNDEZ, cuando dijo : “En virtud de las anteriores consideraciones y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, en especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de

alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación”. Esa tesis de la Sala Plena ha sido reiterada en varias oportunidades por las distintas secciones de la corporación, pues ella constituye un importante elemento de seguridad en las situaciones jurídicas creadas por los actos administrativos de carácter particular. Dicho criterio se seguirá en la solución del asunto sub examine.” (Destacado del texto). Si bien es cierto que conforme con el anterior criterio, los actos de carácter particular y concreto pueden ser objeto de la acción de simple nulidad en las condiciones allí vistas, no lo es menos que el juez al interpretar la demanda no puede ir hasta el punto de variar los términos en que ésta se formuló, vale decir cambiar las pretensiones. En efecto, al revisar tanto el libelo como el poder es claro que se ejerce la acción de nulidad y restablecimiento del derecho como se advierte del folio 1 en donde se indica: “... con el fin de solicitarles, que inicien tramitación del proceso correspondiente, de acuerdo a lo previsto por el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el D.E. 2304/89, artículo

15...”. De igual forma el poder se confiere así: “...inicie y lleve hasta su terminación acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución de la referencia” (fl. 11). En tales condiciones es claro que no aplica la teoría de los móviles y finalidades, ya que no se trata de mantener incólume la legalidad sino de dejar sin efectos la decisión de la administración. Aunque podría argüirse que por tratarse de un inmueble de propiedad de la Nación – Aeronáutica Civil, los actos impugnados afectarían intereses generales, y que por tanto es viable la acción de simple nulidad, debe tenerse en cuenta que la entidad debe hacer valer sus derechos en las oportunidades que para el efecto ha previsto la ley, entre otras razones, precisamente por estar involucrados tales intereses pues no resulta aceptable aplicar una teoría para salvaguardar conductas que no consultan los principios que rigen la actividad administrativa (art. 209 C.N.) y además, como se indicó, el juez no tiene facultades para variar o desconocer el marco que le fija la demanda. En tales condiciones por cuanto la acción incoada en este caso es la prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la parte debió cumplir con sus presupuestos, entre ellos el de la oportunidad de la presentación so pena de caducar la posibilidad de accionar, como ocurrió en el presente caso. En consecuencia se confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, R E S U E L V E : Confirmar el auto de 26 de septiembre 2002 proferido por el Tribunal

Administrativo de Córdoba, por medio del cual se rechazó la demanda. Cópiese y notifíquese. Devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la Sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario