CE-23001-23-31-000-2003-1012-01(ACU)-2004

ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO - Improcedencia para ordenar giro por concepto de transferencias / TRANSFERENCIAS - Improcedencia de la acción de cumplimiento para ordenarle a alcaldía gire sumas por ese concepto / PERSONERÍA MUNICIPAL - Improcedencia de la acción de cumplimiento para obtener orden que la alcaldía gire transferencias Se pretende en este caso el cumplimiento del artículo 177 de la ley 136 de 1994 y del artículo 2º del acuerdo 25 de 29 de noviembre de 2002 expedido por el Concejo del municipio de Chinú. Aunque el demandante pidió el cumplimiento del artículo 177 de la ley 136 de 1994, norma que se refiere al pago de los salarios y prestaciones de los Personeros como empleados de los municipios y que éstos se pagarán con cargo al presupuesto del municipio, lo cierto es que de los hechos de la demanda se deduce que lo pretendido por él, es que la Alcaldía del municipio de Chinú le gire las sumas que le corresponden por concepto de transferencias, las que no le han sido giradas desde el mes de enero de 2003, con el fin de cubrir los gastos de funcionamiento de esa entidad, esto es, el pago de sueldos, primas, vacaciones, cesantías, etc., de acuerdo con los montos fijados en el acuerdo 25 de 29 de noviembre de 2002 o Presupuesto de Gastos de la Personería. Según el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y, si a ello hubiere lugar, debe ordenarse a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Y en el artículo 9º, parágrafo, de la ley 393 de 1997, “por la cual se

desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, fue establecido que en ejercicio de la acción de cumplimiento no puede perseguirse el cumplimiento de normas que establezcan gastos. Según lo anterior, entonces, en ejercicio de la acción de cumplimiento es improcedente pretender que se ordene al Alcalde del municipio de Chinú gire a la Personería del municipio las sumas que por transferencias le corresponden, pues el giro de esas partidas asignadas en el respectivo presupuesto, implica gastos para la entidad demandada.

NOTA DE RELATORÍA: Sentencia ACU-770 de 24 de junio de 2001. Sección

Primera del Consejo de Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de febrero de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 23001-23-31-000-2003-1012-01(ACU)

Actor: PERSONERÍA MUNICIPAL DE CHINÚ Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CHINÚ Resuelve la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia de 30 de octubre de 2.003 proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El Personero Municipal de Chinú, señor Carmelo Segundo Álvarez Turizo, por medio de apoderado, y diciendo obrar en ejercicio de la acción de cumplimiento, presentó demanda contra el Alcalde de ese municipio para que se le ordene pagar a la Personería lo que le corresponde por transferencias, con el fin de

atender gastos de funcionamiento, tales como, pago de sueldos, primas, vacaciones, cesantías, aportes a las entidades prestadoras de salud, etc., del personal que desempeña sus labores en la citada entidad, transferencias que corresponden a los meses comprendidos de 1 de enero de 2.003 a la fecha de presentación de la demanda, y a los cuales está obligado el municipio de conformidad con lo establecido en el artículo 177 de la ley 136 de 1.994 en armonía con el artículo 2º del acuerdo 25 de noviembre de 2.002 dictado por el Concejo del municipio de Chinú y demás normas concordantes. Dijo el demandante que el Alcalde de Chinú, de conformidad con el artículo 177 de la ley 136 de 1.994, en concordancia con lo dispuesto en el acuerdo 25 de noviembre de 2.002 expedido por el Concejo de ese municipio está obligado a transferir a la Personería la suma de $7’210.000 mensuales, para que esa entidad pueda cumplir con sus funciones constitucionales y legales; que el Alcalde se ha negado sistemáticamente a trasladar a la Personería las transferencias que por ley está obligado; que también ha guardado silencio sobre las peticiones formuladas por él en el sentido atrás anotado; que la conducta del Alcalde impide que pueda cumplir con sus obligaciones legales y constitucionales puesto que la falta de recursos económicos no le permite desarrollar sus funciones normales; que la Personería municipal por la falta de los recursos presupuestarios a que tiene derecho, debe asumir el pago de intereses, por no cumplir dentro del término con los aportes que debe hacer para salud, cesantías y pensiones del personal o

empleados que laboran bajo su dependencia, situación que está perjudicando notablemente el poco presupuesto que se le asigna por transferencia a la Personería; que desde principio de año reposan en el despacho del Alcalde las cuentas de cobro presentadas por él y hasta el 1 de septiembre de 2.003 ni siquiera las había firmado tal como se pudo comprobar en una diligencia de inspección judicial efectuada por el Juzgado Promiscuo del Circuito.

2. La sentencia impugnada Es la de 30 de octubre de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante la cual se negó por improcedente la acción de cumplimiento.

Dijo el Tribunal que el demandante pretende se ordene al Alcalde de Chinú consigne a favor de la Personería de ese municipio las transferencias que por ley debe realizar para sus gastos de funcionamiento, tales como sueldos, primas, vacaciones, cesantías, etc., correspondientes a los meses de enero hasta la fecha de presentación de la demanda, de conformidad con el artículo 177 de la ley 136 de 1.994 en armonía con el artículo 2º del acuerdo 25 de noviembre de 2.002 dictado por el Concejo de Chinú; que la acción de cumplimiento fue instituida por el constituyente en el artículo 87 de la Carta Política y su desarrollo legal se materializó en la ley 393 de 1.987; que según los artículos 1º y 8º de dicha ley esta acción podrá ejercerse contra los actos u omisiones de las autoridades, de los cuales se deduzca el incumplimiento de normas legales o actos administrativos y su finalidad es obtener que se cumplan las normas dejadas de aplicar; que el

artículo 9º de la ley dispone que la acción no procederá cuando los derechos puedan ser garantizados mediante la acción de tutela, cuando se tenga otro mecanismo judicial y que tampoco podrá perseguirse el cumplimiento de normas que establezcan gastos; que se solicita el cumplimiento del artículo 177 de la ley 136 de 1.994 y el acuerdo 25 de noviembre de 2.002, pero se advierte que de las normas invocadas no se deriva en forma expresa y clara el cumplimiento de la obligación solicitada, el artículo 177 de la ley 136 de 1.994 establece que los salarios y prestaciones de los personeros, como empleados de los municipios se pagarán con cargo al presupuesto del municipio y el acuerdo 25 de noviembre se refiere a la aprobación del presupuesto de la Personería y se acredita al presupuesto de esa entidad en la suma de $86’520.000 por concepto de aportes municipales, suma total que debe ser transferida por la tesorería para gastos de funcionamiento; el referido acuerdo solo establece el monto total de las transferencias, pero no se refiere a la forma y tiempo como el municipio debe hacerlas efectivas y que según oficio que obra en el expediente se puede constatar que el municipio ha cumplido parcialmente con las transferencias del año 2.003; la norma que expresa y claramente obliga al Alcalde a realizar las transferencias es el acuerdo por medio del cual se expidió el presupuesto de ingresos y gastos del municipio para la vigencia fiscal de 2.003, que es donde se establece la partida para gastos de funcionamiento de la personería municipal y en cumplimiento del cual el Alcalde y el Tesorero deben ordenar el gasto y transferir a

la Personería la suma aprobada en el presupuesto para esta vigencia; que las apropiaciones incluidas en el presupuesto, son normas de autorizaciones de gastos, que las Corporaciones públicas aprueban, para ser ejecutadas o comprometidas durante la vigencia fiscal respectiva y conforme al artículo 345, numeral 2 de la Constitución; no podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las Asambleas departamentales o por los Concejos distritales o municipales; así con la apropiación incluida en el presupuesto y la expedición de éste por la Corporación pública, queda autorizado el gasto y, a partir de ahí, corresponde a la autoridad ejecutarlo, lo cual hace exigible su cumplimiento, sobretodo cuando se trata de la transferencia de fondos a un órgano de la administración, cuyos gastos están establecidos por la ley que lo organizó; que en conclusión el acuerdo aprobatorio del presupuesto es la norma que concreta la obligación que tiene el alcalde; que además de lo anterior es claro que esta acción está encaminada al cumplimiento de un gasto, pues se pretende se ordene al Alcalde del municipio de Chinú, consigne a favor de la Personería los dineros para gastos de funcionamiento, correspondientes a la transferencia de enero a septiembre de 2.003, lo cual no es procedente según lo establece el parágrafo del artículo 9º de la ley 393 de 1.997; En consecuencia negó por improcedente la acción de cumplimiento, porque se estaría ordenando un gasto, además que no se aportó el acuerdo que aprueba el presupuesto del municipio que es el que concreta la obligación del municipio para

con la Personería para el año 2.003, pues es allí donde está ordenado el gasto solicitado.

3. La impugnación El demandante impugnó la sentencia alegando que son dos los fundamentos en que se apoya la aludida providencia para denegar las súplicas de la demanda (a) que la acción de cumplimiento no procede cuando está dirigida al cumplimiento de normas que establezcan gastos y (b) que no se aportó el acuerdo que aprueba el presupuesto del municipio que es el que concreta la obligación del municipio para con la personería para el año 2.003, ya que es en dicho acuerdo donde está ordenado el gasto solicitado; dijo que en lo que se refería al primer literal se acogía a lo dicho por el doctor Pablo García Ávila, en su salvamento de voto, en el que se expusieron en forma clara, precisa y concreta las razones de orden legal por las cuales tal argumento no tiene asidero legal, agregó, que si el municipio hace una apropiación con destino a una obra pública, esto es, lo que debe entenderse como una norma que establece un gasto; pero que si por el contrario ya el gasto se encuentra contemplado en una norma de mayor categoría jurídica – ley, ordenanza–, no queda otra opción a la autoridad o funcionario que la de dar estricto cumplimiento a lo normado; que en cuanto al segundo literal, es decir, que no aportó el acuerdo, dijo que el presupuesto de la Personería municipal debe ser presentado al Concejo precisamente por el Personero y es a este organismo a quien corresponde aprobarlo o improbarlo, que las personerías son entes autónomos que gozan de autoridad administrativa y presupuestaria; que es

diferente el presupuesto de la personería municipal al presupuesto general del municipio, aún cuando esté contenido en aquél, y que es precisamente el personero quien presenta ante el Alcalde el presupuesto de su dependencia, que una vez el presupuesto tenga el visto bueno del Alcalde, este último lo somete a consideración del Concejo quien mediante acuerdo lo aprueba o no; que en el presupuesto propio de la personería se fijan con claridad y precisión los gastos totales y la forma como se harán los desembolsos correspondientes; que sería absurdo pensar que el pago de la nómina del personal adscrito a la personería se pueda hacer en forma anual, semestral, etc., cuando la lógica y la costumbre generalizada indican que tales erogaciones deben ser por lo menos mensuales; que contrario a lo afirmado en la providencia impugnada, el presupuesto general del municipio sólo señala montos globales, tanto para los gastos de funcionamiento como para inversiones y por ello el acuerdo que lo aprueba no señala en concreto el monto y forma de pago de tales asignaciones generales, por su parte el presupuesto propio de la personería municipal y consecuencialmente el acuerdo que lo aprueba es el que indica en forma clara y detallada el monto, término y la forma como deberán ser invertidos tales recursos, que exigir, como se hace en la providencia, que en lugar de aportarse el presupuesto detallado y reglado de la manera como se van a invertir los recursos propios de la personería se aporte el presupuesto del municipio que por su globalidad nada indica sobre la forma y términos es contrario no solo al espíritu del legislador sino a cualquier lógica; que en su concepto el acuerdo aportado es el apropiado para deducir no

solo a cuanto asciende el monto total del presupuesto propio de la personería municipal sino la manera como se debe invertir tal monto global, que tampoco debe olvidarse que dicho acuerdo señala taxativamente que el monto aprobado incluye no solo los gastos de funcionamiento, sino el pago que debe hacerse al personal que labora en dichas dependencias y se contempla además que tales pagos deben ser mensuales; aspectos que no están contemplados en el presupuesto general del municipio ya que ese presupuesto es global.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se pretende en este caso el cumplimiento del artículo 177 de la ley 136 de 1994 y del artículo 2º del acuerdo 25 de 29 de noviembre de 2002 expedido por el Concejo del municipio de Chinú.

El artículo 177 de la ley 136 de 1.994, “por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”, dice: “ARTÍCULO 177. Salarios, prestaciones y seguros. Los salarios y prestaciones de los personeros como empleados de los municipios, se pagarán con cargo al presupuesto del municipio. La asignación mensual de los personeros, en los municipios y distritos de las categorías especial, primera y segunda será igual al cien por ciento (100%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. En los demás municipios será igual al setenta por ciento (70%) del salario mensual aprobado por el Concejo para el alcalde. [...]”. Y el artículo 2º del Acuerdo 25 de 29 de noviembre de 2.002 o presupuesto de gastos de la Personería del municipio de Chinú, dice en lo pertinente:

“ARTÍCULO SEGUNDO. Adóptese el presupuesto de gasto de la Personería Municipal de Chinú Córdoba para la vigencia fiscal de 2003, distribuido en servicios personales, gastos generales, transferencias, aforado en el valor de $86’520.000. […].” Aunque el demandante pidió el cumplimiento del artículo 177 de la ley 136 de 1994, norma que se refiere al pago de los salarios y prestaciones de los Personeros como empleados de los municipios y que éstos se pagarán con cargo al presupuesto del municipio, lo cierto es que de los hechos de la demanda se deduce que lo pretendido por él, es que la Alcaldía del municipio de Chinú le gire las sumas que le corresponden por concepto de transferencias, las que no le han sido giradas desde el mes de enero de 2003, con el fin de cubrir los gastos de funcionamiento de esa entidad, esto es, el pago de sueldos, primas, vacaciones, cesantías, etc., de acuerdo con los montos fijados en el acuerdo 25 de 29 de noviembre de 2002 o Presupuesto de Gastos de la Personería. Según el artículo 87 de la Constitución toda persona puede acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo, y, si a ello hubiere lugar, debe ordenarse a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido. Y en el artículo 9º, parágrafo, de la ley 393 de 1997, “por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política”, fue establecido que en ejercicio de la acción de cumplimiento no puede perseguirse el cumplimiento de normas que

establezcan gastos. Según lo anterior, entonces, en ejercicio de la acción de cumplimiento es improcedente pretender que se ordene al Alcalde del municipio de Chinú gire a la Personería del municipio las sumas que por transferencias le corresponden, pues el giro de esas partidas asignadas en el respectivo presupuesto, implica gastos para la entidad demandada. El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en sentencia de 24 de junio de 2.001, dijo: “1. Esta Sala había venido sosteniendo que incluido un gasto en el presupuesto, en principio, se hacía exigible su cumplimiento. Con este criterio, como lo consideró igualmente el a quo, la acción de cumplimiento, en el presente caso, sería no solo procedente sino que estaría llamada a prosperar puesto que en los presupuestos de la Lotería La Sabanera, correspondientes a las vigencias fiscales de 1.997, 1.998 y 1.999 se apropiaron, en el porcentaje señalado por la ley, las partidas necesarias para cubrir los respectivos gastos de auditaje a favor de la Contraloría Departamental de Sucre.

2. Sin embargo, la Sala se abstendrá de disponer el cumplimiento del artículo 13 de la ley 330 de 1.996 […] por las siguientes razones: a) En desarrollo del artículo 87 de la Constitución, que consagra la acción de cumplimiento tendiente a ‘hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo’, el artículo 1º de la ley 393 de 1.997 estableció que ‘toda persona podrá acudir ante autoridad judicial definida en esta ley para hacer efectivo el

cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos’. Pero, al mismo tiempo, el parágrafo del artículo 9º consagró expresamente como causal de improcedencia de la acción, el que mediante dicha acción ‘no’ se ‘podrá perseguir el cumplimiento de normas que establezcan gastos’. Esta disposición que aparentemente resta eficacia a la acción, fue declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C157/98 de 29 de abril de 1.998 […] En efecto, y dado que el artículo 13 de la ley 330 de 1.996, cuyo cumplimiento se persigue, implica la adquisición de compromisos de gasto por parte de la Lotería La Sabanera de Sucre, la acción de cumplimiento es improcedente a tal propósito, en virtud del precitado parágrafo del artículo 9º de la ley 393 de 1.997.”1 Consecuente con lo dicho se modificará la sentencia impugnada en el sentido de rechazar por improcedencia de la acción, la solicitud de cumplimiento presentada por la Personería Municipal de Chinú.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Modifícase la sentencia de 3 de octubre de 2.003 dictada por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en el sentido de rechazar por improcedencia de la acción, la solicitud de cumplimiento presentada por la Personería Municipal de

Chinú. En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

1 Expediente ACU-770.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General